广州老年福利政策的发展：现状、特点与建议（1996~2014）

广州老年福利政策的发展现状、特点与建议（1996~2014）

一中国老年福利的相关研究老年社会福利既具有一般社会福利制度的共性，又体现老年人生理、心理特征的特殊性，是根据老年人年龄的特殊需要和身体特点由社会提供给他们的物质和社会服务。广义的老年福利是指政府、社会组织、市场、家庭等主体按照法律、部门规章制度及相关程序、规范和要求，在老龄生活保障、老龄医疗保障、老龄日常照料等方面提供的管理与服务。一般包括老年人收入补贴、老年人医疗保健、老年人日常生活服务、老年人精神慰藉等社会项目（刘燕、阮凯，2011）。我国在老年人社会福利建设上起步较晚，相关研究始于20世纪80年代，近几年随着我国老龄化程度的加深与社会保障体系的完善，这一领域吸引了更多国内学者的关注，相关研究明显增多。近年来，关注的问题主要有我国老年福利的制度与机构建设（胡湛、彭希哲，2012）、香港以及其他国家与地区的老年福利和养老服务对我国的启示（郭瑜，2012；王建云，2014）、特殊老年人福利与照料（景跃军、李元，2014）、养老模式与产业（聂建明，2014）。并且在硕、博士毕业论文中，也出现为数较多的关于老年福利、养老服务等个案研究，这进一步反映老年福利、养老服务等领域逐渐成为学术研究的热点与重点。已有的老年福利研究可大致分为老年福利理论与实证研究两大主题，理论探讨主要围绕老年福利的定义、老年福利多元供给主体及其互动、老年产业的发展前景及策略等进行。（一）老年福利的理论研究1.老年福利的定义与特点首先，老年福利的概念可以看作是老年保障概念的延伸。福利与保障是社会保障领域里两个经常混用的概念。“大福利”的观点认为，（社会）保障是（社会）福利中的物质保障的范畴，其目的是为了满足基本生活需要。而（社会）福利既包括低层次的基本生活需要，也提供一般（社会）保障所不包含的精神服务与社会服务。因而，（社会）福利可以看作是基于社会职责，在（社会）保障的基础上，保护和延续有机体的生命力（王振耀，2009）。与老年保障制度相比，老年福利制度①福利内容较为宽泛：既包括对老年人经济与物质保障，也包括精神健康、价值实现、休闲娱乐、文化需求、特殊及日常照料等一系列内容。②福利供给主体更加多元：在政府主导的前提下，广大的社会公共部门与社会工作者同时参与到老年福利设施建设与服务供给中。③福利目标旨意更高：老年福利不只满足于保障老年人基本生活，还追求在实现老年人参与社会发展的更高层次的目标（陈银娥，2004；王振耀，2009；彭华民，2002；甘凤梅，2008）。以上特点也构成了老年福利区别于其他福利领域的重要特点。其次，老年福利作为社会福利概念的具体组成部分，其概念也有广义与狭义两个维度。郑功成（2009）认为，广义的社会福利是旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题、提高整体社会成员生活水平的一系列福利制度安排；狭义的社会福利则是特指针对儿童、老人、残障人士等的社会化照顾与服务。彭华民（2002）指出，广义的老年人社会福利包括老人社会救助、养老保险等，是国家和社会通过社会化的福利投入，以满足和改善老年人的物质、精神需要的社会政策。狭义的老人社会福利特指根据老年人的特殊需求，由社会提供给老年人的特殊的、照顾性的物质和社会服务。还有的学者直接将老年福利的对象缩小为弱势老人群体（MacnicolJ，2000）。总体而言，尽管不同国家和地区的学者对老年人社会福利内涵的界定有不同的理解，国内学者的定义也各有侧重，但都强调国家和社会多方通过社会化手段，全面提升老年人的物质、精神生活质量。一般将老年社会福利视作社会福利体系中的一个专门领域，与残疾人社会福利、儿童社会福利、妇女社会福利等并列。