我国人口老龄化对就业的影响

我国人口老龄化对就业的影响

第一节人口老龄化对就业影响的不确定性通常认为，人口增长速度下来了，就业率就上去了。上面的分析说明，人口增长速度下降和人口老龄化确实可以降低劳动力供给的增长甚至导致劳动力供给的负增长，但是动态来看，劳动力稀缺性的增加会提高劳动力成本，促使资本对劳动力的替代，降低对劳动力的需求。所以在老龄化降低劳动力供给的同时，也会降低对劳动力的需求。结果对就业的影响并不是决定性的。左学金和杨晓萍根据经济合作与发展组织（OECD）国家的相关统计对人口老龄化与就业率进行相关分析，发现两者并没有确定的相关关系。[1]实际上欧洲和日本人口增长率最低甚至已经出现负增长，是人口老龄化最严重的两个地区，但是人口老龄化并没有帮助这两个地区实现较高的就业率。日本近一半的年轻人从非正规就业开始进入劳动力市场，如果当他们在30岁时还未转入正规就业，则他们可能终生只能从事非正规部门的工作，及至退休时只能领取微薄的养老金。[2]欧洲的人口老龄化与欧洲的金融财政危机混合，更是对就业产生了空前的冲击。经合组织2012年7月公布的就业数据表明，欧元区18岁以上年轻人失业率高达22.6%。其中，意大利年轻人失业率超过35%，爱尔兰年轻人失业率超过30%，法国年轻人失业率创两年新高；西班牙和希腊的年轻人失业率已经超过53%，只有葡萄牙的失业率有所下降，从37.6%下降到36.4%，但仍然处于高位。第二节老龄化与老年人口就业中国老年人口就业情况存在明显的城乡二元结构：农村地区老年人就业比例高，而城镇地区老年人就业比例低。城镇基本养老保险的法定退休年龄较早，一般为女性55周岁，男性60周岁，而一些繁重体力劳动者还要提早5年退休。此外，政府机关和国有企事业单位也常常通过提前退休（或“待退休”）来减少多余的冗员。目前城镇的实际退休年龄平均不到53岁。在人口老龄化加速的背景下，推迟法定退休年龄势在必行。但是对于推迟法定退休年龄还缺少社会共识和相应的配套鼓励政策。1.老龄人口就业现状在城乡分割二元结构情况下，一般讲就业是指城镇而言，将农业劳动排斥在外。这里为了比较研究方便起见，也将农业劳动列为就业范畴。如此，老龄人口就业二元结构是明显的特点。在农村地区，特别是一些边远的山区，由于农业劳作技术构成低，老龄人口就业比例较高，特别是一些青壮年劳动人口从农村到东部一些大城市打工后，剩下的是一些老龄劳动人口和留守的儿童，这些老龄人口只要能够行动，就会一直劳动下去，不存在退休不退休问题。即使有的农村实行了农民退休政策，这些农民就算到领取退休工资的时候，也会继续从事力所能及的劳动。一方面是较低的退休工资不足以维持他们的日常生活，另一方面是他们已经习惯于劳作，把劳作看作生命继续的一种形式。根据国家人口调查资料，县以下农村老年人口就业率31%左右，市为15%左右，镇为11%左右。县以下男性老年人口中53%左右从事农、牧、渔业生产。城市老年人口离退休人员再就业率为18%左右，城镇老龄人口再就业率为13%左右。城市男性老龄人口比女性老年人口再就业率要高。农村老龄人口主要从事农、牧、渔业生产，而城镇老龄人口多为原来单位返聘或者受雇于其他企事业单位。从事创业的老龄人口较少，但是近年来，个人、私营、股份部分城镇离退休老人发挥所长，自筹资金、自负盈亏，从事创业活动，主要涉及商业、服务业以及科研、设计、培训、开发等行业。根据抽样调查资料，我国市镇老年人口离退休人员再就业的以生产工厂工人、专业人员、办事人员三类为主，三者合计占57%左右。2.老龄人口就业政策我国现行退休政策源于20世纪50年代。1951年颁发的《劳动保险条例》中规定：男职工的退休年龄为60周岁，女职工为50周岁。1955年国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中把女干部的退休年龄从50岁提高到55周岁。后来，又对一些特殊情况做了规定：比如高级知识分子中的少数高级专家可延长5～10年退休。个别行业或单位根据具体情况可延长退休年龄，因此不同行业和不同职业的退休年龄存在较大差异。从1951年颁发《劳动保险条例》到今天，已经过去了60多年。我国的养老保险制度已经经历了重大变革，人口期望寿命也从当时的40岁左右延长到了目前的74岁，但是我国的法定退休年龄并未做过大的调整。在我国人口老龄化进程加快的背景下，现行的法定退休年龄必将使我国的城镇基本养老保险基金难以为继。