法治陕西建设研究报告

法治陕西建设研究报告

在我国从依法治理到依法治国，再到全面依法治国的法治进程中，国家法治建设目标由社会主义法制国家改为社会主义法治国家，并写入我国宪法。党的十八届四中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。因应国家法治建设的不断进步，陕西省明确提出“法治陕西”建设的总体目标，把党的领导贯彻到法治建设的全过程和各方面，领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力不断提高。一改革开放以来“法治陕西”建设的探索历程（一）“法治陕西”建设的历史过程改革开放以来，法治逐渐成为治国理政的关键词。1978年党的十一届三中全会召开后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体高度重视社会主义法治建设，确立了法律的地位和权威。1997年党的十五大报告正式把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大报告提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会，提出了全面推进依法治国的总目标，揭开了中国法治建设的新篇章。在法治中国建设总目标的不断引领下，“法治陕西”也驶入了快车道。早在20世纪80年代初，陕西就开始了依法治省的探索，制定了一系列地方性法规、规章，逐渐使各项工作有法可依。21世纪以来，法治陕西进入了新的阶段，2004年8月，制定了贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）工作方案，把《纲要》提出的35项任务分解落实到25个部门。2006年制定了《陕西省全面推进依法行政五年规划》，对未来五年推进依法行政做出具体部署。2011年，省政府制定了《陕西省加强法治政府建设规划（2011～2015年）》。每年都按照依法行政的进程，制定全省依法行政工作要点，加强督促落实，保证任务完成。2012年，陕西省正式提出了建设法治陕西的目标，省委要求各级党委要高度重视“法治陕西”建设，自觉维护法治的统一、尊严、权威，主动把法治精神融入决策部署、贯穿于各项工作，注重从法治层面破解体制机制难题，提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。各级政府和部门要增强依法行政意识，严格按照法定权限和程序行使权力，转变政府职能，推进政务公开，创新社会管理，强化监督问责，各司其职、齐抓共管，努力建设法治政府、服务政府、责任政府。各级司法机关要公平公正司法，保障群众合法权益，维护社会公平正义，确保社会和谐稳定。依法治省工作领导小组要认真负责，加强沟通协调，发挥牵头抓总作用，不断推进“法治陕西”建设上水平。2013年，组建了中共陕西省委依法治省工作领导小组，时任陕西省副省长的江泽林同志任组长，办公室设在司法厅，草拟了《法治陕西建设纲要》。2014年底，为了贯彻党的十八届四中全会精神，陕西省制定了《关于深入贯彻党的十八届四中全会精神全面推进法治陕西建设的实施意见》（以下简称《意见》），并在中国共产党陕西省第十二届委员会第六次全体会议上通过。《意见》提出，全省各级党组织和广大党员干部要站在战略全局高度，充分认识全会的重大意义和深远影响，自觉用全会精神统一思想行动，切实把智慧和力量凝聚到推进法治建设各项工作中来。2015年，陕西省人大十二届三次会议，聚焦了“法治陕西”建设这一主题，并使其落实到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方方面面，“法治陕西”建设进入更高阶段。习近平同志来陕视察后，陕西省认真领会总书记讲话精神，着力用党的最新理论成果指导实践，准确把握全面依法治国中的重大关系，着力使“法治陕西”建设落到实处。（二）“法治陕西”建设的重要成效第一，陕西省各级各类立法不断推进，立法质量逐年提高。1987～2015年，陕西省人大制定的地方性法规有200余部，涉及环境保护、城乡治理、社会发展等诸多方面；陕西省政府、西安等有立法权的市级政府也制定各类法律规章百余部。总体来看，陕西省的立法规模不断扩大，立法质量也在稳步提升，从早期着重解决“无法可依”的规模性发展，到后来逐渐转向注重内涵质量的立法，走上了“法治陕西”的内涵发展道路。在推动立法质量提升中，陕西实行了多项具体的举措，不断完善立法程序和机制。陕西省人大常委会制定了《关于进一步改进我省立法工作的意见》，从提高法律起草质量、改进立法调研、完善立法协调机制等方面进行了详细规范。同时，不断完善意见征集、采纳、反馈等制度，扩大公民有序有效参与立法的途径。