本文的“老年福利”采取狭义定义，指社会养老服务体系之外的、柔性的、起补充性作用的老年社会福利政策。主要内容有养老福利补贴、老年社会救助和老年优惠政策、特殊老人服务和老年发展政策等。2.老年福利的理论源流与基础纵向地看，老年福利概念源流于福利理论。亚当·斯密“看不见的手”的自由放任与自由竞争经济理论对早期的福利经济理论产生重大影响。1920年，庇古《福利经济学》（1920）的出版标志着福利经济学作为经济学的一门分支学科正式诞生，使福利这一课题形成完整的理论体系并在经济学界产生重大影响。在福利国家论的视角下逐渐形成对福利国家发展的共识，即通过福利国家政策来维持和发展社会福利事业，兼顾经济效率与社会公平（胡玉洁，2007）。横向地看，老年福利可以在功能学理论、冲突理论、社会交换理论、符号互动理论、现代化理论、福利国家理论、社会生物学理论以及哈贝马斯、布迪厄、吉登斯等社会学家关于老年福利的相关思想（刘燕、阮凯，2011）中找到理论基础。此外，还有学者探究老年福利制度中的法律安排（杨志超，2012）等。3.老年福利的制度与供给主体伴随着经济社会的发展，现代老年福利是一项正式的制度安排，是一种体现社会政策和经济政策交互作用、协调发展的发展型社会政策：老年福利制度本身的发展就是社会文明进步的见证。纵观老年福利制度的发展过程，经济因素、道德因素、政治因素和社会因素是影响其发展进程的主要因素。其中经济因素发挥着举足轻重的作用，同时社会因素中诸如社会变迁、社会成员分化、社会矛盾激化等等也都直接或者间接地影响着老年福利制度的发展。西方老年福利的实践经历了从剩余性福利到制度性福利再到发展性福利的过程。罗曼尼斯克因认为社会福利的发展是从慈善走向公平，社会福利是一个从剩余性社会福利向发展性社会福利逐渐转变的连续谱（田凯，2001）。在我国，老年福利的发展一方面受到中国整体社会福利的制约与影响。另一方面，中华“家”文化、“孝”文化的源远流长又使得我国老年福利有其自身的特殊性。简言之，我国老年福利制度的发展与我国特殊的政治、经济、文化等诸多因素紧密相关，走过了一条从家庭养老（李银河，2009）、到“家庭——政府及机关单位”养老（刘同昌，2007）、再到多元主体合作模式的转变路径。（二）老年福利的实证研究我国关于老年福利的实证研究大部分集中在以下几方面。1.西方老年福利模式研究纵观老年福利发展的实践，西方老年福利制度走过了一条“剩余性福利——制度性福利——发展性福利”的历程，其中经济因素、道德因素、政治因素和社会因素是影响其发展进程的主要因素（田凯，2001）。我国学者重点关注以美国为代表的欧美独立型老年福利模式、以瑞典等北欧国家为代表的斯堪的纳维亚模式、以日本等东亚国家为代表的同居型模式和我国香港模式。概括地说，独立型老年福利模式强调社区支持老年人的家庭，以专业性的上门服务支持老年人在家庭生活的能力。斯堪的纳维亚模式以瑞典为典型，以国家税收作为福利金来源，强调惠普性。同居型模式因为更符合东亚国家的家庭与养老观念，因而在儒家文化圈国家较为常见，日本政府鼓励老年人与子女分而不离的养老方式，推行了一系列有利于家庭养老的社会政策（胡玉洁，2007）。我国香港家庭赡养的实践以及从家庭单一责任向社会共同责任转变的经历为内地在经济发展和人口老龄化的进程中有效分配资源、管理资金与服务方面提供了宝贵的经验与启示。2.我国老年福利现状研究在中国，养老模式正在经历由家庭养老到社会化养老的转变。在我国相当长的封建时期里，家庭是承担养老责任的主要单位。古代的统治阶级主要通过立法维护孝文化价值观和老人对家庭财产的控制权，即家长制，来实现与巩固家庭养老模式（段秋关、王立民，2005；瞿同组，2006），即所谓的“养儿防老”。