深圳公共文化服务模式创新研究

深圳公共文化服务模式创新研究

一深圳公共文化服务发展历程概述自1979年建市至今，深圳公共文化事业发展可大致分为四个阶段，每一阶段的发展均有着鲜明的时代烙印。1982～1989年，是深圳公共文化事业发展的建设探索期。深圳建市之初，各项工作围绕经济建设展开，公共文化事业遭遇了短暂挫折，“文化沙漠”由此得名。公共文化事业的凋敝引起政府高度重视，深圳开始加大文化建设力度，新建了八处重大文化设施，创办了《深圳特区报》、深圳电视台等重要公共文化机构，组建了罗湖艺术团、上步文艺演出队等多个演出团体，文化站点和活动开始增加，公共文化事业得到恢复和发展。1990～2002年，深圳公共文化事业进入全面发展期。深圳以国务院“四个一”工程实施为契机，在加强各区公共文化设施建设的同时，对服务模式和服务机制进行了多种探索，“双轨制”“以文养文”等探索行业办文化、社会办文化的改革试验，有力地促进了公共文化事业的发展。随着经济实力的不断增强，深圳的文化发展意识开始觉醒，“文化立市”“建设文化名城”的呼声开始出现。[1]2003～2015年，是深圳公共文化事业现代化发展期。2003年开始施行的“文化立市”战略，“把文化建设摆在深圳现代化发展战略全局的突出位置上”。[2]2016年之后，深圳以建设国际文化名城为目标，公共文化事业随之进入国际标准建设阶段。《深圳市文化发展“十三五”规划》《深圳文化创新发展2020（实施方案）》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见（2016～2020年）》等多项政策文件的出台，标志着丰富市民文化生活、保障市民基本文化权益的现代公共文化服务体系正在稳步构建。深圳歌剧院、深圳创意设计馆、中国国家博物馆·深圳馆等一大批构筑城市人文景观、打造城市鲜明特色的重大文化项目启动建设，宣告着深圳公共文化事业发展进入全球性文化城市建设阶段。二深圳公共文化服务的主要模式深圳的特殊之处在于其承担着改革“试验田”的光荣任务，几乎各个领域的改革尝试与探索，都能在深圳找到痕迹。近40年间，深圳公共文化事业尝试过多种模式，积累了许多宝贵经验。1.“社会办文化”模式特区成立初期，经济建设成为政府工作重心，公共文化事业未受到重视。1990年以前，深圳市属大型文化设施仅8处[3]，区级文化馆3家，区级图书馆3家，基层文化站42间，而同期的商业性文化服务场所超过2600个。[4]消费型文化经营火热，而公共文化服务严重短缺的问题已引起关注。[5]当时深圳企业众多，消费型文化企业追求经济效益，网点分布密集；工业生产型企业为丰富职工业余生活，组建了不少职工文艺社团。政府立足实际，及时颁布了《深圳市社会文化管理暂行条例》，对这些社会资源加以适当转化，大幅提升了公共文化服务的覆盖人群及服务效能；另外，通过给予适当补贴，大力扶持、培育群众文化组织和业余文艺团体开展公共文化服务。[6]在特定的历史时期，政府、企业、社会团体共同提供公共文化服务，有效分担了政府压力，缓解了当时公共文化设施数量少、分布不合理，文化活动少、内容较单调等困难局面，“社会文化社会办”也因此成为当时深圳公共文化服务的主流模式。[7]2.“政府办文化”模式1990年是深圳公共文化事业发展的转折点，以实施的国务院“四个一”工程要求为契机，公共文化体系建设逐渐在全市铺开，区、镇街一级公共文化设施纷纷启动建设。[8]邓小平同志南方谈话发表之后，深圳积极落实邓小平同志“两手抓、两手都要硬”、两个文明建设都要赶超“亚洲四小龙”的指示，文化事业开始进入新一轮建设期。90年代初期，政府曾短暂执行过“以文补文”“多业助文”政策以增加公共文化经费的社会来源，但贯穿主线的仍是“政府办文化”模式。通过实施群众文化网络规划，拓展艺术广场网络等方式，建起了以市群众艺术馆、深圳图书馆、电影放映公司、新华书店为中枢的服务网络，以及深圳公共文化服务体系的现代雏形。[9]随着市、区、镇街文化设施的不断增添，以及“大家乐”等市民广场活动的繁荣，深圳公共文化事业也掀开新篇章。“政府办文化”本质上体现出政府在公共文化服务体系建设中的自觉，以及对单一“经济中心”发展模式的调整。政府积极主动承担起公共文化服务职能，在加大经费投入的同时，还出台了系列文化政策，从制度平台搭建、设施网络建设、社会组织培育、人才队伍建设等方面同步推进，公共文化服务质量与覆盖面得到大幅提高。