在立法中，陕西省人大还将立法座谈会、调研会延伸到基层，直接听取一线管理者和被管理者的意见，使地方立法充分反映民意、集中民智、体现民情，努力解决民众最关心、最现实的利益问题。2014年以来，有《陕西省放射性污染防治条例》等多部法律规章草案通过上网公开，通过举办论证会、咨询会、座谈会等方式广泛征求意见，充分保障了普通民众在立法中的知情权、参与权。在广泛向社会征求意见的同时，将初审的法规草案全部印发全体省人大代表征求意见，共收到代表对八件法规的百余条修改意见，为提高立法质量奠定了基础。在审议《陕西省城市公共空间管理条例》过程中，分别召开了全省各市的城管部门、部分市的公安交通管理部门和城市个体户、流动小摊贩代表参加的座谈会，征求对城市公共场地管理与执法方面的意见，努力平衡各方权益。通过科学立法、民主立法，有效地在立法中体现了人民意愿，提高了立法质量。改革开放以来，陕西省共制定省政府规章191部，现行有效的144部。从内容上来看，以地方具体行政管理立法为主导，以执行性立法为辅。从所覆盖的行业来看，主要集中于经济增长、资源消耗、安全生产和社会保障四个方面，而科技创新、居民收入和人民健康等领域立法较少。第二，陕西司法改革成效显著，司法公正得到保障。为了实现司法公正的目标，陕西省法院不断探索扩大司法公开的幅度，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。通过各种措施保障庭审的公开，除保障公民依法旁听的权利外，还推行了新的改革，出台《关于征询旁听庭审公民对案件裁判意见和建议的若干规定（试行）》，该规定要求各级法院在庭审，特别是重大疑难案件的审理中，邀请人大代表、政协委员、基层干部及群众旁听庭审，并对案件裁判发表意见，以实现化解矛盾、宣传法治、提高司法公信力的目标；利用现代科技手段，推进了网上公开。陕西司法近年来开始实行法庭审判的“三同步”，法庭审理同步录音录像、同步记录，并且同步显示庭审记录，以增强庭审公开及透明度。推行每个基层法院每年选择数个代表性案件进行庭审网络直播，通过微博、微信等新媒体，让网民和社会对司法过程进行全过程监督。对于案件执行，经过执行案件信息查询专门系统，依法公开被执行人详细信息，财产查控情况与暂缓、中止执行，以及终结等情况，从而全面提高司法执行的公开度。此外，继续开展裁判文书网上公布制度，除了依法不能公开的涉密类案件和调解撤诉的案件外，司法判决文书一律在网上公布，以方便当事人查询和一般社会公众检查监督，以后，要逐步在此基础上建立陕西省司法系统法律判决文书数据库。近年来，陕西省法院在推进司法民主化的过程中，因地制宜、因案制宜，创造出了诸多好经验、好做法。从试点经验出发，省高院适时发布了《关于开展审判工作“进农村、进社区、进企业、进学校、进军营”活动的通知》，“五进工作”使司法民主化工作机制得到不断完善与创新。2015年，依照国家司法改革的总体要求，陕西省进入完善司法责任制等4项改革的第三批试点，将按照先易后难、统筹兼顾、依法有序的原则，分阶段、分步骤推进司法改革，以“员额制”为中心的司法体制改革稳步推进。这些举措的实施，更好地保障了司法公正，促进了司法在“法治陕西”中发挥积极作用。第三，陕西社会法治不断发展，矛盾纠纷得以化解。陕西开展以法院为中心的调解社会化实践，积极引入社会力量进行调解。省法院与省工商联、省银行业协会等行业组织建立了沟通机制，加强了与共青团、工会、妇联等社会组织的联系，邀请上述组织的专业人员参与调解，有力地推动了委托调解与协助调解工作的开展。在案件适宜由人民调解组织、工会、妇联等有关组织进行调解时，委托上述组织调解，实现了案件类型的合理分流。涉及少数民族或残疾人的纠纷，邀请了民宗委、宗教界人士、残联组织等参与调解，有效地保护了弱势群体的利益。建立特邀调解员网络，引导当事人选择合适的人员或组织调解纠纷。加强对人民调解协议的司法确认。全省三级法院积极开展调解协议的司法确认工作，对人民调解组织等诉讼外调解达成的调解协议，当事人向法院申请司法确认的，法院依法审查后制作确认书，确认其效力。定期对人民调解进行业务指导。省法院主动加强对基层调解组织和人民调解员的培训、指导，制定了《进一步完善指导人民调解基层工作联动机制的若干规定》。“法治陕西”的这些新举措，很好地发挥了调解的社会功能，减少了社会矛盾纠纷的数量，保障了社会和谐。（三）法治陕西建设的主要特点第一，陕西重视以法治建设推动经济社会发展。近年来，陕西经济社会发展势头良好，丝绸之路经济带提上国家日程，丝路申遗工作圆满成功，西安自由贸易园区建设也开始筹备，社会民生面貌显著改善。然而，不容忽视的是，发展中的各类问题仍然存在，环境污染、食品安全、住房保障、就业医疗等群众关心的问题亟待解决，它们需要法制规范，更需要法制护航。陕西省在立法工作中，非常重视法律的社会作用，始终坚持把保障和改善民生、创新社会治理、加强公共服务等方面作为立法的重点。省人大及政府认真开展立法调研工作，向社会公开征集立法项目，努力立经济社会需要的法，立人民群众期盼的法。