我国中小学生减负政策实施困境及破解之路

我国中小学生“减负”政策实施困境及破解之路

一我国中小学生“减负”政策盘点我国中小学学生学业负担过重问题由来已久，成因复杂。为减轻中小学学生学业负担，提升基础教育阶段教育质量，促进我国中小学学生健康发展，自新中国成立以来，我国先后出台了一系列“减负”政策及相关措施，相关政策措施近年来更是持续性增长，受到政界、学界、媒体和民众的广泛关注。（一）中小学生“减负”政策历史回顾新中国成立初期，为全面实现社会主义现代化国家建设，我国在教育领域学习苏联模式，采用“以俄为师”的教育方针，但因没能与我国实际相结合，采用全盘“苏化”、“一刀切”的做法，出现了许多生搬硬套的情况，再加上中小学教育规模扩大，带来了严重的升学压力，在此双重影响之下，中小学生承受了过重的学业负担。国家注意到了该问题的存在，教育部于1955年颁布了《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》，这是新中国成立后的第一个“减负令”。该指示明确指出“部分地区和部分学校存在中小学学生负担过重问题，主要体现为考试多和课外作业繁重”[1]。改革开放时期，在1978年的全国教育工作会议上，邓小平同志明确指出，“学生负担仍然很重，需要采取相关有效举措来纠正”。1988年，《国家教育委员会关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》指出“当前许多小学存在的突出问题之一是学生课业负担过重”，该规定提出了一系列相关解决举措。1993年，《国家教育委员会关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》提出，“解决学生负担过重的关键是引导小学教育工作者坚持全面育人，端正教育思想，并从十个方面提出了减负要求”。1999年中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“在开展素质教育的过程中，中小学生课业负担问题迫在眉睫”，该文件将减轻中小学生课业负担提到实施素质教育的战略高度上。2013年，教育部印发《小学生减负十条规定（征求意见稿）》，在全社会公开征询意见。2014年，教育部实施“减负万里行·第2季”活动。[2]新时代以来，习近平总书记对中小学生“减负”问题非常关心，曾与小学生就“作业情况、运动状况、奥数学习”等交流。2017年教育部颁布《义务教育学校管理标准》，明确提出，“中小学校要从整体上规划并控制各学科作业量，科学安排学校作息时间”。2018年2月，教育部等四部门联合下发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，剑指校外机构乱象。2018年底，号称史上最严的“减负令”——《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》重磅出台（以下简称“减负三十条”），从规范学校办学行为、严格校外培训机构管理、家庭履行教育监护责任、强化政府管理监督入手，切实改变不科学的教育评价导向。（二）2019年全国各地中小学生“减负”政策为贯彻和落实“减负三十条”，2019年“减负”政策在全国各地逐渐落地，截至2019年底，包括河南、重庆、陕西、上海、天津、浙江等在内的24个省份纷纷出台中小学生“减负”实施方案（以下简称“各地方案”）。1.工作机制：多元政策主体共同参与与过往政策相比，2019年各地方案有着明显区别：一是政策颁发机构多元，由当地教育主管单位、发展改革委、民政、公安、妇联等多部门联合颁发，共同发力。