深圳市社区居家养老服务现状特点与政策调适

深圳市社区居家养老服务现状特点与政策调适

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种养老服务形式。居家养老是深圳市养老服务的主要方式，2007年居家养老人数是机构养老人数的28倍，二者的比例为28∶1。截至2007年12月，全市有17500位老人享受社区居家养老服务，占户籍老人数的17%，人均月资助额270元，基本囊括了全市最困难的户籍老人。一深圳市养老服务的基本态势从2005～2007年民政部门老龄人口统计数据看，深圳市户籍人口结构属于年轻型，老龄比例在下降（见表1）。表1深圳市户籍人口老龄化现状截至2007年12月，深圳市60岁以上的户籍老人达9.08万人，占户籍总人口212.37万人的4.28%；65岁以上的户籍老人达7.15万人，占户籍总人口的3.37%，均未超过10%和7%。据2006年抽样调查，全市常住人口的平均年龄为25.6岁，可以说深圳是座年轻的城市。虽然富而未老，但是深圳市决策层并未因此掉以轻心，认识到在未老的表象下，蕴含着几股“老龄冲击波”：户籍“丁克家庭”和空巢家庭各占10%，“候鸟型老人”约6万人以上，特别是移民成批涌入带来成批老化所形成的峰值效应。20世纪80年代以来，年轻的外来人口成批涌入深圳创业，必然在未来15～30年内的某几个时点形成峰值，导致养老需求在该时点剧烈膨胀。峰值效应决定了机构养老和小型家庭养老院的局限性，床位开发的提前量不易把握，过多形成浪费，过少形成短缺。目前深圳市机构养老单位有27家（民办2家），养老床位已不能满足老年人口的养老需求。深圳在积极鼓励社会力量兴办养老机构的同时，把重点工作放在发展居家养老服务上。居家养老使用家庭床位，无需专门开发床位，又汲取了传统家庭自然养老的优点，是适应现状、满足未来需求的最优选择。二深圳市居家养老服务的现状特点早在2005年10月深圳市率先启动了居家养老服务试点工作。在总结试点工作经验的基础上，于2006年10月在全市全面推开。深圳市、区两级和街道高度重视居家养老工作，积极推进，并成立专门领导小组。深圳市民政局在充分调研的基础上，先后出台了《关于印发深圳市社区居家养老服务实施方案（试行）的通知》（深民〔2006〕182号，已废止）、《关于印发〈深圳市社区居家养老民办非企业单位登记审查与管理的指导意见〉的通知》（深民办〔2006〕58号）和《关于印发深圳市社区居家养老服务实施方案的通知》（深民〔2007〕76号）。并在全市“十一五”民政规划中，明确“进一步完善‘居家养老’计划”。各区民政局制定了具体推进措施，做好本辖区居家养老服务综合协调和监管工作；各街道办和社区工作站相关部门和人员积极做好具体组织、审核把关、协调、管理、服务等工作，把该项工作落实到位。2005年以来，深圳市以居家养老为主线，开展社会化养老服务，形成了政府主导、社会化经营、集约化运行的良好发展态势。基本政策框架是：按照“政府让位、民间组织主位、企业组织补位”的指导思想，先试点后推开，探索了社会化为特色的居家养老服务，逐步建立健全“组织在政府、支撑在社会、工作在基层、落实在社区”的工作机制。突出表现为按照集约化的思路，注重发挥市场机制的作用，广泛动员社会力量，充分整合社会资源，持续改善服务品质，让老年人有选择服务机构的自由，也使政府在购买服务的招标中有较大空间，政府仍然发挥主导作用，扶持弱势老人，既降低了服务成本，又倡导了社会正义，初步达到了“管、办、监”三分离的效果。2005年10月以来，深圳市居家养老服务人数实现了持续增长，2007年比2006年增长了46%，初步形成了国有资本与民间资本互动、政府部门与社会组织互补、政府调控机制与社会协调机制互联的社会化服务基本格局。主要呈现以下八个特点。（一）“以钱养事”，不养人政府作为“提供者”，不再兴办专门机构从事居家养老服务，从而让渡了“生产者”的职能，变资助生产者为直接补贴消费者，实现“管办分离”。2005年的试点工作中，深圳市沿袭传统的办法，采取新建服务机构和新招服务人员的做法，安排300万元在十个社区开展社区居家养老服务试点工作，结果2/3经费用于养机构、养人（含场地租金、值班人员工资、水电等开支），只有1/3经费用于聘请服务人员上门为老人服务。