从1911年中华民国成立至1949年新中国成立，大家庭式的生活方式仍然没有改变，依旧由家庭主要承担养老责任，但社会化老年福利有了一定提升（陶立群，2002；王子今、刘悦斌、常宗虎，2002），各地县一级地区基本上建立救济院和养老所（王子今、刘悦斌、常宗虎，2002）。新中国成立至今，我国已形成了一个以宪法为依据，由相关的法律法规组成的保护老年人合法权益的制度体系。近年来，在党和政府的关心与支持下，各级民政部门建立健全了保护特困老人基本生活权益的社会保障网络，通过推广福利社会化、专业化，逐步形成国家-市场-社区-家庭为主体的老年福利与服务体系（甘凤梅，2008）。综合我国学者的相关研究，广义层面上的中国特色的老年人社会福利服务体系主要包括收入福利、医疗福利、日常照料福利、精神慰藉福利等（陶立群，2002）。近年来，关于社区养老、养老产业化、机构养老（朱凤华，2004；王莉莉，2014）等研究显著增长。狭义层面的老年福利体系内容则主要由老年津贴、老年救助、老年优待、老年发展等组成。3.老年福利比较研究老年福利的比较研究包括国际层面国家或地区间比较或国内层级不同省市、乡村间的比较等。国外学者在国际比较方面的研究源于20世纪。西方从事老年福利国际比较的学者和研究有很多，例如柯林·吉列恩与《全球养老保障：改革与发展》（2002）、日本佛教大学的朴光俊及《东亚地区社会保障比较研究的意义和课题：有关养老保险的问题》（2005）等。国内这一方面的研究成果也颇为丰富，例如《港台与内地老年福利津贴经济保障对比》（高雨芹，2010）、《日韩老年福利比较及其启示》（刘袁平，2006）、《西方老年福利制度及我国的思考》（刘静林，2005）等等。二广州市发展老年福利事业的政策框架与实践截至2013年底，广州市共有60岁以上户籍老年人133.04万，占户籍人口总数的15.98%[1]，2015年预计超过140万，占户籍人口的比重超过16%，2020年将达到180万人，预计到2050年占户籍人口的比重高达29.87%，届时空巢老人、80周岁以上高龄老人分别占老年人口的45%和16%，空巢老人总数已超过52万。其中，失能、半失能老人呈上升趋势。而目前除广州市户籍老人外，非户籍常住老人、港澳老人对广州市养老床位也有需求[2]。客观地说，广州市目前存在相当庞大的老龄人口，面临较大的老龄化压力与挑战，老龄事业发展处在关键时期。（一）广州市老年福利事业的政策体系中华人民共和国《宪法》第十四条、第四十四条、第四十五条对老年福利权给予明确规定，尤其第四十五条第一款“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”的规定更是为老年福利权提供了宪法依据；1996年10月1日我国颁布专门针对老年福利的《中华人民共和国老年人权益保障法》，并在2012年对该法做出修订；《民法通则》规定老年人应受到法律保护；《劳动法》确保劳动者在年老时应获得帮助或补偿；《婚姻法》明确子女对父母承担赡养义务，对拒绝承担赡养义务并造成恶劣后果的行为，将依据《刑罚》进行处罚。国家也通过不断完善老年人立法的方式为老龄事业的发展提供制度保障。《国家级福利院评定标准》、《社会福利机构基本规范》、《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000年）》、《关于加强老龄工作的决定》、“社区老年福利服务星光计划”、《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要（2001-2005年）》、《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》、《农村敬老院管理暂行办法》、《社会福利机构管理暂行办法》、《关于老年人服务机构有关税收政策的通知》、《关于加强维护老年人合法权益工作的意见》等一系列法规与政策的出台已基本建立起一套涵盖养老、医疗、生活和护理、权益维护、精神文化生活的老龄政策法规体系。