二是具体措施更加细化，如多地制定了“三减三增”具体量化措施——减少作业、减少考试、减少竞赛，增加睡眠、增加锻炼、增加实践。三是政策主体协同参与，强调由政府主导，学校、社会、家庭、政府协同参与，充分履责，“减负”不再是一方唱“独角戏”。四是走向综合治理，从以往“单一化”治理，转向课内、课外，校内、校外，线下、线上综合治理，力图突破“治标不治本”的困境。2.政策要点：“细化”和“定量化”特征明显结合大多地区出台的中小学生“减负”方案来看，“减负三十条”对各地方案的制订有着较强的示范性和规范性，多地政策文本形式与内容规范沿袭了“减负三十条”的框架。此外，各地方案也存在很多的共性特征：对“减负”政策目标的一致认识，对“减负”主要任务的一致行动，对“减负”政策主体责任的一致明确。不同之处在于：多地根据自身情况对具体措施进行了程度不一的细化和差异化，对学生作业、休息时间等作出具体量化（见表1），当然也有个别地区仅停留在“条条框框”的观念形式上，缺乏翔实的措施。表1各地中小学生“减负”方案具体措施（部分）地区政策规定具体措施浙江科学控制考试难度初中各学科期中、期末试卷整卷难度系数控制在0.70以上，中考难度系数控制在0.70～0.75，单个题型难度系数不宜低于0.40河南坚决控制考试次数除初、高中学业水平考试外，原则上省辖市不得再组织其他形式的统一考试，以质量监测为目的的抽测，每学期不超过1次，随机抽取的学生比例不超过本年级的30%厦门加强家校交流互动指导支持学校每学期至少召开1场家长会、组织1次家庭教育指导、举行1次家长开放日活动、发出致家长一封信河北实施示范性高中指标到校政策继续实行将公办省级示范性高中公助生招生指标按照不低于80%的比例合理分配到区域内初中学校的招生政策，并适当向薄弱初中、农村初中倾斜天津严控书面作业总量小学一、二年级不布置书面家庭作业，小学三、四年级书面家庭作业时间不得超过40分钟，五、六年级不得超过60分钟，初中阶段不得超过90分钟|Excel下载表1各地中小学生“减负”方案具体措施（部分）值得一提的是，一些地区根据自身情况和重点工作，在“减负三十条”的基础上，创新性地补充和完善了一些制度内容，体现出了“减负”方案的区域性、针对性和创新性。如2019年底出台“减负40条”的浙江省，在全国率先提出建立区域基础教育生态监测发布制度，从2020年起，浙江省每年对区域基础教育生态情况进行监测评价，主要包括区域中小学生成长的外部环境、区域基础教育内部的科学协调和区域中小学生的学业负担指数三个方面。将监测评价结果面向社会公布，并纳入县（市、区）教育现代化水平监测指标，可见浙江省“减负”治理的决心和能力、水平。3.政策目标：进一步规范义务教育秩序综合分析各地“减负”方案文本可发现：具有权威性、强制性的政策（诸如“严禁”“杜绝”“不得”此类表述）所占比例较大，方案给学校、校外培训机构、政府部门列出了严格的“负面清单”。对政策执行人员提出严格的规范要求，以保证政策的适用范围和权责范围，是落实“减负”的应有之义。不过，在执行强制性的政策规定时须注意各地的现实情况和特殊要求，以免引起“简单化”“表面化”甚至“反弹”现象。一个好的政策文本需要给出更多的具体操作性建议，以及有助于政策执行主体能力建设的针对性配套措施，这样执行起来会更容易、可行，也利于政策真正落地。从已有“减负”政策文本来看，这些方面没有得到普遍的重视和推进。另外，在各地方案中，仅有少数对不当之举进行处理的监督制度。《上海落实义务教育阶段学生减负增效工作实施意见》对严禁扰乱招生秩序的行为作出规范，“对疑似通过与义务教育学校招生挂钩谋取不当利益的机构，涉嫌违纪违规、违法犯罪的，移交纪检部门和司法机关。同时，对违规的义务教育阶段民办中小学校实施‘双减’（调减政府扶持资金，调减3年招生计划），并严肃追究相关人员的责任”，相关监督可圈可点。