深圳市法治民政建设状况研究

深圳市法治民政建设状况研究

2004年4月国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》提出了建设法治政府的目标。民政部门作为政府的重要部门，建设法治民政是建设法治政府的必然要求。2007年3月，民政部部长李学举在全国民政法制会议上第一次明确地提出一个重要概念：法治民政。所谓法治民政，就是在建设社会主义法治国家、法治社会和法治政府的总体进程中，按照法定权限和法定程序履行法定职责和法定义务，依法管理各项民政事务，承担相应法律责任。当前和今后一个时期，加强民政法制建设，全面推进依法行政的目标就是要建设法治民政。建设法治民政，是站在新的历史起点上开拓民政工作的必由之路。本文通过对深圳法治民政建设的现状和问题分析，研究提出建设深圳法治民政的建议。一深圳民政法制建设的状况近年来，深圳按照法治民政建设的要求，加强民政立法，推进民政执法规范化，加强民政执法监督，开展民政普法宣传，初步形成了民政法治化运行机制。（一）民政政策法规体系不断健全按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，加快调研、立项和起草在和谐社会建设中急需的民政法规政策，及时清理、修改和废止法规和规范性文件，做到立法决策与改革决策相统一、立法进程与改革进程相适应，对尚不具备立法条件的，则不断探索规律，总结经验，将工作实践逐步总结上升为规范性文件，逐步形成比较配套和完善的民政工作政策法规体系。社会救助方面，修订原《深圳市城乡居民最低生活保障办法》，出台了《深圳市居民最低生活保障办法》。起草了《深圳市低收入居民社会救助暂行办法》，探索建立第二条保障线。开展关于《深圳市社会救助条例》的立法调研，目前已形成调研报告，后续工作正在抓紧推进。社区建设方面，起草了《关于加强居委会建设的若干规定》（初稿），进一步明确居委会职责，拓展居委会自治职能发挥的渠道，加强和规范深圳市居委会建设，推动基层民主和居民自治。社会工作方面，开展《深圳市规范和促进社会工作办法》的立法调研，出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及配套的社会工作“1+7”文件，确定了社会工作发展的整体思路和方向。颁布了深圳市《政府购买社工服务合同》、《社工机构行为规范指引》、《社工机构综合评估办法》、《社会工作者登记注册管理办法》、《督导人才工作职责》等配套政策文件，加强对于社会工作的管理。优抚安置方面，出台了《深圳市拥军优属规定》，进一步完善深圳市双拥工作制度，丰富了双拥模范城的内涵。研究起草了《退役士兵职业技能培训暂行办法》，探索从根本上解决退役士兵就业难的问题。同时积极协调相关部门促进《深圳市安置退役伤病残军人实施细则》的出台。社会福利方面，开展《深圳市社会福利机构管理办法》的调研起草工作。出台了《深圳市福利企业资格认定实施细则》，对福利企业资格认定、年检、变更等方面的程序进行了明确规定，进一步规范了福利企业管理行为，有利于促进福利企业的健康发展，保障残疾人职工的合法权益。社会组织方面，研究起草了《深圳经济特区行业协会商会条例》，将于近期颁布实施。开展《深圳经济特区非营利组织条例》的立法调研。出台了《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》、《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010～2012年）》、《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，有效地促进了深圳市社会组织的培育发展和规范管理。（二）民政干部依法行政能力不断提高按照依法行政的要求和“五五”普法工作的部署，积极开展民政法制宣传教育工作，加强民政干部法律培训工作。