我国旅行社行业监管体系的创新研究

~我国旅行社行业监管体系的创新研究

一新形势下我国旅行社行业监管工作面临的新挑战目前，我国旅行社行业的监管工作面临着市场环境和制度环境变化带来的双重挑战。从市场层面来说，在我国国民经济结构转型升级的历史背景下，在市场、资本、技术创新等变革要素的驱动下，我国旅行社行业的发展趋势与产业格局发生了大的改变，产业边界的模糊和主体类别的增多，对现有行业监管制度的有效性提出了新的挑战。从制度环境层面来说，国家已将简政放权、转变政府职能、处理好政府和市场的关系确定为下一阶段改革创新的重点工作。旅行社行业监管部门如何在国家改革创新的大政方针指导下，对行业监管体系进行设计与改革，真正发挥旅行社企业作为一个具有经营决策能力的市场主体的活力和创造力，也是其面临的严峻挑战之一。（一）市场环境变化带来的挑战近年来，我国旅行社产业正面临着剧烈的外部环境变化，主要体现在两个方面：一是由散客化带来的消费模式的变化。我国自1992年起就逐步进入了散客化时代，据国家旅游局统计数据，2015年在我国40亿人次的国内旅游中自由行人次高达32亿，大众散客旅游消费模式已成常态。散客化市场一方面导致了旅游需求更加多样化和个性化，另一方面使旅游方式从团队游改为自由行。这一变化不仅给习惯于提供常规旅游服务和团体包价产品的旅行社带来挑战，也给行业监管部门带来新的考验。二是体现在以移动互联网、云计算和大数据等为代表的信息技术的发展带来的旅行社商业模式的变化。随着互联网技术的迅猛发展，以OTA（OnlineTravelAgent，指在线旅游社）为代表的在线旅行服务商大规模涌现，B2C（Business-to-Customer，指商家直接面向客户）、B2B（Business-to-Business，指企业对企业）、B2B2C（Business-to-Business-to-Customer，一种网络购物商业模式）、O2O（OnlinetoOffline，指将线下的商务机会与互联网结合）、UGC（UserGeneratedContent，指用户原创内容）等各类在线商业模式风起云涌，传统旅行社业务不断被采用在线商业模式的新型主体所瓜分与替代。旅行社业务的外延在不断扩大，边界在不断模糊，传统旅行社的经营模式受到了前所未有的挑战，转型升级势在必行。市场和技术环境的变化，使我国旅行社业的发展呈现出以下两个突出的发展趋势。1.市场主体类别的增多根据2009年颁布的《旅行社条例》，旅行社是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。然而，随着散客市场需求的个性化和多元化、互联网的迅猛发展和在线旅游业务快速渗透，目前在我国从事旅行社业务经营活动的市场主体，绝不仅仅是获得了旅行社业务经营许可证并正式登记注册的2.7万多家旅行社，还包括那些从事旅行社业务经营的非旅行社企业，如各类在线旅游电商、各种俱乐部以及留学机构等。这些市场主体的数量远远超过登记在册的旅行社企业数量，粗略估计至少在10万家以上。这些业务的经营主体，使得过去未纳入旅行社类别的多种类型旅游服务组织开始进入旅行服务业的范畴，传统旅行社外延在不断扩充，旅行社的概念正在被改写，逐步向旅行服务商角色转变。2.旅行服务业务范围的扩大散客旅游需求的个性化和多样化，旅游的内容和种类不断增加，对旅行社的产品和服务都提出了更高的要求。自由行与自助游的旅游方式，使游客对旅行服务产品的需求范围不断扩大，包括出行前的信息搜集与整合、旅游过程中食、宿、行、游、购、娱的预订与安排，返回居住地后的售后服务，在各类UGC平台旅游经验的分享等，都属于旅行服务的范畴。随着时代的发展，旅行服务业必定不会只有旅行社一种业态，单一的传统旅行社服务已经不能满足市场的需求，市场环境的变化、信息技术的革命以及商业模式的创新，注定了旅行社行业向旅行服务业的转变，也必将经历市场创新、组织创新、管理创新、技术创新和服务创新等过程，并催生出各种新业态。旅行社业务范围的扩大、产业边界的模糊和市场主体类别的增多，使现有的行业监管制度无论是在管理范围和管理内容上，都滞后于行业的发展。现有的旅行社行业监管制度，其有效性似乎只局限于取得了旅行社业务经营许可证并正式登记注册的2.7万多家传统旅行社，而对已存在的更大数量的、未取得旅行社经营许可的留学机构、各类在线企业、会展机构、俱乐部等旅行社业务经营实体缺乏约束力。传统旅行社不仅受制于行业监管制度，而且其已有市场又被上述新兴的市场主体不断挤压和侵占，因此传统旅行社普遍具有焦虑感。