二中小学生“减负”政策实施（一）“减负”政策下的“高温”舆情2019年9月开学以来，江苏省部分城市的中小学不布置笔头作业，取消各类单元测试、周考、月考，不许带作业到学校批改……这些让习惯了平常大考小考不断的家长感到焦虑，向教育部门发出质疑，一篇名为《南京家长已疯》的网文将舆情点燃，“减负=制造学渣”的荒谬言论充斥舆论场，家长的焦虑在新一轮“减负”中再次被放大。10月30日，南京市教育局作出回应，坦言在督查工作中存在理解不准确，执行规定简单化、形式化、机械化的现象，给社会和部分家长带来了误解。对此，将纠正督查整治中发生的偏差，确保义务教育规范有序发展。[3]11月5日，教育部连续举行新闻通气会，回应了近期社会高度关注的“减负”问题。基础教育司副司长俞伟跃表示“合理的课业负担是必需的，学习不可能没有负担。科学减负应当有增有减，把不合理的负担减下来，增加体育美育劳动教育”。（二）“减负”引发教育政策与教育现实的矛盾以“减负三十条”和各地方案为标志的新一轮“减负”政策，其初衷无疑是好的，执行措施之细、规定之严前所未有，但从现实来看，与学校现有教育理念和现实状况相去甚远。来自地方的教育局局长、一线老师和家长纷纷吐露心声。一名南方教育局局长认为“减负”政策在大方向上发挥了引导作用，但当前减负措施存在“机械化”现象，可能适得其反，束缚了教育工作者教育教学的智慧和改革创新的激情。也有局长认为教育以考试和选拔为底色是当前不可回避的现实和本质问题。[4]的确，眼下分数还是衡量一切的标准，无论是教师的教学水平、学校的教育质量，还是一个地区的教育政绩，概莫能外。破解“唯分数”这一教育评价改革中最难啃的“硬骨头”，任重而道远。另外，此番“减负”政策中的一些具体规定也让一线老师感到“头痛”。譬如对学生作业时间作出限时要求，北京一小学语文老师认为：使用行政命令控制作业时长并不可取，脱离现实。学习的根本目标是“学会”或“掌握”，而不仅仅是完成作业，对于学有余力的学生，可以有更多创造性的作业。[5]这种“一刀切”的政策在具体执行时，因有违学生的个体差异而受到诟病。“量化”的减负政策是必要的，可以直观地表现和衡量效果，但更需结合真实情况，更多地在创新教学方式、提高学习效率上下功夫。此外，此番“减负”政策规定不得公布考试分数和成绩排名，但据了解，实际上仍有一些学校违规操作，有家长反映“期末考试虽然学校表面上不公布分数，但会要求孩子家长下载App查分、查排名、查试卷”。[6]（三）“减负”政策遭遇“软抵抗”“减负”是一场持久战，容易因为政策执行主体的动力不足而遭遇“软抵抗”。西南大学统筹城乡教育发展研究中心杨欣副教授对全国12个省份108所小学的9821名小学生进行问卷调查，发现当前“减负”落实情况存在着显著的年级、时段和学校类型的差异，具体表现为：小学减负落实情况随着年级增加而越来越差；随着期末临近落实情况转差；优质小学和普通小学在落实情况上具有显著差异。[7]可见，“减负”政策在落实过程中难免因遭遇现实困境而发生“走样”。同样的困境也出现在校外培训机构。“减负三十条”和各地方案规定严禁校外培训机构超纲教学，然而，《半月谈》记者在太原、石家庄等地的走访中发现，大多校外培训机构仍然存在超纲教学情况，之前因设“尖子班”而被整改，现换之以“创新班”“勤思班”称法，换汤不换药。[8]由于培训机构有多种注册和运营模式，超纲教学很难被具体界定和有效监管，加之有让孩子提前学习需求的家长不在少数，进而带动相关需求，给政策落实带来了难度。“减负三十条”还规定“从事学科知识培训的教师应具有相应教师资格”。据一些培训机构代表反映，该政策对提高培训机构的准入门槛和培训人员的专业素质有着重要意义，但是，大多培训机构的教师并非“师范毕业生”，而且受固定考试时间的影响，持证比例较低确实是现实情况。