东北三省农村公共法律服务体系建设状况研究

东北三省农村公共法律服务体系建设状况研究

农村经济和社会的发展，使涉农法律服务客观需求日益增大与农民法律意识淡薄、农村法律资源匮乏、涉农主体购买法律服务能力不足的矛盾日渐突出。一方面，农村基层治理缺乏法律的管理和指导，必然滋生大量的各种各样的社会问题；另一方面，农民因征地拆迁等问题所引发的上访、对抗等群体性事件，因不能及时地得到法律的帮助和疏导而表现出来的非理性的，甚至是违法的所谓维权行为，不仅使个体家庭承受了巨大的压力和负担，更是社会稳定的不安定因素。法律服务的欠缺使农村的社会稳定存在隐患，公平正义不能充分得以彰显。目前，针对农村的法律服务既有公共法律服务，也有市场化的法律服务，但由于农村经济发展还远落后于城市，农村购买市场化法律服务的能力还很有限，尤其是一些偏远落后地区甚至根本就没有条件去购买法律服务。因此，完善和推进农村公共法律服务体系建设，力争满足涉农群体的最基本法律服务需求，使弱势群体的基本法律权益得到保障，是目前东北三省乃至全国法治社会建设进程中，都需要解决的问题。一东北三省农村公共法律服务体系建设的现实状况根据司法部文件精神，公共法律服务主要是指由各级政府司法行政主管机关统筹协调和提供，为保障人民群众基本权利，维护公民合法权益，实现社会公平正义和保障人民群众安居乐业所必需的法律服务。农村法律服务对应城市法律服务，其区别于城市法律服务的主要特征是涉农性，其服务对象既包括农村地区的法律事务，也包括涉农自然人主体维护自身正当权益的法律需求。农村法律服务的来源主要有公共法律服务和市场法律服务两个方面。农村公共法律服务工作的具体内容，是指在司法行政机关统筹管理和指导下的律师事务所、基层法律服务所、公证机构、鉴定机构、人民调解组织等相关机构，以及法律工作者、鉴定人、公证员、律师和人民调解员等法律专业与非法律专业人士，针对农村地区和农民自然人等涉农主体，为预防和解决纠纷、维护一定主体的合法权益及满足其他一定法律事务需求所进行的法律工作和活动。近年来，东北三省针对农村法律服务资源严重不足等问题，着重在公共法律服务体系建设上进行了一定的努力和探索，取得了初步成效，但涉农公共服务长期积弱所显现的难题还很难在短期内彻底解决。（一）政策框架基本完成，但其内容建设和保障措施尚需完善根据国务院关于印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，司法部又下发了《推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），对公共法律服务体系的建设，提出了明确的任务、要求和目标。为实现司法部《意见》的具体部署，东北三省从建设公共法律服务体系就是践行依法治国基本方略的认识高度，通过积极立法、搭建平台等相关多项举措，从完善服务网络、整合服务资源、拓展服务领域、提高服务水平等方面入手，以政府为主导、以组织行业推动和社会力量广泛参与，各省、市、县（区）相继出台了关于加快推进公共法律服务体系建设的相关指导性文件，不断在政策层面对公共法律服务的体制机制进行改革和创新。目前，东北三省针对公共法律服务体系建设的政策框架都已基本完成。在政策框架层面基本实现了把公共法律服务体系建设纳入各级政府司法行政工作总体规划，明确把公共法律服务的重心向最基层延伸，并面对目前农村基层法律服务短缺的现状，要求把公共法律服务向乡、镇、村、屯倾斜，力争让每一个城市和农村公民都能均等、及时、优质地享受到公共法律服务。东北三省虽然在政策框架层面基本完成了覆盖城乡的体系建设，但在其具体内容的细化落地和如何制定科学有效的保障措施上，还急需进一步完善。一是在政策落地上，目前还没有科学地分解细化基本内容体系。对公证处、司法鉴定机构、律师事务所、法律援助中心和普法宣传等法律服务领域，以及进一步给予农村公共法律服务的具体内容、服务项目和服务产品上还没有归纳、梳理和细分。二是保障条件上，一方面尽管东北三省各地的农村法律服务体系建设工作已经得到省、市等各级政府的大力支持，但其保障体系不够健全，各级政府关于进一步推进公共法律服务体系建设的实施意见都还没有出台完整的配套保障政策，现只有个别部门的单一措施与之呼应；另一方面，受长期城乡二元结构所导致的法律服务资源分布不均等因素影响，在基础设施建设、资金财力保障等方面，还存在历史欠账多、财力供给不足以及政府购买服务虽有点上突破、但整体远远不足等诸多现实困难。（二）公共法律服务投入总量虽有增加，但涉农服务质量尚有待提高从对农村法律服务状况的调查看，一是各级政府政策层面的农村公共法律服务平台建设虽已搭建完成，但实体化运作尚有诸多不足之处，针对农村基层的实体服务平台网络建设还比较滞后，无论是人、财、物还是信息化服务网络等方面，农村基层在落实、推广和应用上还没有跟上市里节奏，农村基层对法律服务的需求实际上还没有得到满足。