一是通过报刊专栏、广场普法、图片展览、印发宣传手册等多种形式和途径，向社会宣传民政政策法规尤其是新出台的重要民政政策法规；二是加强对民政服务管理对象的法制教育培训工作，进一步提高民政政策法规的知晓度；三是通过专题法制讲座、定期举办培训班、干部学法登记考核等制度，落实民政干部学法制度化，形成干部学法和用法、普法和依法行政的有机结合，使广大民政干部依法行政能力不断提高。（三）行政执法运行机制不断完善一是规范行政许可、行政审批、行政服务等各类行政事项。按照《行政许可法》的要求，完成了对行政许可项目、行政许可规定、行政许可实施主体、行政许可收费等事项的清理，同时完善行政许可实施的各项制度建设。制定出台《深圳市民政局行政许可实施办法》和《深圳市民政局非行政许可审批和登记实施办法》。深圳市“大部门制”改革后，根据新的“三定”方案，深圳市民政局共保留行政审批事项7项，行政效率进一步提高。二是建立健全行政执法主体资格制度，清理、确认行政执法主体，非民政执法主体不得行使民政行政执法权。为民政执法人员换发了由市政府统一颁发的行政执法证，没有取得执法资格者不得从事行政执法工作。三是推行行政执法责任制，建立深圳市民政局工作人员行政过错责任追究制度，对行政过错责任追究范围、行政过错责任承担、行政过错责任追究程序等一系列问题作出具体规定，初步建立了公开、公平、公正的行政执法评议考核制和执法过错或错案责任追究制。四是开展社会组织专项执法检查活动，查处不参加年检的社会组织违法违规行为。在去年开展的社会组织执法检查活动中，对连续多年未参加年检或年检不合格的民办非企业单位和社团，经征求业务主管单位意见，对事实清楚、证据充分的29家社会组织予以立案调查，对3家民办非企业单位，给予警告和限期责令改正的行政处罚，对26家社会组织下达了《行政处罚听证告知书》。（四）民政执法监督力度不断加强一是加强规范性文件的事先法律审核，保证执法依据合法，在规范性文件出台前，先由办公室的法制机构进行合法性审查；二是建立重大行政处罚和重大执法案件报告、备案制度，方便了上级部门了解执法状况，进行有针对性的监督和指导；三是完善行政执法公示制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；四是完善行政处罚听证、行政复议制度，纠正了认为行政复议、听证是自己给自己找麻烦、揭自己的短等错误认识；五是强化民政行政执法的外部监督，健全包括人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督、群众监督的民政行政执法外部监督网络。二深圳法治民政建设中存在的问题（一）民政法律法规不够健全民政政策法规体系不够健全，与当前法治民政建设的要求不相适应。从全国的情况来看，现行的98部涉及民政业务的法律、行政法规和规章中，以部门规章为主体[1]，整体效力不高。包括社会救助、社会福利、社区建设、慈善事业、优抚安置、民间组织、殡葬管理等领域，都以法规和规章为主，尚无一部独立的法律出台，且多年未作过修订。如居委会组织法、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、殡葬管理条例、地名管理条例等法律法规，已不适应社会发展的需要，有的甚至与工作实际脱节，在工作中造成两难的尴尬处境，阻碍了相关工作的顺利推进。有些领域，如社会工作领域，立法尚处于空白状态，不利于相关工作的开展。（二）政策理论研究不够政策理论是先导，思路决定出路。虽然近年来加强了对民政理论研究的重视，也作了一定的工作，取得了一定的成果，但从总体看来，深圳民政政策理论整体研究比较肤浅，制约了民政事业的发展。（三）法制工作力量薄弱民政法制工作承担着立法调研、普法宣传、执法监督等工作任务，但民政系统专门的法制机构和法制工作人员有所欠缺，法制机构设在办公室，作用发挥受到一定限制。法制工作力量薄弱，制约了法治民政建设工作的开展。三加快推进法治民政建设的建议法治民政的宗旨是依法为民，在法律制度的保障下实现情为民所系、权为民所用、利为民所谋。