从调查得知，一些培训机构在招聘教师时不要求必须有证，可以先上岗上课，待后面考证通过即可，也并没有按照要求公示所有教师的资质。随着教育部的最新规定出台，这一整改的最后时间定为2020年6月，此后无证教师将不得再从事线上、线下培训工作。该规定的执行效果还有待时间检验。三中小学生“减负”政策实施困境审视（一）“应试教育”“唯分数”顽疾难破中国教育三十人论坛学术委员会发布的《2018年中小学生减负调查报告》数据显示，对于孩子学业负担过重的原因，分别有55.24%和23.21%的家长认为，是升学压力大引起家长焦虑和学校教育片面追求升学率。为了在竞争激烈的升学考试中脱颖而出，学校和家庭不断给学生“加压”。在现在的社会大背景下，一些学校为了打造教育品牌、吸引生源，在学生课程教学等方面不断做“加法”，带有强烈的应试功利主义倾向。从时下人们最关心的中考、高考制度改革来看，我国中小学教育目标被窄化在内容层面，注重考试相关内容的传授与学习，更多追求中考、高考考试成绩与“升学率”，这样的教学因片面化追求知识与技能而加重学生负担。一方面，中考、高考制度造成的“应试教育”导向导致中小学校课程设置失衡，教育教学内容安排错位，使原本作为有机整体的学生个体被片面分割、部分发展，导致中小学生身心问题突出。另一方面，中考、高考制度造成的“应试教育”导向使得中小学教育评价标准缺失，使得教育评价与教育目标之间发生错位。从当前教育现实来看，“唯分论”只会使教育再次回流到应试教育大潮之中，变相导致学生学业负担的加重，考试招生制度改革亟须“动真格”。同时，优质教育资源缺乏引发的竞争无疑是加重中小学课业负担的主要推手。传统教育财政资源配置模式导致教育经费出现地区不均衡的现象，而这也带来了义务教育的不均衡。地方政府部门为提高办教育的政绩，往往把好的教育资源提供给少数好学校，形成升学链条，而因投入不足产生的附带影响只能使薄弱学校越来越弱。这种特定历史时期下政策导向与复杂因素交织而形成的局面，无疑成为家长“择校”行为常态存在的主要原因。一旦“择校”行为发生，那么对于学生来说，课业负担（已真实存在或潜在的）将会持续增多的现象很难避免。与此同时，在义务教育阶段，初中阶段的校际差异要显著大于小学阶段的校际差异，且初中阶段的校际差异为“择校”提供了“温床”，因而课业负担很难减轻。眼下，治理民办学校“掐尖招生”的新政刚刚在各地启动，此番治理将缓解民办学校“择校热”，不过，在家长和学生无法通过选择民办学校来满足差异化需求后，学区房和校外培训的需求随之会更旺盛。[9]（二）“减负”政策各方主体相互博弈多年来，“减负”一直作为热搜词出现在社会关注的榜单，但实际“减负”效果甚微。当政策落实不力时，政府可能认为问题的根源在基层执行单位，学校没有正确把握与落实“减负”政策，使得学生课业负担不断加重。学校确实责无旁贷，但是“学校万能论”的思维遮蔽了其他相关主体的价值，尤其是政府的主导作用。换言之，如果政府职责不明确，不能做到依法治教，“剧场效应”就无法得到根本扭转。诚如学者林小英指出的：“政府、学校、家庭、校外培训机构这四方主体本身是博弈的关系，存在外在和内在的冲突，在政策实施过程中彼此行为会发生‘扭曲’，通常会演变成漫长的‘讨价’过程。即便存在冲突，主体彼此间的价值互不相容，但主体之间依然是相互依存的，有需求就会有供给。”当下，对“减负”从单一治理走向综合治理，每一个层面的解决都受到其他层面的促进或者制约，如何形成合力，考验着政府的治理智慧。（三）全民焦虑和资本的推波助澜近年来，《月薪三万，还是撑不起孩子的一个暑假》《疯狂的海淀黄庄》之类的文章热传，营造出了浓浓的焦虑感。