二是在农村法律服务广度、深度、力度上尚有很大提高空间。目前，针对农村法律服务的硬件平台和软件建设等各项投入与长期形成的农村法律服务欠账相比，还远远不够，软硬件上的供给质量与公众的期望值相比，仍有很大的差距，有些公众甚至宁可去选择购买有偿的市场化法律服务才觉得放心。三是自上而下的决策机制和统一并行的工作模式导致公众对公共法律服务的需求与司法行政机关主导的供应服务有匹配之处，也有失衡之处。二东北三省农村法律服务体系建设存在的问题党的十八届四中全会以后，在农村公共法律服务建设更加备受重视的形势推动下，东北三省的农村公共法律服务体系建设趋势总体不断向好，但由于长期存在的典型的城乡二元结构的影响，东北三省的农村公共法律服务体系在总体上还不够完善，农村基层所能获得的公共法律服务还远不能满足现实要求，主要表现在以下几个方面。（一）提供公共法律服务的主体不明确，不利于体系建设的长期稳定发展目前，我国尚无法律对公共法律服务的提供主体及权利义务进行界定和规范。提供公共法律服务的组织主要是在司法行政机关组织下的律师事务所、公证处、司法鉴定中心、基层法律服务所和人民调解组织，而以上组织中，除人民调解组织外，其他四家机构主要是以市场化服务为主的法律服务组织，目前其参与提供公益性质的公共法律服务主要也是受司法行政机关的层层指派，形式化、短期化、一刀切、大帮哄现象比较严重，提供服务没有规范标准，缺乏长期性、稳定性，其实际成效不尽如人意，相对于市场化的提供法律服务而言，他们缺乏足够的公共法律服务供给意愿和动力，互相推诿、不尽全力，有的甚至借公共法律服务之名行市场法律服务之实。（二）提供公共法律服务的总量不够，不能满足涉农主体的需求提供农村公共法律服务总量不足是不争的事实。一是在法律服务体系中，我国的律师事务所、仲裁机构以及鉴定机构、公证机构等法律服务机构在体制建构上主要集中在县级以上城市区域，而在广大的农村，却仅有人民调解组织和基层法律服务机构设置，而这两个组织又存在人员入门门槛低、素质不高和人员数量少、年龄结构偏高的问题，其所能提供的法律服务，远不能与当前农村经济社会的发展相适应。以吉林省长春市为例，长春市行政区划为七区二市一县，全市户籍人口752.7万人，其中农业人口比例为55%。全市共有执业律师1698人，每万人平均拥有律师2名，其中城区执业律师占全市总数97%，可提供农村法律服务的律师仅占从业律师的3%。全市现有公证机构12家（不含省直2家），共有公证员85名，其中城区61名、县（市）24名。全市有司法鉴定机构51家，司法鉴定人266名。全市的基层法律服务所共计138个（城区65个、乡镇73个），有人执业的为112个（城区52个、乡镇60个），目前尚有26个（城区13个、乡镇13个）法律服务所无人执业。全市的法律援助机构共有编制59个，编制内实有工作人员46人，其中有法律援助专职律师28名。从以上长春市的可提供公共法律服务的资源总量看，受服务组织机构设置的地域性和法律服务市场化导向影响，法律服务资源配置的厚城薄乡问题非常突出，发展布局严重失衡，农村法律服务资源严重匮乏。二是农村公共法律服务产品体系开发推广力度不够。多年形成的政府主导的分配与经办一体惯性，还在排斥社会机制和市场机制，真正面向法律服务机构和社会团体的公益性法律服务购买和补偿机制还没有完全建立。（三）对农村法律服务的需求了解不够，缺乏长远稳定的政策和物质保障受惯性思维的影响，当前司法行政机关的工作重心仍停留在城市，农村公共法律服务还存在服务机构建设的不完善和法律服务工作者队伍配备的不足的现状。一是政策保障体系不够健全。确定各职能部门及各服务机构责任分工的政策制度还不完善。在领导干部学法用法、谁执法谁普法责任制、提供公共法律服务补贴标准等方面，还需要出台具体政策。二是社会协同体系尚未形成。各法律行业协会、从业机构和执业人员提供服务的主体作用还没有完全发挥。志愿者组织、高校学生等社会力量还没有得到有效挖掘利用。三是目前针对农村的公共法律服务虽名目繁多，但其中不少项目是搞活动性质的短期行为，雷声大雨点小、阵势大落实少，虎头蛇尾的现象还多有发生。有些工作只强调了公益性忽视了遵循市场经济规律的客观性，不能长久。比如在政府购买公共法律服务方面，基本都采取远低于法律服务从业人员办理同类事务的市场服务价格，甚至明显低于基本成本，长此以往，必然导致公共法律服务质量的下降。（四）欠缺考核评价的规范标准和工作机制标准化服务是公共法律服务应遵循的方向和目标。应通过建立合理科学的服务指标考评体系标准，来尽可能地实现所提供服务的规范性，这样就能实现对公共法律服务的质量和成效进行科学的管理。