在党的领导和中央政策的指导下，广州市结合全市经济发展目标和老龄工作实际，颁布相关的政策制度来积极配合与贯彻全国、全省老年福利政策。2001年广州市委、市政府发出《关于进一步加强老龄工作的通知》，首次发布《广州市老龄事业发展“十五”计划和2015年远景目标规划纲要》，2001年5月广州市政府常务会议通过《广州市老年人优待办法》，2003年广州市老龄工作委员会颁布《广州市老年人优待证管理暂行规定》，同年根据国务院批准颁布实施的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005年）》，2006年制定《广州市老龄事业发展第十一个五年规划纲要》，2009年广州市民政局发布《关于报送90岁至99岁老人长寿保健金发放情况的通知》，2010年发布《广州市民政局、广州市财政局关于向全市80周岁以上长者统一发放长寿保健金的通知》，2010年印发《广州市星光老年之家管理办法》，2011年广州市民政局联合广州市财政局制定《关于扩大我市长者长寿保健金发放范围和提高发放标准的工作程序的通知》、《广州市老龄事业发展第十二个五年规划纲要》、新出台《广州市老年人优待办法（修订稿草案）》，2014年广州市民政局印发《广州市公办养老机构入住评估轮候试行办法》、《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》等。形成以《中华人民共和国老年人权益保障法》为中心，《广东省老年人权益保障条例》、《广州市老年人优待办法》为法规规章，一系列规范性文件为保障实施的政策体系[3]。纵观2000年后广州市老龄工作政策，不难发现其中蕴含的政策思路以及未来可能的趋势。第一，老年福利与老龄服务意识逐渐加强。广州市老年福利与老龄服务事业起步于2000年，以党中央、国务院开展老年福利与老龄服务工作为精神，结合广州市地方实际，在广州市委、市政府的领导下，以及广州市民政局、财政局、人力资源和社会保障局等相关部门的紧密配合下，陆续推出针对老年人的各项优惠政策和权益保障法规；将进一步扩大老年福利范围，落实在社区居家养老与机构养老的推行中。第二，老年福利资金投入不断增加，长寿保健金覆盖面逐步扩大。2009年第九次全市民政局局长信息交流会议议定，广州市长者长寿保健金仅90岁至99岁高龄老人发放[4]；2010年向全市80周岁以上具有广州市户籍的长者、驻穗部队由部队服务管理的离退休干部、计划或尚未移交地方安置的离退休干部发放长寿保健金[5]；2011年扩大长寿保健金发放范围，向70～79周岁长者发放，同时提高现行80周岁以上长者长寿保健金标准[6]。第三，老年福利从救助、优待走向全面发展。广州市老年人福利最早从老年人社会救助起步，向全市老年人提供经济、法律救助等；2011年修改后的《广州市老年人优待办法》提高了老年人的优待标准，部分优待项目惠及非户籍老人；近年来，为提升老年人幸福生活指数，老年福利在丰富老年人精神文化方面做出更大努力，老年大学课程更加丰富、新颖，老年艺术团办得有声有色，广州老年人的晚年生活丰富多彩。第四，广州市老年福利与老龄服务在具备适度普惠性的同时，突出对特殊老人群体的照料。经过十多年的实践发展，广州市老年福利覆盖面已有了明显扩大，部分优待项目惠及非广州户籍老人，在适度普惠性上做出了较大成绩。