2006年全面推开时，摈弃了昂贵的试点办法，实行养事不养机构、不养人，把有限的资金直接用在老人身上，最大限度地降低管理和监督成本。（二）直接补贴老人深圳市对户籍老年群体中的高龄老人和生活不能自理老人、分散供养的“三无”老人、低保老人、重点优抚老人等特殊群体老人，每人发放一本服务记录簿（相当于服务券的代币功能），除确认服务内容与时间的签字外，老年人不需办理任何手续，不经手货币，即可享受到所需的服务。（三）分类补贴老人深圳市民政部门立足自身聚集的公共资源，量力而行，尽力而为，对户籍老人实行分类救助：其一，60岁以上享受低保且生活不能自理的老人，按500元/月的标准给予补助；其二，60岁以上非低保对象但生活不能自理老人，按300元/月的标准给予补助；其三，60岁以上分散供养的“三无老人”、低保老人、重点优抚老人按300元/月的标准给予补助；其四，80岁以上老人无论何种情况均按200元/月的标准给予补助，实现普惠。（四）实行老人自选深圳市坚持普遍原则，全部老人均可以享受居家养老服务，体现公平。所有老人均可以自由选择服务机构，自主选择服务内容，政府不指定服务机构，也不限制服务范围。自选既保障了老人的权利，又能够使老人从竞争性市场中获得更为低廉的服务成本，还做实了监督角色，从消费者角度强化了“办监分离”。（五）孵化社会组织参与深圳市制定了《资助社区民间组织从事社区服务暂行办法》（下简称《办法》），鼓励社会力量，尤其是居委会设立社区服务机构。每个居委会设立不少于一个服务机构，形成一个覆盖全市又有适度竞争的社区居家服务机构体系，使老年人能够在自己的家里或所在社区里享受所需要的养老服务。《办法》规定，通过两种途径，孵化社会组织进入养老服务的“生产者”行列，促进社会组织参与局面的形成：其一，一次性补助，从福利彩票公益金中安排经费，对新成立或已开展社区居家养老服务机构的社区民间组织，不问所有制，各资助1万元，适度补贴社区民间福利养老机构因无偿或低偿提供服务而低于市场价的那一部分；其二，运行补助，对国有、集体和民办福利机构以及社区健康服务中心等提供居家养老服务的社会组织，按照补贴对象服务本所记录的服务时间和应付金额，由属地民政局将补助款按季度直接划到服务机构账户上。2007年，全市社会组织提供的居家养老服务份额为50%。（六）有组织纳入家政服务公司鉴于目前深圳市民间组织发展仍不够成熟，深圳市民政局将相对成熟的企业组织纳入居家养老服务体系，即经工商部门批准注册的家政服务公司。2007年12月，深圳市民政局委托市家庭服务行业协会，组织会员单位参与居家养老服务，协会依法进行行业管理，规范服务项目，统一收费价格，开展服务评估，实现对经营实体的有力监督，从“生产者”角度强化了“办监分离”。2007年，全市家政服务公司提供的居家养老服务份额为50%。（七）有效对接下岗再就业工程深圳市推行社区居家养老服务中，招用当地下岗失业人员，特别是“4050”人员，经短期培训后上岗服务，大多数实行计时工资制，并予以办理社会保障。既实现了再就业，也充实了养老服务工作队伍。据统计，2007年，全市居家养老服务工作共吸纳了100多名下岗失业人员再就业，社会反响很好。（八）初步形成连锁服务进社区的良性业态目前，深圳市居家养老服务机构各种所有制并存，不同性质的机构并行，呈现多元化、社会化的特点。在社会组织与经济组织两大系统，均自发出现连锁服务进社区的良好态势。社会组织系统以罗湖区德福居家养老服务中心为代表；经济组织系统以市家庭服务行业协会统管的家政服务公司为代表。两个代表组织均按照产业化、市场化经营的思路，选择连锁服务的形式，进驻社区。在社区服务中，均建立了六个统一的工作制度：即统一标识、统一服装、统一合同文本、统一体检、统一培训、统一管理；建立了养护员考勤、考核、评议、奖励制度。两大系统通过各具特色的整合工作，使居家养老服务在管理体制、用人制度、补贴标准等方面逐步建立了科学的管理规范，这是政府让位的结果，是市场机制作用的结果。