立法的同时，陕西高度重视法律制度的实施，做到“有法必依”，推进更为全面的法治建设，保障社会经济发展。第二，陕西在法治建设中更好地实现人民利益。围绕推动科学发展、促进社会和谐这个主题立法，坚持把注意力放在社会的底层，把关注点放在容易被淡忘的社会群体身上，把维护社会公平正义和人民利益作为立法工作的根本宗旨，立人民群众所需、所盼、所愿的法。为保障改善民生立法，推进教育医疗、社会保障、救助体系、就业创业、民众增收、生态环境等方面的立法工作，为群众更好地生活提供坚强的制度保障；加强社会治安综合治理、安全生产和食品药品监管、两新组织管理、流动人口服务等方面的立法探索；畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障等渠道，营造安定有序、祥和平安的社会环境，都成为法治陕西建设的目标指向。第三，陕西注重实现法治的地方化、特色化。法治建设必须适应省情、社情、民情，陕西省作为一个西部大省，在社会、经济、风土人情方面具有自己的独特性，在法治建设中，始终关注陕西省特有的地方需要，努力建设具有地方特色的法治。为了实现法治的地方化、特色化，在立法中，陕西紧跟经济社会发展需求，不断提高立法的科学化水平，制定了《陕西省立法咨询专家库管理办法》，相继聘请了一大批各专业、各领域的专家作为立法咨询委员，先后召开九次专家论证会。通过专家咨询、公民参与，确保民情民意得到表达，专业意见得以尊重，最终使陕西的地方法治建设在符合国家法治的前提下，更符合地方化的经济社会需求，凸显地域法治特色。（四）“法治陕西”建设中的困难与问题第一，法治建设与改革发展的关系需继续理顺。随着“一带一路”战略的提出，陕西面临着前所未有的发展机遇，这要求在制度、机制等各个层面做出及时的变革。然而，法治追求稳定性、可预期性，这与急迫的改革需求矛盾。检视改革的诸项要求，无论是推进司法体制改革中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，还是土地制度改革中“农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，乃至与城市新区的行政体制改革，都与我国现行的宪法及相关法律冲突。改革要推进，法治要维护，二者虽然存在暂时的冲突，但问题并非无解，简单地说，就是需要时刻铭记：以法治思维、法治方式推进改革，确保各项改革的合法性、正当性，也只有“依法改革”才是稳妥和可预期的。正如习近平总书记的要求，“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”，充分体现了运用法治思维和法治方式推进改革的治理理念。这既是全面推进依法治国的落实，也是下一步改革得以顺利推进的前提。因此，即便改革的目标正确，也要通过法治的、民主的方式来推进，陕西“两会”上，全面审议了上一年度政府工作，初步讨论了涉及改革创新的法律制度，汇集了人民群众对改革创新的意见建议，正是依法推进改革的重要步骤。第二，政府规章的制定程序还有提升空间。一是立法准备制度不完备。从陕西省立法实践看，除了每年省政府制订出台年度立法计划外，其他立法准备工作基本没有开展。二是规章草案起草质量不高。起草工作的好坏直接关系到立法的质量。目前陕西省在规章草案方面存在部门利益倾向严重、起草技术不够娴熟的主要问题。还有许多条文的表述不规范，结构不完整，有的只有行为模式，没有法律后果，既无法兑现授权性规定，又无法处罚禁止性、命令性规定的行为。三是审议制度不规范。目前我国对政府规章的审议方式没有做制度上的保证，实践中比较突出的是缺乏辩论制度。第三，法治建设需从“文本法治”向“现实法治”演进。近年来，陕西省为推进依法治省，做了大量的、卓有成效的立法工作，再加上国家已有的基础性立法，经济社会管理中的各项工作已经逐步地有法可依，但是这些还都是纸面上的“法”，离行动中的“法”还有着不小的距离，如省委书记赵正永所言，“一些部门有法不依、执法不严、司法不公的现象比较突出，一些国家机关公务人员违规执法、以言代法、以权压法、徇私枉法的问题时有发生”。这些问题的出现，根本的原因不在于没有法制，而是法制没有落实于行动，没有真正地发挥其效用，所以建立法制后更进一步的重要任务就是要落实它，要让法制体现在现实生活中，每一个人，特别是领导干部、司法工作者首先需要学法、懂法、用法，尊重法治规律，严格依法办事，并且将落实法制纳入目标责任考核中，让纸面上的“法”真正活起来，打造“法治陕西”真正的升级版。二全面依法治国背景下“法治陕西”建设的战略规划（一）“三个陕西”目标指向下法治陕西建设目标的基本内容富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西（简称“三个陕西”）是近年来陕西发展的主要目标。