同时也充分考虑老年群体的特殊性，对高龄、“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人，低保低收入老人，残疾老人等特殊群体实行重点照料，体现了“以人为本”的发展精神。（二）广州市老年福利事业的实践广州市自1992年就进入人口老龄化城市行列。1999年末，全市60岁以上老年人口占全市总人口的12%。预计到2030年，全市老年人占总人口25%。老龄问题已成为广州市不容忽视的重大社会问题。广州人口老龄化进程比全省要快。广东省在1996年进入人口老龄化阶段，比全国早约4年，广州市则更早，而且进程将以比全省更急促的步伐迈进。全省预计在21世纪40年代中期人口老龄化水平达25%，而广州市则预计在21世纪30年代中期即达此水平，而且负担更重[7]。自千禧年始，在狭义的老年福利政策框架下，广州市具体针对不同年龄段、特殊老年群体等开展社会化养老福利的各项实践。1.广州市老年福利津贴（1）企业退休人员生活补贴。2007年10月广州市政府常务会议审议并原则通过《关于提高本市企业退休人员生活保障水平的方案（暂定名）》。广州将对本市已参加本市城镇企业职工基本养老保险，2006年6月30日（含本日）以前的企业退休人员发放生活补贴[8]。同年11月采取“普调”+“年值”+“限幅”的办法上调每月生活补贴，广州企业退休人员的养老保障是同期全国所有省会城市中的最高水平[9]。（2）试点农村60岁以上老人养老补贴。2009年广东试点农村60岁以上老人领取养老补贴工作，试点县符合条件的老人每月可拿55元的补贴。[10]（3）高龄老人津贴。广州市老年福利津贴是由广州市政府及其相关部门对达到法定退休年龄但未达到相应收入标准，不享有基本社会养老保险金的老年人发放的一种非缴费型的生活补贴。高龄老人津贴的具体执行办法由各地方行政机关制定，目前广州市各区县老年福利津贴的发放起点为具有广州市户籍的70周岁以上的高龄老人。自2010年7月起，广州市对具有本市户籍且年满80岁及以上的老年人发放高龄老人津贴。津贴最低标准按年龄呈阶梯式分布：80～89岁老人每人50元/月；90～99岁老人每人100元/月；100岁及以上老人每人200元/月。津贴以现金的形式按月存入老人的个人账户。[11]2011年7月，广州市将长寿保健金发放范围扩大至70周岁以上长者，并提高80周岁以上长者长寿保健金发放标准，鼓励有条件的区（县级市）采取更高标准。[12]2.广州市老年社会救助老年社会救助是老年群体在低于生活底线、面临困境时，通过申请程序得到国家和社会按照法定标准提供的现金、物质或是其他任何形式的救助以脱离困境。2003年，广州市财政全额拨款500万元，启动“广州市社会化管理退休人员特困救助资金”，以后每年增加投入300万元。2003年12月31日实施《广州市社会化管理退休人员特殊困难临时救助暂行办法》，在经济、法律、生活、医疗、住房和心理等方面为老人提供救助。（1）经济救助。广州市主要通过完善城乡居民最低生活保障制度、推进养老金制度、扩大养老保险覆盖面以及老年福利津贴制度等方式，针对无收入和低收入的老年群体提供经济救助。在广州市敬老月期间，100周岁以上老年人由其户籍所在地的区、县级市人民政府发放每人不少于1000元的慰问金。（2）法律救助。近年来，老年人合法权益受侵犯的现象越来越严重，主要侵权行为有赡养纠纷、扶养纠纷、继承纠纷、房产纠纷和其他侵犯老年人的人身财产权益的行为。2000年初广东省司法厅选派工作人员担任各地老龄工作机构、涉老福利机构的法律顾问，设立老年人服务网点，开展遗嘱、再婚老人的婚前财产、遗产继承等各类公证业务[13]。2003年广州市法律援助中心推出了十项便民措施，对老年人法律援助工作实行政策倾斜，对无行动能力的孤寡老人实行上门服务；向符合条件的老年人发放法律援助证[14]。（3）生活救助。