3.“政府主导、社会参与”模式尽管城市的文化意识开始觉醒，但由于历史原因，深圳公共文化服务仍不能较好地满足市民文化生活需求。体系建设不完善、设施总量不足、分布不均衡、服务产品单一等问题依旧突出。2003年广州GDP高于深圳不足200亿元，但市属文化、文物事业机构总数超出深圳近一倍。[10]相对于深圳的经济建设成就，公共文化服务的短板显而易见。[11]“文化立市”战略是深圳持续高质量发展的必然选择，也是构建现代性公共文化服务体系的必然要求。随着现代性服务型政府的构建，“政府主导、社会参与”的公共文化服务模式也随之诞生。政府通过制定《深圳经济特区公共图书馆条例》《博物馆条例》《深圳市基层公共文化服务规定》等条例，出台《深圳市群众性公共体育活动资助管理》《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》《深圳市民办博物馆扶持办法》等文件，启动文化事业单位改革，推行法人治理结构、改革人事制度等举措，以及加大经费投入、成立文化事业宣传基金、推行社会化采购等方式，运用政策、经济和法律手段，从宏观层面对社会文化进行管理与引导。“政府主导、社会参与”模式下的深圳公共文化体系，在明确政府责任的同时，对社会参与共建予以了充分重视，不仅丰富了公共文化服务供给，更加快了深圳现代性公共文化服务体系的建设。至2018年底，深圳公共文化服务设施达712处，社会文化团体284家，覆盖全市的公共文化服务网络主体建设基本完成。三国际文化名城公共文化服务的主要模式及特点对于国际文化名城这一概念尽管仍未有清晰的学术界定，但具备国际性的文化辐射力、影响力和向心力却已是必然要求。通常按照约定俗成的标准，将纽约、巴黎、东京、新加坡、香港等具有全球影响力、文化知名度高的城市称为国际文化名城。这些城市不仅文化产业发达、文化消费市场繁荣，在公共文化服务上也取得了令世界瞩目的成绩。由于不同的政治、历史、人文背景，国际文化名城在公共文化服务模式上也呈现出明显差异。李雅、马越从管理运作维度将公共文化服务模式分为“政府主导”“民间主导”“分权化”三种；[12]周晓丽、毛寿龙从服务供给维度，按供给方式将其分为“权威型”“商业型”“志愿型”三类；[13]李少惠、余君萍则按照责任主体将其分为政府主导、民间主导、政府与民间组织分权三种模式。[14]总的来说，国际文化名城的公共文化服务各有特色，服务模式和机制也多种多样，但综合考量资金来源、管理主体、运作模式等因素，不妨将其划分为政府直管、合伙人、专业托管三种模式。政府直管模式，由政府直接领导并提供公共文化服务，充分保障了市民文化权利与公共福利，突出强调了政府作为公共文化服务主体的职责。资金、人员、管理，都由公共财政予以保障，并服从于行政意志，中、法、日、新等国目前大都是采取此类模式。以巴黎、东京为例，两城均在文化事务局（生活文化局）等行政部门领导下提供公共文化服务，政府负责制订每年的公共文化服务工作计划，确定相关资金的分配比例。随着时代的发展，尽管社会力量的参与比重在增加，但政府的主导地位从未被撼动。政府直管模式最明显的优点，是能牢牢掌控文化发展方向，使之按照既定设想开展，在保卫文化民族特色、扶持文化产业等方面有着极强的作用，最典型的案例是法国文化部曾大力推行的捍卫法兰西语的系列文化行动。但必须明确的是，优质、多元的公共文化服务以雄厚的财政实力为前提，如2018年巴黎对影院剧院、博物馆的财政预算分别为8410万欧元、5300万欧元，东京2018年公共文化服务预算为31亿日元，香港2018～2019年度文化艺术方面预算超过48亿港元（以上均不包括基本建设工程费用）。对于经济发展较慢的城市，这一模式未必适合。合伙人模式，主要被推崇“一臂之距”理念的国家和地区采用，政府与团体组织有着不同的职能分工，在公共文化上，政府并不具备直接管理职能和权限，所有管理都经由具有官方色彩的理事会、委员会来执行。以伦敦为例，政府负责文化管理和政策制定，公共文化服务则由各类文化协会组织、公共文化机构、社会团体等负责提供。地位相对独立，不受行政干预的半官方的英格兰艺术委员会、博物馆和美术馆委员会等各类委员会则负责制订文化规划、审核项目资金、对文化服务进行评估与监督，实际上肩负着职业管理者的职能。一方面政府作为投资人，为公共文化服务提供经费保障；协会组织作为执行者，协助政府制定文化政策，并在职责领域内享有充分自主权。