三深圳市居家养老服务存在的问题居家养老服务是新兴产业，具有市场化取向的特征，又具有公共服务和体制安排的意义。从这个视角出发，当前值得注意和研究的有八个问题：（一）服务对象缺失目前主要是针对中低收入家庭提供养老服务，缺乏对高收入家庭和高级知识分子家庭居家养老需求的关注。（二）服务补贴对象缺位深圳市居家养老补贴对象惠及特殊贡献老人，但仅针对优抚对象，未惠及市级以上劳动模范（全国单项先进等）和归侨中经济相对困难，生活不能自理或部分不能自理的老人。（三）服务经费行政化动力不足目前深圳市居家养老服务经费来源只有福彩公益金一项，不仅资金短缺，比如养老机构一次性开办费补助，上海市6万元，深圳市仅1万元；而且存在财务风险，因为福彩公益金是募捐所得，资金切块权在中央，资金分配具有不确定性，一旦福彩销售收入大幅波动，或者中央政策变动，政府承诺的补贴、补助款可能难以支付。（四）非营利组织力量薄弱其一，服务层次比较低端。主要局限于基本生活照料和简单的感情沟通，处在起步阶段，缺乏个性化服务内容，与家政服务公司开展的体系化服务形成较大的反差。后者的服务内容涵盖家政服务、生活照料、生活护理、心理康复和临终关怀五大类。其二，服务队伍初级化，这是社会组织和企业组织的共性问题。其三，老人群体购买力较弱与未开发交织，隐含较大的财务风险。深圳市户籍老人仅占户籍人口总量的4%，在市场总规模约束下，非营利组织的选择又抑制了购买力的扩张。非营利组织以低成本服务启动市场，服务内容较少、服务层次较低，因此引导的购买力有限。低成本运行的另一个结果是，成本较高的中、高端的服务市场未开发，大量的购买力并未释放，非营利组织怯于财务风险，谨慎运营。（五）服务队伍初级化从管理人员层次看，街道一级的专职居家养老负责人，一般都是民政干部或招聘人员，他们一般都未受过专业训练，不具备社会工作的专业知识。从服务人员层次看，深圳市已建立的专职居家养老服务人员业务素质普遍较低，基本由“4050”大龄下岗失业人员和农村进城务工人员组成。这些人员文化程度低且基本没有居家养老服务方面的专业技能，目前劳动等部门没有开设专门的居家养老服务培训课目，各区民政部门和市家政服务行业协会一般只对服务人员进行简单的培训，因此服务人员只能应付一般的生活料理和家政服务，而诸如精神慰藉、医疗护理等中、高级服务项目很难做到。另外还有三个问题，一是受传统偏见影响，认为服侍老人又脏又累，低人一等，许多户籍下岗失业居民不太愿意从事这项工作；二是有的服务机构支付服务员的实际工资处于灵活用工的最低工资水平，甚至还会低于这个水平，待遇偏低，人员流失变动较大；三是下岗人员到达法定年龄享受养老保险金待遇后，辞工者将占相当比例，后续来源堪忧。由于缺乏较高素质的义工队伍加入，专业资质社工尚在待考状态，护工队伍还未形成，养老服务队伍的人力支撑单一，缺乏业务精英作为行业引擎，制约了产业化发展。（六）服务模式单一化目前的服务模式是以假设社区资源丰富的理想模式为前提，较少顾及政策关联和资源互补。首先，忽视了亲人照顾的“内圈”资源，其次忽视了邻居互助的“次内圈”资源，第三，忽视了机构养老的“外圈”资源，未与居民互助、机构养老等政策有效对接，单兵推进，容易陷入“孤岛”。（七）服务规程存在纰漏目前，深圳市的居家养老服务记录有的归老人保管，有的归服务机构保管，两种方式均产生服务费虚增的弊端。前一种方式中，有的老人按照政策标准记录，不按照实际发生额支付；有的老人按照第一级项目（大项目）记录，不按照实际发生的明细项目记录；有的老人是文盲半文盲，不知道如何记录，这些情况均难以甄别核实老人实际享受的服务情况，容易让服务机构与老人达成某种制度外交易，比如“非老人享受，老人划账单”情形。后一种方式中，有的老人采取“心里一本账”的方式与服务机构结算，未对服务事项书面确认，容易让服务机构虚填服务项目、时间和金额。（八）服务评估遭遇技术难题深圳市的居家养老服务质量缺少量化的要求和统一的标准，导致不同的服务员的服务质量差异性较大，无法统一评价和衡量他们的服务质量。