“三个陕西”的发展目标，无论是富裕、和谐，还是美丽，都离不开“法治陕西”的有力保障。“三个陕西”的目标，对全面落实“法治陕西”提出了新的要求，而“法治陕西”的建设，也需要更好地回应陕西总体发展目标。随着依法治国方略的不断深化，陕西省在第十二次党代会上明确提出“法治陕西”的建设目标。党的十八届四中全会后我国进入全面依法治国的新阶段，“法治陕西”建设的内容也有了新的延展。“法治陕西”建设，着眼于全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，努力实现地方性法规更加完备、法治实施更加高效、法治监督更加严密、法治保障更加有力，实现党内法规更加完善，走出一条具有时代特征、陕西特点的法治建设之路。陕西省委《关于深入贯彻党的十八届四中全会精神全面推进法治陕西建设的实施意见》提出，到2020年，着力在五个方面取得明显成效。以下这五个方面，就成为在全面依法治国背景下“法治陕西”建设目标的具体内容。一是坚持依法执政，不断提高执政能力和执政水平。依据四中全会决定精神，全面建立起全省各级党委领导法治建设的科学的工作机制；依据党章规定，基本建成配套完备的地方党内法规制度；依据宪法法律精神，不断增强党员干部遵守宪法法律意识，不断提高各级党员领导干部运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，力争在省域范围内全面落实依宪执政、依法执政的基本要求。二是坚持科学立法，不断完善地方法规和政府规章体系。不断健全全省科学立法、民主立法的机制，不断完善人大主导地方立法的体制机制和工作程序，坚持开门立法，拓宽公众参与渠道，形成公众有序参与立法的多样化渠道，切实解决立法中长期存在的部门利益和地方保护主义法制化问题，进一步提高陕西地方立法质量，形成符合宪法精神且与国家法律和行政法规相配套、与陕西省发展要求相适应的地方法规和政府规章体系。三是坚持严格执法，加快法治政府建设步伐。按照职权法定、权责一致的原则，建立起权责统一、权威高效的依法行政体制，全面实施政府权力清单制度，全面实现省域各级政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化，不断完善政府重大行政决策的法定程序，普遍建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，不断完善科学有效的权力运行制约和监督体系，切实解决多头执法、多层执法和不严格执法的问题。四是坚持公正司法，不断推进司法体制机制改革。不断完善司法管理体制和司法权力运行机制，认真落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，切实保障司法机关依法独立公正行使职权，提升司法公信力。五是坚持全民守法，不断提升公民法治意识。增强普法工作的针对性、有效性，重点引导领导干部成为遵法守法的模范，着力提升针对青少年的法治宣传教育效果，普遍形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。（二）全面推进“法治陕西”建设的重点任务今后一个时期，明确“法治陕西”建设的重点任务，既要立足于全面依法治国的总体要求，还要结合陕西法治建设的实际状况，围绕科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，走出一条符合时代要求、具有陕西特点的法治建设之路。第一，提高地方立法质量，发挥立法的引领和推动作用。一是加强党对立法工作的领导，完善地方立法体制。各层次立法，进一步完善由党委提出重大立法建议、批准立法规划和年度立法计划制度。落实立法的主体责任，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。完善政府立法程序，试行规章起草回避制度，部门间争议较大的重要行政管理规章由政府法制机构组织起草，引入第三方评估。依据实际情况适时将国家赋予设区市的地方立法权落实到位。二是坚持科学立法、民主立法。逐步健全全省范围立法机关主导、社会各方有序参与立法的渠道和方式，提高立法决策科学性。三是加快重点领域立法进程。当前，要围绕建设“三个陕西”的一系列经济社会重大问题，科学评估地方立法状况，做好立法规划，通过立改废释多措并举，在创新驱动发展、社会治理、环境保护以及全面深化改革等方面加快符合陕西实际的立法进程，不断完善地方法规和政府规章体系。实施《省委党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》，加快构建与以党章为核心的党内法规精神一致、符合陕西实际配套完备的党内法规制度体系。第二，健全依法行政体制，加快法治政府建设。