另一方面，文艺团体通过提供公共文化服务来获得艺术委员会资金，并不直接接受政府资助，能够保持艺术创造力和独立性。这种投资和运行管理彼此分离的合伙人模式，符合现代企业管理理念，不仅能够有效减少政府部门的行政支出，还大幅提升了公共文化服务的专业性、效率性，现在正得到越来越多的运用。专业托管模式，即政府只负责提供资金和方向性指导意见，具体执行事务交给专业委员会、基金会运作，充分发挥了文化机构、社会组织的专业特长，充分调动了市场要素，有效提升了公共文化服务效率。例如纽约市文化事务部（DCLA）负责为特定文化组织提供资金，特定文化组织通过市场手段调动各类文化资源为市民提供公共文化服务。柏林由参议院管理文化事务，参议院文化与欧洲部（SCE）职责仅在于确定每年的投资方向和比例。专业托管模式与合伙人模式的差异之处在于政府提供的运营经费、项目资金非常有限，绝大部分经费需要依靠受委托机构自行通过捐赠、赞助、商业投资、市场销售等途径募集。[15]由于引入了市场调节和竞争，不仅使得公共文化服务供给能够有效对接文化需求，还对文化产业发展有着极好的培育与催化作用。这一模式对市场化程度、法制化程度有着较高要求，良好的商业市场氛围与完善的法律体系有利于激发社会资源对公共文化服务的参与热情，从而使公共文化服务的质量与数量得到保证。四深圳创新公共文化服务模式的思考自1980年经济特区正式获批以来，深圳开始进入经济发展快车道，年均地区生产总值增速高达23%。伴随着经济的腾飞，深圳各项公共服务建设也不断铺开，在公共文化服务领域的建设，经过近40年的持续发展，如今已取得较为显著的成绩。2017年末，深圳全市公共文化设施总面积达264万平方米，公共文化服务设施总量超过993处，文化设施网络主体结构已经基本完成。[16]2018年深圳基层综合性文化服务中心的社区覆盖率为99.07%，近五年全市举办各类公益文化活动年均超过17万场次，放映公益电影超过2万场次，市民文化福利水平不断提升。尽管深圳公共文化服务体系建设取得了可喜的成绩，但与巴黎、纽约、东京、伦敦、新加坡、香港等国际文化名城相比，还存在明显差距（见表1）。表1深圳与国际文化名城公共文化艺术主要设施及活动数据类别新加坡巴黎纽约伦敦东京阿姆斯特丹香港上海深圳博物馆总数542971401922721444012043公共图书馆2710472073523878082312638剧院1483663727023658454746主要音乐厅51616101354411艺术画廊22511421475478618196112770400电影院3231298163673848208188每年音乐演出3565313753619222828166993900254261302150每年戏剧表演393021070305763203228970—6520168003000每年舞蹈表演103516516292223624451042021442258文化节庆活动94752631971413506621—社区文化中心120280—23494—11920250城市总人口5612300122462008500000900635213513734250300074098002419700011908400GDP（十亿美元）34985017178791893159320811290参观人数最多的前5家博物馆和画廊的年访问量3565317248021751600000025960648112623607072976537900093139402650000注：（1）东京、上海两市社区文化中心数据来源分别为东京都教育厅、上海市文化广播影视管理局。（2）欧洲城市GDP数据来自欧洲统计局，并换算成美元，http：//appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do？dataset=met_10r_3gdp&lang=en.（3）中国城市GDP数据来自政府年报，并换算成美元。资料来源：世界城市文化论坛，http：///。|Excel下载表1深圳与国际文化名城公共文化艺术主要设施及活动数据从表1中我们可以看出，巴黎、纽约、东京、伦敦文化指标处于领先位置，尤其是在音乐演出、节庆活动、艺术画廊、剧院等方面，巴黎、纽约具有绝对优势。新加坡文化设施总量虽不多，但考虑到城市人口和面积，其实际密度远高于香港、上海和深圳。