客观上，居家养老服务质量评估存在四难现象：一是主观指标评估标准模糊，服务员分散在各个老年人家中，养护人员的服务过程不够透明、相对封闭，不便于管理、监控、考核和奖罚；二是不易量化的指标难以借助竞争手段明晰，由于服务工作具有个体独立操作的行业特性，没有竞争氛围，难以通过比较的办法对服务质量进行排序评估；三是难以预防服务质量“缩水”，老年人属于弱势群体，生理和心理都比较羸弱和脆弱，尤其是享受政府全额补贴和部分补贴的老人，对党和政府的照顾感谢不尽，说不出半个不字，还有的可能会碍于情面，不便或怯于当面提出意见或批评；四是“让老人满意”的评价标准有时失灵，因为有的老人对服务永不满意，心态上出现“跳蚤效应”，这与其性格孤僻，思想古板，观念陈旧，生活习惯定型等因素密切相关。四深圳市居家养老服务的政策调适针对上述问题，为推动深圳市居家养老服务发展，巩固社会化发展格局，释放社会组织发展的能量，着眼于养老政策之间良性互补的整体效应，加快形成“社会组织主位”的局面，在总结实践经验的基础上，我们提出以下具体的的调适政策。（一）建立服务经费“三方共担”长效机制居家养老服务涉及基本公共服务，又与再就业、促进就业工程紧密相连，按照财权与事权一致、基本公共服务由财政承担的原则，经费来源至少由财政资金、劳动资金（再就业与促进就业）和福彩公益金三部分组成。考虑福彩公益金属于特殊捐赠资金，因收入不确定，财力供应不确定，应及早建立财政、民政和劳动三方共担居家养老经费的机制。特别是在市、区财政预算中设置“居家养老服务”科目，明确投入方向，形成逐年增长的机制。（二）扩大特殊贡献老人的补贴范围在已经补贴重点优抚老人的基础上，把市级以上劳动模范（全国单项先进等）和归侨中经济相对困难，生活不能自理或部分不能自理的老人一并纳入补贴范围，使得三类特殊贡献老人均得到适当补贴。（三）开展分层居家养老服务为弥补服务对象缺失，克服服务模式单一化的弊端，应科学细分养老服务市场，注重个性化管理和特色化服务，实行分层养老政策。一是针对子女失业、生活困难的贫困老人，探索“家庭自助式”居家养老服务模式，运用“内圈”资源，既提高家庭成员的赡养义务和社会责任感，又改善困难子女的生活；二是针对子女不在身边，个人自理能力较强，但感情生活相对匮乏的老人，开展“邻里互助式”服务模式，以政府购买服务形式，组织失业、协保人员为相邻的独居老人煮饭烧菜、精神慰藉等，解决社区内独居老人的买菜难、就餐难问题，缓解老人思想苦闷的压力；三是针对独居或子女无暇顾及、生活相对单调的老人，实行“日托夜归式”服务模式，日托机构提供餐饮、医疗、康复、游艺、健身等服务；四是针对邻近养老机构的老人，开展“功能输出式”服务，借助养老机构护理人员的专业化、规范化、亲情化服务优势，把机构养老和居家养老有机结合起来，就近开展送餐、理发、扦脚、助浴、健身、教育、法律、旅游等服务，使养老机构资源得到最大化利用。通过实施分层居家养老政策，有效衔接各类养老政策，最大范围整合养老资源，拓展丰富服务内容。（四）创新居家养老服务方法借鉴世界先进城市成功的工作方法，引入老年人个案服务、工作小组和社区工作方法三种社会工作服务方式，逐步取代传统的经验主义护理照顾方式，动员老人尽可能地通过掌握、控制自己的生活，提高自身的生活质量。（五）促进服务队伍专业化、职业化、规范化锁定老年服务的专业化、职业化、规范化目标，一是加强在岗服务人员的培训，重点培训医疗、康复、心理、教育、文化、交往等方面的服务技能，使得“短板”不短；二是加快建设人才队伍，采取招募、培训与聘请相结合，建设一支由护理师、营养师、保健师和心理医师组成的结构优化的专业队伍；三是引入专业社工，设立专业社工岗位；四是养老服务领域推行小时制义工制度，吸纳较高质量的义工队伍参与服务，探索产权交易的市场化方式加快吸纳步伐。通过多措并举，建立一支结构优良、较高素质、后续有源、支撑产业发展的工作队伍。（六）提升行业规范化、现代化管理水平抓紧补救服务规程漏洞。明确服务记录本归居委会保管和备案，实行“三签制”，先经服务员签字，再经服务对象或其家属签名后，由居委会指定工作人员签字确认（采取定时巡回签方式）后，方可生效，杜绝冒签、虚签现象。着力抓好行业标准化建设。制定生活服务标准、养老护理标准、卫生医疗服务标准，服务效果评价标准，明确服务项目，服务价格等，服务人员持证上岗，与服务人员签约，制定服务公约等，为