广州市针对无法独立生活的高龄老人和残疾老人，积极兴办养老院、托老所、老年公寓等。2014年8月，《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》透露，将在2014年至2020年期间，每年动工建设8100张养老床位，在原十区范围内新选址53处地块建设养老机构[15]。同时，广州市公办养老院免费接纳“三无”老人（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力），向低保低收入老人、经济困难老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。（4）医疗救助。2005年广州在全国率先推出对退休人员的特殊困难救助，纳入社区管理的退休职工除了享受医疗保险之外还可享受特殊困难救助[16]。2012年出台的《广州重特大疾病医疗救助试行办法》将儿童和老年人报销比例相对提高了10%，同时施行的还有《广州市医疗救助试行办法》[17]。市各公立医疗机构专设老年人优先服务窗口，持卡老人普通门诊挂号免费；各基层医疗机构为辖区内老年人建立健康档案，为辖区内65周岁以上的老年人每年进行一次定点免费体检和保健指导[18]。（5）住房救助。对租住公房的孤寡老人或赡养者无抚养能力的老年人免收租金；优先保障符合廉租房申请的老年人户，并给予一定的优待。[19]3.广州市老年人优待2001年10月广州市根据《中华人民共和国老年人权益保障法》及有关规定，结合本市实际情况，制定颁布《广州市老年人优待办法》。2011年广州市法制办向市民征求《广州市老年人优待办法（修订稿草案）》建议，草案提高了老年人的优待标准，部分优待项目扩大到非户籍老人。新出台的《广州市老年人优待办法（修订稿草案）》设定多种老年人优待项目，例如半价或免费乘坐广州市行政区域内线路公共汽（电）车、过江轮渡和地铁；半价或免费进入未免费开放的公办公园、景点、博物馆、纪念馆、烈士纪念建筑物、公共图书馆等。[20]4.广州市老年人发展服务广州市各区县开办了数量较多的老年大学，开设钢琴、舞蹈、书法、烹饪等各式课程，大大丰富了老年人的精神生活；海珠区在人力资源和社会保障局及退休人员管理办公室的指导下，于1996年成立退休人员文艺团队——海珠艺术团，多次参加国际、全国、全省文艺演出，广受好评。贫困老年人参加老年大学（学校）学习，凭广州市老年人优待卡、五保证、广州市最低生活保障金领取证和广州市低收入困难家庭证享受学费全免或半价优待。[21]5.广州市特殊老人服务针对广州市特殊老人群体，如“三无”老人、低保低收入老人、残疾老人、高龄老人，已实行社会化管理，在市区内居住并已交纳了特殊人员安置费，但本人不愿意在养老院实行终身安置的孤寡退休人员等，广州市制定了《广州市社会化管理特殊人员参加居家养老暂行办法》《广州市社会化管理退休人员特殊困难临时救助暂行办法》《关于规范我市养老服务收费问题的通知》《广州市公办养老机构入住评估轮候试行办法》《广州市残疾人社会保障体系和服务体系建设先行市工作方案（2014-2016年）》等一系列专项政策。在实践方面，广州市公办养老机构优先为“三无”老人、低保低收入老人、经济困难老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，通过特殊保障通道入住的农村“五保”老年人，免费入住公办养老机构，其供养费用由同级财政部门保障。生活不能完全自理的低保、低收入困难家庭老年人入住公办养老机构，其基本养老服务收费按照广州市城镇最低生活保障标准的1.5倍收取。通过特殊保障通道入住的农村“五保”老年人，免费入住公办养老机构，其供养费用由同级财政部门保障。