在人口老龄化的发达国家中，通过延迟法定退休（或领取养老金）年龄来缓解公共养老保险金负担是一种比较普遍的做法。1990～2007年，经合组织中有18个国家都不同程度地提高了公共养老金领取的法定年龄。同时提供给老龄人口更多的培训机会，让他们掌握新技能，以适应新的工作提高退休年龄。为了应对人口老龄化的挑战，一些地区开始了探索延迟退休年龄的试点。如2010年9月，上海市人力资源和社会保障局颁布了《上海市关于各类企业人才施行柔性退休的规定》，允许企业中具有专业技术职务资格人员，具有技师、高级技师证书的技能人员和企业需要的其他人员，在单位和个人双方协商同意的基础上，延迟办理申领基本养老金手续。延迟退休年龄的上限，一般男性不超过65岁，女性不超过60岁。这里称之为“柔性”退休规定，是强调目前上海市进行的试点是有条件的、基于单位和个人双方自愿的，而不是强制性地延迟退休年龄。不过从试点一年多来的实际实行情况看，上海符合条件的单位和个人参加柔性延迟退休年龄的积极性并不高。第三节关于延迟退休年龄的讨论1.延迟退休年龄势在必行实际上，目前我国公众对于延迟退休年龄问题还存在较大疑虑。2012年6月5日，人社部官员就热点问题集中回答网友提问时明确表示，推迟退休年龄已是一种必然趋势，该部将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议。这在全国上下引起轩然大波。人民网发起了一个关于弹性延迟领取养老金年龄的网上投票调查，截至2012年6月18日，共有230万人投票，反对票高达94.8%。有220多万人投票选择了“反对，不利于年轻人就业”这一项，只有2%左右的投票选择了“支持，平均寿命延长，养老金缺口大”。这个结果表明，我国要延迟退休年龄，还有相当多的工作要做。我们认为，延迟领取基本养老金年龄势在必行。但是要延迟退休年龄，需要研究出台鼓励延迟领取基本养老金年龄的配套政策，以取得公众的更多支持。如上所述，我国现行的基本养老保险，实行的是现收现付的社会统筹与实行积累制的个人账户相结合的模式。现收现付，就是在职职工缴费，退休人员领取。积累制就是职工个人的缴费存入自己的个人账户，缴费与缴费的增值部分归个人退休后领取。目前全国各地企业一般按（在职职工）工资总额的20%向社会统筹缴费，职工个人按本人工资的8%向个人账户缴费。实际上，现在个人账户存在大量空账，即社会统筹部分入不敷出，不得不挪用个人账户里的钱来发养老金。个人账户空账，对社会养老保险的可持续性来说是很大的财务风险。所以在2005年中央从东北三省开始做实个人账户的试点，此后向全国推广。但到目前为止，做实个人账户很困难。做实个人账户的前提是社会统筹账户可以收支平衡甚至有所结余，实际上现在统筹账户普遍收不抵支，所以拿不出钱来做实个人账户。另外，根据目前基本养老保险基金的管理办法，由各地地方政府管理的个人账户的资金，与社会统筹余额一样，只能在国有商业银行专户存储。由于存款的利率较低，有些年份甚至低于消费者物价指数，所以地方政府也缺少做实个人账户的积极性。根据我国人力资源和社会保障部尹蔚民部长在2012年全国两会期间披露的信息，2011年全国养老金收入大约为1.3万亿元，支出约为1.2万亿元，收支平衡，略有结余，从全国层面看不存在养老金缺口的问题。但2011年财政对职工养老金的补助大约为1800多亿元，如果扣除财政补助，有13个省份有缺口。[3]从上述情况可以看到，第一，我国基本养老金基金的个人账户还在继续做空。2011年养老金收入1.3万亿元，如不计财政补贴，养老金缴费收入约为1.1万亿元。在养老金缴费收入中，个人账户与社会统筹的比例是8∶20，所以约有3000亿元应属个人账户，按照原来的制度设计，这部分不应用来发放养老金。实际上，2011年我国养老金，即使加上财政补贴收入，也仅结余1000亿元左右，表明个人账户仍然在做空。第二，现在我国65岁及以上老年人口占总人口的比重仅达9.1%，人口老龄化才露出冰山一角，但我国基本养老保险已有13个省市收不抵支，在21世纪中叶以后65岁以上老年人口比例将上升到接近30%，公共财政补贴养老金的负担前景堪忧。所以，延迟领取养老金年龄势在必行，否则我国未来的劳动年龄人口将难以支持越来越多的退休人员和他们的养老金费用，养老保险基金和公共财政将难以为继。2.完善为延迟退休年龄提供更多支持的配套政策如上所述，延迟退休年龄的问题非常复杂，牵涉到职工和企业双方的积极性。