通过对服务设施、人员配备、工作流程、业务规范、服务绩效和满意度等方面的评估，促进服务规范化、制度化发展，来保证提供公共法律服务的质量，从而提高服务对象对获得服务的认同度和满意率。但是在目前，东北三省针对公共法律服务体系建设都还没有建立考核评价的标准和机制，更缺少创建、督导、评估、验收和奖励等制度，因此，还难以保障公共法律服务的健康发展。三进一步推进东北三省农村公共法律服务体系建设的对策建议党的十八届四中全会提出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。这是我国今后加强公共法律服务建设的明确目标，也是东北三省今后针对农村法律服务体系建设的努力方向。（一）加快推动服务体系建设立法法在执行社会公共事务方面具有不可替代的作用，立法的缺失使农村公共法律服务建设各项工作的开展严重依赖于政策和行政手段，没有法律层面的保障，工作缺乏稳定性和持久性，使得农村公共法律服务体系建设发展步履维艰、身不由己。因此，应首先从立法入手，用法律的形式为涉农公共法律服务提供刚性依据，以法律的形式将涉农公共法律服务的宗旨、形式，包括提供服务和获得服务各方的权利以及义务都固定下来，这样才能使农村公共法律服务从体系建设到工作的开展都在法的规范作用指引下进行，从而使该项工作在涉农社会领域中充分发挥其重要的作用。（二）抓好服务体系软、硬件两项基本建设一是抓好硬实力建设，完善覆盖城乡居民的基础服务网络建设，既要建好省、市、县（区）、乡镇（街道）、社区（乡村）五级实体平台，完善各项法律服务基础设施，又要发挥信息化建设不受时空限制的优势，构筑信息化服务的覆盖网络。二是抓好软实力建设。以群众基本法律服务需求为导向，拓宽服务领域，实施重点法律服务项目，加大公共法律服务产品开发和推广力度，提高公共法律服务体系的供给能力。（三）统筹使用好城区和农村的法律服务资源受城乡二元结构的惯性和城镇化建设的影响，城区和农村的法律服务资源和公共法律服务需求差异性由来已久并将在一定时期内长期存在。这就需要各级政府在科学合理的基础上，在政策配套、建设方式、服务内容、服务方式等方面区别施策，把现有城市和农村的法律服务资源统筹使用并合理分配好。一是要弄清楚并认真把握好城市和农村在法律需求上的差异性，在落实具体工作时要掌握不同公共法律服务对象的需求热点，按需供给法律服务产品。从现实状况看，城市要重点发展市场化有偿法律服务，农村应从群众生产生活实际出发，重点推动公益性的公共法律服务。二是把握法律服务资源上的差异性，根据城乡区域不同基础条件，逐渐下沉优质资源，最终使农村与城区一起共享社会公共资源。同时，要积极挖掘农村内生资源，采取共建服务、结对服务、巡回服务、培训服务和信息化服务等多种方式，实行分类实施的推进策略，引导服务资源向郊区和农村倾斜。（四）公共法律服务与市场化法律服务共同发展公共法律服务投入不够、总量供给不足、服务水平差、工作热情不高等问题导致农村公共法律服务一直是我国公共法律服务体系的“短板”，这种低水平的服务状态也使一部分需要高端法律服务支持的人群得不到满足。受各个地区经济社会发展的不均衡性、同一区域不同个体的经济条件影响，服务对象对法律服务的需求也必然有所差异，尤其是涉及自身利益的重大问题，对法律服务的多元化需求更加突出，与此相对应，法律服务的供给体系也应是多元化的，政府在保证农村基本法律需求供给的同时，还应支持和推动市场化法律服务，使公益服务与市场化有偿服务共同发展，这既符合目前农村的客观实际，也给国家减轻了财政投入的压力。一是政府要做到简政放权。政府在农村公共法律服务供给上要转变事无巨细都由政府来处理的“衣食父母”的角色，加强变革意识，适度将权力下放，促进市场化法律服务领域发展，在保障农村公共法律服务的基本需求前提下，使农村公共法律服务与市场化法律服务共同发展，用多元化的法律服务供给主体来满足不同层次的法律需求。二是供给要以接受服务对象的需求为导向。政府在制定农村公共法律服务供给决策过程中要实现接受服务主体的广泛参与，要保证政府制定的关于公共法律服务的各项规定必须反映多数村民的意愿，这样才能有利于使政府所提供的公共法律服务能满足农民的需求，避免政府的决策失误导致公共资源的浪费。（五）加大政府购买公共法律服务投入力度政府向社会购买公共服务是现代社会公共服务体系建设的重要手段。在当前农村公共法律服务严重不足的状况下，通过政府向社会购买法律服务的方式推进农村公共法律服务平台建设，逐步形成稳定的在农村从事法制宣传、法律咨询、矛盾纠纷调处等工作的公共法律服务队伍，有利于实现农村公共法律服务供给的常态化、专业化。各级政府都应把采购社会法律服务纳入政府基本公共服务范畴，所需经费要列入财政预