此外，旅行社行业由来已久的承包、挂靠、“零负团费”、低价竞争、导游与游客冲突、购物回扣、企业不诚信等诸多问题，在某种程度上也充分说明现有的行业监管体系与制度存在着诸多不合理性，其有效性也不断受到质疑，需要在体系和制度上加以改革与创新。（二）制度环境变化带来的挑战从制度环境层面来说，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及其他一系列国家重要文件都明确指出，下一阶段改革创新的重点就是简政放权、转变政府职能、处理好政府和市场的关系、大力推进行政管理体制改革，为各类企业营造公平竞争的环境，激发市场主体的创造活力。改革开放30余年来，我国旅行社行业已经发展成为颇具规模的产业，并逐步走向成熟阶段。近年来，随着国际和国内市场环境的进一步开放和信息技术的突飞猛进，我国旅行社行业即将迎来又一轮大调整。但是与此大环境不相符的是我国现有的旅行社行业监管体制与制度，在某种程度上阻碍了旅行社市场的进一步开放和企业经营活动的进一步创新，旅行社经营过程中还面临着众多企业经营层面的微观规制，极大地限制了旅行社企业作为一个具有决策能力的经营主体的自由意志和经营活力。在此背景下，旅行社行业的监管主体该如何抓住旅行社业发展的历史性机遇，把握产业变革的总体格局与方向，以简政放权为核心，转变政府职能，通过产业政策、竞争政策和监管政策，营造公平、开放、透明的市场环境，形成职责明晰、积极作为、协调有力的长效工作机制和创新治理体系，以激发各类旅行服务市场主体的创造力，是一个值得研究的重要课题。二我国旅行社行业监管体系与行业发展的不相适应总体来说，我国旅行社行业监管体系分为两个层面：一是宏观干预层面，主要体现为政府依照相关的法律、法规和行业标准等对行业进行监管；二是微观规制层面，主要体现在对旅行社企业的进入和退出、价格、服务质量等方面的限制与制约。目前，面对旅行社行业发展的新形势，行业监管体系与行业发展的不相适应问题主要体现在以下几个方面。（一）行业进入与审批限制在我国，成立旅行社必须取得旅游行政管理部门颁发的业务经营许可证，同时必须在工商部门进行登记注册才可以开展业务经营活动，而在很多发达国家和地区却无此限制。目前在我国旅行社业务经营主体不断多元化的形势下，营业许可证制度似乎只是对传统旅行社的设立具有强制性，而对众多从事旅行社业务经营的非旅行社企业，如各类在线旅游电商、各种俱乐部以及留学机构等，却不具有约束力，这些企业在没有取得旅行社业务经营许可证的情况下仍在从事旅行社业务经营。这不仅进一步激化了不同市场主体之间的矛盾，而且政府作为监管主体，无法为旅行社企业营造一个平等、透明的竞争环境，也在某种程度上说明许可证制度存在着不合理之处。类似的行业进入与审批限制还体现在旅行社申请经营出境旅游业务、旅行社许可业务的范围、旅行社分社和服务网点的设立、导游和领队人员的市场准入等很多方面。（二）服务质量规制目前，我国旅行社行业的服务质量规制主要体现在质量保证金制度方面，且质量保证金不分企业和业务量大小，缴纳相同金额。质量保证金专款专用，仅以现金和银行担保作为缴纳方式，缺乏动态管理，成为企业的沉重负担。质量保证金的金额、具体用途与程序、管理方式等应该如何变革，是否能够参考香港特区等地的经验，将质量保证金的管理下放到行业协会，可否根据旅行社经营规模与业务量的不同，采取印花费等弹性制度对质量保证金进行管理，都是未来行业监管制度改革需要思考的问题。（三）对通过网络经营旅行社业务的监管缺失在信息化背景下，通过互联网经营旅行社业务的企业越来越多，但是政府对该类企业的相应监管处于极度不完备状态，缺乏相应的微观规制。如通过销售平台向旅游者销售旅行社产品并收取旅游费用的企业，是否应当审核其旅游产品提供者的资质、是否应当在其网页公布旅行社许可证号等信息，并承担销售者责任；网络服务提供者提供旅游产品信息搜索服务，如何保证信息的真实性并承担相应的责任等。三从“管理”到“治理”：我国旅行社行业监管体系的创新面对新形势下我国旅行社行业监管体系出现的种种问题，寻找一条适合我国国情的旅行社行业监管体系的改革创新路径，是迫切需要解决的重要课题。“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的一个重要治国理念，“管理”与“治理”虽然有一字之差，但是却体现了治国理念的新思路、新要求和新跨越。首先，“管理”存在着主体与客体的区分，即管理者与被管理者；而“治理”则消除了主体与客体的区别。