[22]对残障老人群体则建立困难残疾人专项补助金、重度残疾人护理补贴的增长机制，探索建立残疾人综合津贴制度。确保困难残疾人纳入社会救助体系，优先纳入保障房、廉租房和农村危房改造的范围，以及为80岁以上高龄老人免费安装平安钟等等[23]。三广州老年福利事业发展的特点与面临挑战广州市的老年福利事业形成了以法律为基石、普惠为出发点、公共财力为支撑、均衡化为目标、多方主体联动发展为推动力、持续照料为形式的发展特点（张凡，2011）。下文在总结广州老年福利事业发展的特点及成绩的基础上，主要分析未来面临的挑战。（一）广州老年福利事业发展的特点1.社区居家养老服务普惠化为缓解养老机构不足和社会对养老服务需求多样化的矛盾，广州市于2005年开始推行社区居家养老服务。目前，全市各条街道都设立了社区居家养老服务部，组建了服务队伍，为辖区内所有有需求的老年人提供日常生活照顾、精神慰藉、心理辅导、康复护理、医护保健、紧急救助等服务，同时政府对“三无”孤老、特困、残疾等特殊困难老人，老年烈属、残疾军人等优抚对象，独居老人等老年人实行政府购买服务。经过近十年发展，初步形成了政府主导、多元参与、服务多样的社区居家养老服务格局，逐步建立了覆盖城乡的居家养老服务网络，为居家老人提供了多样化的养老服务。目前，全市共建有153个家庭综合服务中心、146个居家养老服务部、1460个社区星光老年之家、1113个农村老年人活动站点、24个居家养老服务示范中心、120个日间托老服务机构，32所粗具规模的老年大学。坚持政府保障基本，由政府出资为1.3万“三无”老人、低保低收入困难家庭老人等6类对象和社会化管理特殊人员购买社区居家养老服务。免费为3.5万户80周岁以上老年人安装“平安通”紧急呼援服务系统，累计处理紧急呼援等服务3.37万宗。通过发挥社会力量，将家庭综合服务中心等居家养老服务设施委托专业机构运营，有效激发了运营活力，为居家老年人提供生活照料、家政服务、餐饮配送、文化教育、文体康乐、康复保健、心理慰藉、信息支援、紧急援助等养老服务。[24]2.养老服务产业化2012年广州率先成立全国首家致力于养老产业发展的民间组织——广东省养老服务产业促进会，迈开广州养老产业化发展的新步伐。[25]2014年广州市又将率先为养老服务产业制定标准，日前专门成立了养老服务产业专家委员会，对养老服务产业的重大决策提供政策咨询、理论指导和技术支持；开展跟踪研究和接受委托参与或组织对项目发展规划并进行研究和论证；还将围绕老年人要求解决的焦点问题，开展咨询服务活动，提出切实可行的解决方法。与此同时，还将在全国率先加强养老服务产业的标准化建设，规范养老服务产业市场，制定行业公约，建立产业市场监督机制，制定诚信企业、产品评定机制等。[26]广州医科大学卫生职业技术学院在2014年首次开设中职“老年人服务与管理”专业，专业课程设置将涵盖老年护理、老年康复、老年医学和老年社会工作四大板块，涉及教授养老机构经营与管理、老年护理学、老年病学、老年社会工作、老年心理学等核心课程。毕业生可在各类养老、托老机构、社区服务中心、镇街居家养老服务部、NGO组织和老年大学等从事老年服务与管理工作。若干年后可成为各级养老机构主管人员、养老行业高级技师、养老行业策划与组织人员、社会工作组织主管与负责人，或自己创办老年服务机构。[27]3.老年福利电子化2009年广州市首发老年人社会保障卡，该卡集成社保卡与老年人优待卡的全部功能，实现就医、乘车、消费、享受优待“一卡通”[28]，既方便老年人出行，也有利于实现提升政府工作电子化程度。4.老龄事业国际化广州市凭借与港澳相邻的区位优势，通过《老年人优待办法》启动城乡居民高龄老人政府津贴制度试点工作，吸引港澳投资者在珠三角地区兴办养老机构和残疾人福利机构，积极推动老年事业国际化。