激励双方的积极性还需要更多的配套政策。如果缺少配套政策的支持，双方都没有积极性，延迟退休年龄的政策就很难落实。首先，要鼓励企业雇佣延迟退休的老年职工，妥善解决老年职工的工资待遇。不少企业特别是国有企业，年龄是决定工资的一个重要因素，工龄越长工资越高。但一个职工对企业的收入的贡献即“边际生产率”，并非随年龄不断提高。一般来说，体力劳动者的贡献可能在30～40岁左右达到峰值，创造性的脑力劳动者可能在50岁左右达到峰值，此后的贡献会有所下降。如果老年职工的工资随年龄不断提高，在大多数情况下，企业雇佣老年职工的边际成本会大于该职工创造的边际收入，从而对企业的利润会产生负面影响。在这种情况下，企业会缺少雇佣延迟退休的老年职工的积极性。为了解决这个问题，要研究老年职工的工资标准如何决定，可以考虑不增加延迟退休职工工资的办法。其次，还可采取措施减少企业雇佣老年职工的其他相关成本。例如，如果企业雇佣延迟退休的老年职工，可以允许企业免缴该职工的社会统筹养老金（一般为工资总额的20%，上海为工资总额的22%），甚至企业可免缴住房公积金（工资总额的7%），但延迟退休的职工须继续向其养老金个人账户缴费。这样对于相关企业来说，可以减少企业养老保险缴费，从而降低企业雇佣延迟退休职工的用人成本。对于延迟退休的职工来说，可以继续获得在职职工的劳动报酬，同时可以继续积累自己的个人养老金。对于基本养老保险基金来说，可以减少养老金发放，有利于养老保险基金的财务可持续性。当然，这里只是举个例子，想强调的是从政府的角度要有政策来鼓励企业雇佣延迟退休的职工，要有政策来鼓励职工个人延迟退休。再次，要保持退休人员养老金与在职职工工资的适当比率（替代率）。替代率过低固然不可取，但是如果替代率过高，养老金接近工资水平，就会降低老年职工延迟退休年龄的积极性。当然，在降低社会基本养老保险的缴费率和替代率的同时，建设多层次的养老保险体制尤为重要。政府管理的基本养老金实行现收现付，比较强调公平，但是只提供最基本的保障。在基本养老金之外，还应有其他的养老保险的手段来补充，比如职业年金或企业年金、个人养老储蓄等。这些第二、第三支柱的养老保险，一般属于个人账户，没有不同个人之间的再分配功能，退休早不会多得，退休晚也不会少拿，所以有人会愿意继续工作，来更多地积累自己的私人养老金。而目前我国由于没有形成多层次的养老保险制度，全部依赖公共养老金的给付，个人也就缺乏积极性通过延迟退休来积累自己的养老金了。当然，延迟法定退休年龄的前提是要经过深入的调研和辩论，充分听取社会各界的意见，对不同意见展开充分的讨论甚至辩论，最终需要在全国人大这样的立法机构来达成共识和做出决定，而不是政府部门一个简单的行政规定。3.消除对延迟退休年龄的误解（1）养老保险资金缺口是历史旧账，应该由财政补偿有一种观点认为，目前存在的养老保险资金缺口很大程度上是一种历史旧账，要补这个缺口，不应把希望寄托在延迟领取养老金的年龄上，而是在目前财政有盈余的情况下，通过财政转移支付来偿还历史债务。实际上，认为现在的养老金缺口全部是由历史旧账造成的这种说法，可能并不准确。如果纯粹是历史欠账，由于这些年财政转移支付一直不断地在填补，基本养老金的“隐性债务”，与10年、20年前相比应该是越来越小了。但实际上，从20世纪90年代开始到现在，不同的研究结果都表明，养老保险隐性债务的规模在不断增大，这就很难说现在存在的养老保险资金缺口是历史债务，有很多债务就是制度设计和当前操作过程中产生出来的，如退休年龄过早就会不断地产生出新的债务。如果靠财政来转移支付，从长期来看，就会产生代际福利平衡的问题。我们一说到财政转移支付，就好像认为财政的钱是天上掉下来的；实际上，财政的钱并非天上掉下来的，归根到底是由现在就业的劳动年龄人口缴纳的，这个钱也是有限度的。劳动年龄人口相对老年人口占比将越来越小，即支持比越来越小，无论是缴纳养老保险还是纳税，劳动年龄人口的负担将越来越重。如果一味强调由财政转移支付，长此以往，是难以为继的。（2）延迟退休年龄，将会影响青年人就业其实这是一个误解。如果退休早有利于青年人就业，那么按照这个逻辑，让所有职工很早（如40岁）就退休，工作岗位应该马上就空缺出来，就能解决青年人的就业问题了。但实际上，工作岗位不会多出来。因为，40岁就退休并领取养老金，企业缴纳基本养老基金的负担就会很重，基本养老金不够发放就需要财政来