其次，“管理”的主体是一元的，体现为权利主体的居高临下；而“治理”的主体则是多元的，体现为政府、社会组织、个人等不同社会主体，在国家和社会事务中的共同参与。再次，“管理”带有随意性，强调简单命令和行政化的管控；而“治理”则是法治化的，强调依法治国，依法治理。对我国旅行社行业监管来说，从“管理”到“治理”的核心就是科学界定政府的职能和事权界限，将政府、市场、社会的职能区分开来，减少政府的行政审批和微观管理任务，切实改变政府部门既当“裁判员”又当“运动员”、既“越位”又“缺位”的弊端，正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，让更多行为主体以“治理者”的身份出现。而且，从近几十年来世界各国政府行政改革的发展历程来看，其基本趋势就是从一元走向多元、从单向走向互动，以达到公共治理的最终目标。我国旅行社行业监管工作从“管理”到“治理”的过渡，其落脚点就是“简政放权”和“促进参与”，从政府的单一化主导监管向多主体“自治理”过渡，不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会各类主体参与国家和社会事务。具体而言，未来的变革分为三大方向，即宏观层面上，继续“简政放权”，加强法制建设，逐渐转变政府职能；微观层面上，进一步放松市场准入、经营等方面的规制；此外，加强行业组织的作用，逐步去行政化，加强行业自律。（一）宏观干预层面在政府对旅行社行业的监管逐步向市场治理转变的过程中，我国旅游政府监管部门该下放哪些权力、该加强哪些方面的管理等都是目前面临的难题。总体来说，简政放权，从管理型政府转为服务型政府，通过加强立法和制定合理的产业政策，为我国旅行社行业的健康运行创造良好的法制环境和市场环境，是从宏观层面进行改革的总体思路。1.简政放权，转变政府职能从世界范围的旅游行业管理制度来看，我国政府对于旅行社的行业管理属于严格型，换言之就是政府主导型。旅游行政管理部门职能范围远远大于市场经济成熟国家的旅游主管部门，一方面是由于旅游市场成熟的国家普遍经济发展水平较高，法律法规体制更加健全，不需要政府部门过多干预；而我国法律体制尚不完善，旅游市场不成熟，导致出现一些亟待规范的问题。另一方面，我国把旅游放在战略发展的高度，在政策制定上必然会加强对其管制和规范。借鉴欧美等发达国家和地区的成功经验，响应国家“简政放权”的号召，建议旅游行政管理部门转变政府职能，建设服务型政府，将工作侧重于服务和引导我国旅行社行业的健康发展，强化监管职能，打造征信体系，规范和引导行业健康发展，并同时培育旅行社协会等中介组织的力量，通过中介组织加强对旅行社行业自律的引导和规范。2.加强立法，健全法律法规加强旅游业法律、法规的建设，建立、健全中国旅游业法制环境，强化法制观念，实行“依法治旅”，是我国旅行社行业监管体系改革的重要内容。目前我国针对旅行社行业的专门法（如《旅行社法》）处于缺位状态，只能借助《旅游法》以及约束各旅行社之间和旅行社与旅游者之间一般交易规则的相关民法和商法。虽然我国政府已经出台了许多相关的行政法规、部门规章、标准体系等，但是距离我国旅行社行业能够有法可依和我国法治社会的建设要求仍有较大差距。尤其是对于信息化背景下通过网络经营旅行社业务的在线企业，更是缺乏相应的法律、法规和监管措施。因此，我国应大力加强立法，健全法律法规，从而促进旅行社行业的规范等问题有序发展。3.制定产业政策，计划落实从产业集中度来说，我国旅行社行业的组织结构处于过度竞争的局面，在市场结构上表现出产业集中度低、产品差别小、企业规模小且退出壁垒高等问题；市场行为上表现出恶性价格竞争、产品研发能力不足；市场绩效上表现出整体资源配置效率低下、行业利润水平低等现象。为了引导旅行社企业向大集团和大企业方向发展，政府在吸取旅游发达国家旅行社行业实践经验的基础上，需要制定各类相关产业政策并积极推动政策落实，采用市场而不是政府管制的方法使进入壁垒合理化，从而提升旅行社产业集中度，优化我国旅行社产业组织结构，提高旅行社产业效率。（二）微观规制层面在微观层面上，政府应逐渐放松规制，进一步放开市场，让市场在资源配置中起决定性作用。伴随着旅行社市场主体类别增多、旅行服务业务范围不断扩大等新的行业发展趋势，政府在行业准入、经营范围、导游人员的市场准入与管理、设立分社等方面，应逐步放松管制，充分发挥市场调节与行业自律的作用。未来只保留有少数特定不得不审批的业务，大部分企业进入行业时只要经营合法便无须申请审批。国务院商事改革正在推进“先照后证”制度的落实