建设法治民政，是建设法治国家、法治社会、法治政府的重要组成部分，是推进管理创新、提高行政效能的迫切需要，我们建议从以下几个方面加快推进法治民政建设。（一）加快法治民政制度建设目前，民政部上报国务院的法律法规草案已达13件，包括《村委会组织法》、《居委会组织法》、《社会救助法》、《慈善事业法》、《救灾条例》、《烈士褒扬条例》、《退役士兵安置条例》、《军供站管理办法》、《社会团体登记管理条例》、《民办事业单位登记管理条例》、《殡葬管理条例》、《行政区划管理条例》、《地名管理条例》。还有20多件民政部相关部门法律法规正在研究起草之中。作为地方性立法，我们认为，深圳民政立法要抓住时机，把握以下原则：一是要充分利用特区立法权，同时根据上位法的授权，及时、高质量地制定地方性配套法规、政府规章；二是以制度创新、机制创新、体制创新、方法创新为核心，积极推动民政业务方面的立法建制的探索试验；三是要做好规范性文件的制定工作。加快法治民政制度建设，要重点完善以下立法工作：社会救助方面，抓紧《深圳市社会救助条例》的立法调研工作。通过《深圳市社会救助条例》明确社会救助的基本宗旨、实施主体、内容、标准、条件、资金渠道及救助的方式、程序、责任、义务等方面内容，从而改革创新救助工作模式，整合救助资源，规范救助行为，建立完善具有深圳特点的社会救助体系，促进深圳市社会救助工作科学化、规范化、法制化。社区建设方面，以制定《深圳市社区建设条例》为重点，完善社区建设政策法规，推动全市社区建设的深入发展。同时，从社区建设的实际需要出发，及时对社会管理和社区建设发展中出现的新情况、新问题进行研究，提出解决的对策和办法，制定、完善相关法规、政策。社会工作方面，加快《深圳市规范和促进社会工作办法》的立法进程，从社会工作者、社会工作服务机构、社会工作者协会、社会工作扶持、社会工作督导和法律责任等方面对深圳社会工作发展加以规范。优抚安置工作方面，认真贯彻《军人抚恤优待条例》和《深圳市拥军优属规定》，研究制定深圳市贯彻实施的细则和配套政策。修订《深圳市退役士兵安置办法》，用法制手段巩固退役士兵安置市场化改革成果。完善政策，推进军休服务管理社会化，提高军休安置和服务工作整体水平。社会组织管理方面，加强立法调研，根据深圳经济社会发展需要，充分运用深圳经济特区的立法权，研究制定《深圳经济特区行业协会商会条例》、《深圳经济特区非营利组织条例》等法规。一是推动落实对民间组织的税收、用地等优惠政策；二是建立制度化、规范化的公益事业政府购买制度，通过政府购买服务方式支持民间组织的发展；三是规范并落实民间组织在征地、房产使用等方面的优惠政策；实行非歧视政策，将对公立机构的各项优惠同样施之于民间组织；四是明确对注销后民间组织财产的处理办法；五是明确民间组织违反行政管理规章的行政处罚办法。（二）完善民政执法体系一是建立健全行政执法主体资格制度，实行行政执法人员资格制度；二是完善行政执法程序，健全行政执法案卷评查制度，保障民政行政管理相对人的知情权、陈述和申辩权、行政救济权，建立行使自由裁量权的行政决定的说明理由制度，规范立卷归档范围，定期开展行政执法案卷的评比检查；三是完善多元化的监督机制，建立行政执法评议考核制和责任追究制，增强民政执行力和公信力；四是探索实施民政综合执法，建立以市民政局行政执法为指导，基层民政行政执法为主体的执法管理体制，形成民政集中专项执法与业务部门日常管理相结合的执法管理运作机制，提高行政效能。（三）加强法制宣传教育一是建立行政机关人员法律知识考查和测评制度，制订法律培训计划，多形式开展法制教育培训，把依法行政情况纳入考核的重要内容，全面提高民政干部特别是领导干部的依法行政能力；二是编印《深圳法治民政工作动态》，并在深圳市民政局政务信息网设立法治民政建设专栏，通过刊物、简报、专题会议等媒介建立信息沟通平台，交流信息，宣传介绍深圳法治民政建设情况，营造法治民政建设的良好氛围。（四）完善行政监督制度一是积极探索监督机制改革，着力构建部门内部相互监督、相互制约的工作机制，形成权责一致、