[29]2010年广州友好老年公寓在这方面做出有益探索，它总结外国养老院的成功经验和失败教训，创立全国第一家“开放式”养老院。公寓设立社工公关部，专门负责公寓的对外公共关系；成立实践基地，定期在公寓举行活动；成立老年大学，开设舞蹈班、歌咏班、诗画班等；发挥老年人余热，邀请身体健康、热心公益、工作经验丰富、文化水平较高的老人去大中小学幼儿园讲学。与国际接轨、同时结合本地区经济社会发展实际的运行管理机制，为其赢得“养老服务放心机构十佳单位”、“全国爱心护理工程示范单位”等一系列称号和殊荣。[30]（二）广州老年福利事业发展面临的主要挑战一方面，对照“十二五”规划提出的目标任务，广州老龄福利事业发展面临巨大挑战。另一方面，对比香港等老年社会福利发达地区的实践，广州老年社会福利服务存在的问题与差距则更加明显。香港的老年社会福利体系主要由养老保险、老年社会救助及老年福利组成，其中老年福利体系具体包括长者社区支援服务、安老院舍服务和长者医疗与健康服务（刘祖云、田北海，2008）。香港老年服务提供模式具有普惠范围广、专业程度高、志愿性强的特点，福利经费来源多元且比例较为均衡，并能充分调动与整合各类老龄福利资源以提升整体服务效益。相比之下，广州市老年福利事业主要存在以下问题。1.老年福利资金来源单一广州老年福利资金主要由政府财政拨款，集体投入、发行福利彩票等方式筹集股票。而社会福利社会化还应该通过投资主体的多元化来筹集更多的老年人社会福利所需的资金，社会福利的供给如果能够及时、有效的满足老年人日益增长的社会福利需求，那么可以减轻劳动年龄人口的养老压力。正在确定中的新型福利制度的经费来源主要包括：政府财政拨款，集体投入、发行福利彩票、社会捐献、服务收费。多元化的资金筹集方式愈显突出，其中，社会组织和个人将在投资中扮演着越来越重要的角色。2.为老服务资源缺乏优化整合，为老服务体系尚未形成近年来，广州市政府在为老服务方面投入了不少人力、物力和财力，也建成了一批敬老楼（院）、“星光老年之家”、老人活动中心等社区服务设施设备，为养老服务提供了一定的条件。但对这些养老服务设施的管理，行政色彩很浓，况且部门与部门之间缺乏沟通和合作，没有基本的评估标准和有效的监督管理机制。实际上现在开设的老龄社区服务项目并不少，但是这些服务项目缺乏有机整合和统一管理，养老公共服务资源的整合达不到边际效益最大化，达不到专业要求，一定程度上忽视对老年人的心理健康的重视。[31]就目前来看，普遍存在对老年人的心理健康的重要性认识不足、老年心理咨询工作发展缓慢的问题。并且由于社区居家养老模式不成熟，“9064”（90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6%左右的老人由社区提供日间照料和托老服务，4%的老人入住养老机构）的养老体系尚未完成，更全面的为老服务实施乏力。3.老年福利城乡差异较大目前广州市公办老年福利机构主要向具有广州市户籍的城镇老年人倾斜，未能覆盖农村及非户籍老龄人口。例如，于2014年1月20日起正式施行《广州市公办养老机构入住评估轮候试行办法》（以下简称《试行办法》）面向符合《试行办法》的60周岁及以上、具有本市户籍、无暴力倾向且精神状况稳定、无传染性疾病并且自愿入住的老年人实现床位在线申请。目前可以申请轮候入住的是广州市的公办养老机构，包括正在运营的广州市老人院、越秀区东山福利院、海珠区社会福利院、荔湾区荔湾颐乐园、白云区社会福利服务中心、黄埔区福利院、花都区养老院、番禺区社会福利院、从化市敬老院和增城市颐养院；也可以提前轮候正在建设的公办养老机构，包括广州市第二老人院、海珠区老年公寓、天河区第一老人院、南沙区老人院、萝岗区福利院和增城市养老院。而农村敬老院和民办养老机构未被