一是以转变政府职能、简政放权为基础，合理划分和依法规范省、市、县、乡政府的职责和权限，加快推进各级政府机构、职能、权限、程序、监督、责任法定化，全面落实政府权力清单制度，克服懒政、怠政，惩处失职、渎职行为，不断完善行政组织和行政程序法规。二是推进科学民主决策，完善依法决策机制。把公众知情、各界参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为各级政府进行重大行政决策的法定程序，予以规范。将行政机关内部重大决策的合法性审查、决策后评估和纠错、重大决策终身责任追究及责任倒查机制落到实处。充分发挥政府法律顾问的作用，在符合条件的政府组成机构全面实施法律顾问制度。三是继续深化行政执法体制改革，规范公正文明执法。坚持行政执法减少层次、整合队伍、提高效率的原则，逐步实现面对群众的行政执法基本由市县两级相关部门承担的格局。对于社会各界广泛关注的城管执法乱象，进一步理顺城管执法体制，不断提高执法和服务水平。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。四是推进政府服务法治化，加快建设服务型政府。完善政府公共服务平台，加强各级政务服务中心的软硬件建设，落实政府服务承诺制、限时办结制、首问负责制等相关制度。第三，深化司法体制改革，提高司法公信力。一是深化司法管理体制改革。当前，在省以下地方法院、检察院进行人财物统一管理试点，试点分离人民法院、人民检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权，推行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在试点的基础上，加快设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。改进司法人员分类管理制度，完善司法人员履行法定职责保护机制。二是优化司法权力运行机制。科学配置司法职权，完善侦查权、检察权、审判权、执行权分工负责、相互配合、相互制约的司法权力运行机制，完善司法责任制。三是严格规范司法行为。坚持以审判为中心对现行诉讼制度进行改革，依据证据裁判规则，完善司法案件流程监控和错案责任倒查问责制。四是在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众的知情权和参与权，落实司法监督机制。第四，规范和约束公权力，强化对权力运行的法治监督。一是加强对宪法法律实施的监督。发挥人大常委会作为权力机关的职能，保证宪法法律在全省行政区域内得到遵守和执行。二是加强对行政权力的依法监督。强化执法监察、廉政监察、效能监察，确保行政监察发挥作用。落实检察机关对行政机关失职、渎职行为的督促纠正机制。完善审计制度，加强审计监督，试行省以下审计机关人财物统一管理。不断改进行政复议工作。三是加强对司法活动的依法监督。落实检察机关对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督职能。依法惩治司法掮客，防止假借正常司法活动进行非法利益输送。四是推进行政、司法透明公开。全面推进行政决策、执行、管理、服务、过程和结果公开，建立起开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。五是落实党政领导干部各项问责制度。对领导干部用权履职中存在的违法行政、枉法裁判、滥用职权、久拖不决、失职渎职等行为，依法追究有关领导和工作人员法律责任。完善责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。第五，以全民守法为目标深入开展法治宣传教育。将法治内涵和精神的宣传教育作为重点，深化法治宣传教育。在党委、政府的领导下，发挥好宣传、文化、教育部门和人民团体在普法教育中的职能作用，不断健全普法工作机制。将社会主义法治理念植入各类文化形态中，推进法治文化建设。三进一步推进“法治陕西”建设的几点思考（一）以法治方式推动改革法治中国是改革的目标之一，法治与改革具有内在统一性，以改革的精神推动发展，本身就意味着要以法治精神推动改革。当前所进行的改革是一项十分艰巨而复杂的任务，面临许多新问题、新挑战，但是，更为稳妥的改革必须是遵循法治的改革。以法治的方式改革，并不是说要刻板地固守既有法律条文，或囿于法律条文而固步不前，而是说，如果遇到改革与现行法律矛盾的问题，需要通过法治的方式去协调和解决矛盾，而不能图省事、走捷径，无视法律规定，或越过法律条文去进行“违法的改革”。在陕西的改革实际中，同样会遇到改革举措与法制相冲突的问题，这时，需要充分尊重宪法和法律的权威，依照法制程序去解决，例如通过合法主体对法律的适当修正，或是法律解释等方式，从根本上保障改革的合法性和正当性，在更长远的价值中实现改革的目标。（二）完善政府规章制定程序的几点建议科学的政府规章体系是建设法治政府的基础和前提。党