此前，我们将国际文化名城的公共文化服务模式归为政府直管、专业托管、合伙人三种模式，纽约属于专业托管型，伦敦则属于合伙人型，巴黎、东京等城市均属于政府直管型。三种形式有着各自的优点和不足，结合表中的数据我们很难评价哪种模式更优秀。同样都是历史悠久的城市，相对于伦敦，东京公共文化服务体系建设起步晚，但发展速度极快，政府意志在文化领域得到有效的落实，短短几十年便确立了国家文化名城地位，政府直管模式的优点可见一斑。若对同一种模式进行内部比较，则会发现模式的效用往往受外部多种因素的影响。新加坡、香港两城经济发达，但建设现代型城市的历史都不太长，在文化、历史、市民结构上也有着显著差异，两地政府直管模式的运用有很多不同：香港的文化消费更活跃，公共文化服务与市场需求更加同步，音乐演出、戏剧表演、节庆活动的开展显得更加丰富多元；新加坡作为城邦国家，更注重意识形态的塑造，公共文化政策、规划偏重于文化认同等价值观建设。可见无论采用哪一种模式，对提高公共文化服务质量和效率，以及提升城市活力而言并没有内在的必然性，我们应该立足于城市实际情况，对影响公共文化服务的内外因素进行综合考量，不拘泥于某一种模式，广泛吸收所有模式的优点予以组合运用。五深圳创新公共文化服务模式的几种途径2016年深圳地区生产总值为2896亿美元，与香港、新加坡非常接近，对标国际文化名城构建现代公共文化服务体系的经济基础已然具备。然而从文化发展以及公共文化服务实际来看，深圳距离成为国际文化名城还有很长的路要走。结合政府管理模式与社会特点，立足本地实际，创新公共文化服务模式是深圳“建设与现代化国际化创新型城市和国际科技、产业创新中心相匹配的文化强市”不可或缺的一环。[17]1.转变管理理念，加强政策、法律支撑在国际文化名城中，以政策、法律增强公共文化服务的成功案例比比皆是。如纽约推行“艺术1%”计划，东京推出“东京都文化振兴”方案，新加坡实施“城市文艺复兴”系列计划，通过文化政策来指导文化发展，不仅扩大了公共文化的社会参与度和覆盖面，更提升了城市的文化实力。政策引导之外，更需要运用法律和经济手段。在纽约、香港，向具有豁免缴税资格的组织捐赠可以免除相应赋税；在新加坡，对“致力于满足整个新加坡社区需求”的文化、教育、卫生等公益组织捐款可获得2.5倍的税收减免。由于税收政策并不指定接受捐赠的对象，捐赠者有着完全的选择权，这种选择权通常表现为对公共文化服务质量以及服务水准的要求上。以税收方式扶持公共文化服务，不仅增加了资金来源，还有效推动了社会组织的内部竞争，激励了艺术创造。国内目前出台的《公益事业捐赠法》《企业所得税法》《个人所得税法》《公共文化服务保障法》等相关法律，存在相关条款模糊、认定标准抽象、激励措施不具体等问题，对社会资源参与公共文化服务的激励效果非常有限。如《公益事业捐赠法》只列出了财产捐赠，没有涉及非物质性的技术服务；而《企业所得税法》《个人所得税法》对于经由政府采购途径向市民提供的公共文化服务未有明确、统一的税收减免标准，社会组织、企业、个人承担着公共服务职能却并不能享受相关的非营利性税收减免政策。因此，在国家尚未出台具体税收政策、法律之前，政府应当根据长期发展目标，结合城市的实际情况制定清晰明确、激励措施具体可行的地方性政策、条例来推动城市公共文化服务快速发展。2.成立专业委员会、扩大社会参与管理在不同政治体制的国家和城市，专业委员会负责公共文化具体事务已是极为普遍的现象。在纽约，文化事务部（DCLA）通过基金、项目计划鼓励社会组织提供公共文化服务[18]，实际指导着公共文化服务的是纽约艺术基金会、布朗克斯艺术委员会等机构；在伦敦，政府通过艺术委员会对公共文化进行管理；在新加坡，国家艺术委员会（NAC）、人民协会（PA）对公共文化进行管理和运营。第三方机构参与公共文化服务的管理和运营，不仅大幅提升了服务效率和质量，还减轻了政府的行政负担。长期以来，计划经济模式下的社会福利制度使得政府垄断了公共文化管理，市场未能充分发挥资源配置功用，公共文化服务质量和效率提升均很缓慢。同时，由于政府主导公共文化服务资源分配，体制内公共文化事业单位得到强化，而社会文化组织发展空间逼仄，导致城市文化缺乏自主性、多样性。目前，深圳文化领域中的非政府组织数量较少、实力较弱，在公共文化服务上发挥的作用极其有限，不足以承担政府转移的公共文化服务职能。深圳需要有意识地培育第