一些电视节目如《学霸是怎样炼成的》，道出“非‘985’‘211’的简历只能扔垃圾桶的命运”的招聘潜规则，无疑撕扯着人们因激烈竞争而高度紧张的神经。在这种全民焦虑之下，现实情况很难因为一时一地的“减负”政策而得到改观。自“减负”实施以来，家长普遍认为学校减少作业量与课时之后，孩子会出现懒散现象，担心自己的孩子会落后于其他同龄人、可能不能如愿以偿地升学；家长普遍认为课内“减负”实际上就是迫使家长让孩子在课外“增负”，出现对“减负”初衷的不理解或误解，导致“学校减负，家庭增负”效果产生。另外，据调查，家长对“减负”政策的态度，不仅与他们对“政策”的认知有关，还与“减负”后子女的学习成绩相关：实施“减负”政策后，子女的学习成绩变化越积极，家长越容易支持“减负”工作；而成绩变化越消极，则家长的态度相应地也会越消极。不可忽略的还有来自校外培训机构以及背后资本的推波助澜，这也是“减负”政策难以有效落实的原因，现实中“姓商不姓教”“贩卖焦虑”的情况不在少数。资本力量亟须得到规范，以阻断其对教育的侵蚀。四突破中小学生减负政策实施困境的路径（一）树立科学的“减负”观第一，转变对“减负”的不当认识。对“减负”的认识，不能仅停留在减少学生的作业量、减少考试的次数等方面，“减负”意味着学生不再做“刷题机器”，不再“努力抢跑”。因此，需要学校、教育行政部门及政府进行正确的舆论引导，利用各种媒介和途径让民众认识到“减负”不是完全避免负担，而是减去无用的沉重压力，来激发学生的内在动力；“减负”不是降低质量要求，而是帮助学生提高学习质量和效率；“减负”不是规避竞争，而是在竞争中关注“非认知能力”，掌握“开放式”技能，与其他知识产生链接，与所处世界发生关联。可以通过开展社区教育活动等方式，建立家长、社会人员对“减负”的理性认知，提高协作参与的能力。第二，强化对“减负”价值的共识。近年来，围绕减轻中小学生学业负担，国家和地方重拳出击，规范学校办学行为、整改校外培训机构、治理民办学校招生乱象等等。对“减负”政策目标和意图价值的理解，不能仅仅停留于此。在一系列“严禁”“防范”的背后，是我国建立义务教育正常秩序、追求教育公共利益的初衷和决心，就这一点需要达成更大的共识和具备更强的建设能力。因此，需要向社会公众厘清“减负”政策目标、价值意图，减少公众对“减负”的认识盲区，助其理性地作出价值判断。总之，对待“减负”，全社会包括家长、社会人员要理性对待儿童的成长、需求，须知“教育错了的孩子比未受教育的孩子离智慧更远”。（二）因地制宜完善“减负”政策在中小学生“减负”工作中，学校和教师普遍期望政府加强对所有学校落实“减负”工作的监督，以保证有一个公平竞争的教育环境。因此，在更新家长、教育工作者育人观念的基础上，要通过设计合理的制度框架来规避相关群体不合作行为的风险，针对相关群体选择的合作与不合作行为给予赏罚，以此逐渐突破“减负”博弈困境，促使越来越多的参与者选择合作，解决“减负”难的问题。建立“减负”监督平台，对学校系统、校外培训机构系统进行长效监管。此外，从政策内容和公众反馈的感受来看，“减负”相关量化措施过于绝对和“一刀切”，与现实状况不符，因此，需要各地方在“减负”政策大方向的引导下，积极探索“分类、分层减负”，根据学校、学生的实际特点，根据机构的现实情况，制定差异、渐进、可行的方案措施。需要注意的是，在“严禁”“杜绝”“不得”之外，更加重视对政策执行主体的正面引导和有针对性的能力建设。消除“恶治”，树立教育“善治”和“共治”的理念。[10]（三）扎实推进教育评价与考试招生制度改革教育评价是影响“减负”政策落实的深层根源。随着全球化的发展，创新精神、合作能力、多元视野已成为21世纪人才的衡量标准，“唯分数”对个人未来发展的决定地位在新理念的冲击下岌岌可危。教育评价改革迫在眉睫