我国地方环保立法的审视与突破：以云南省为样本的分析（1980~）

我国地方环保立法的审视与突破以云南省为样本的分析（1980~）

一引言现阶段的中国正处于深度的转型发展期，希图摒弃过往粗放的经济发展方式，代之以可持续的发展方式。中国共产党第十九次全国代表大会明确指出：须将污染防治作为全面建成小康社会要坚决打好的攻坚战之一。作为调整生态关系、保障环境安全的主要手段的环境法应该适应这样的要求并有所作为[1]。换言之，环境保护离不开法律的保障，主要的出路在于通过法治化的路径推进顶层设计和制度建设以建立健全环境保护体系。在我国，就全国性的环保立法而言，大致经历了四个阶段的发展过程：1949～1979年，这一阶段我国尚未颁布环境治理方面的法律法规，“还没有形成以保护环境作为基本国策的思想和观念，只是将工业污染当成卫生问题看待”[2]；1979～1989年，从1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》到1989年《中华人民共和国环境保护法》的正式颁布，我国环境保护法律体系初步建立；1989～1999年，基于环境保护基本法对确立环保立法的指导思想和构建相关制度的关键引领作用，我国相继出台了多部环境保护方面的法律[3]，标志着我国环境保护法律体系初具规模；1999年至今，我国环境保护立法进入了“快车道”，环境保护方面的法律[4]得到了长足发展、调整机制日益健全，标志着我国环境保护法律体系日益完备。值得注意的是，全国性的环保立法主要关注的是颇具普适性和共通性的环境问题，而未能全面顾及各地极具差异的环境特征。而事实表明，我国地域广阔，各地环境差异较大。这意味着，法律若缺乏对地方环境特色的提炼，将很难回应现实。但实际上，全国性的立法不可能面面俱到。因此，在国家统一法治的前提下充分发挥地方立法的主动性和积极性以应对各地的环境问题就具有了必要性。在我国，就地方性的环保立法而言，大致经历了两个阶段的发展过程。1980～2015年，1980年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）明确规定了省级地方人大及其常委会享有地方立法权，1982年《宪法》赋予了省级地方权力机关和民族自治地区的权力机关以地方立法权，1986年《地方组织法（修正案）》将地方立法主体扩张到了省会市（省、自治区的人民政府所在地的市）和较大市（经国务院批准的较大的市）的权力机关。这一阶段标志着我国的地方立法主体基本得到了确定。2015年至今，2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）全面赋予了设区市的人大及其常务委员会在城乡建设、环境和历史文化保护三个方面的立法权限。这一阶段标志着我国地方立法主体的进一步扩大，同时地方立法主体的立法范围得到了厘定，立法机关可以集中精力于具体的事项，地方环保立法的数量不断攀升，呈现出一派繁荣之景。但是，这是否切实呈现出了地方环保立法的真实图景？对这一问题的回答我们首先应该明确一个前提：只有借助一个定位，才能深入剖析地方环保立法的实际状态。因此，分析路径的构建必不可少：首先，需厘清地方环保立法的定位，揭示地方环保立法的应然样态；其次，借助实证分析工具以客观形式呈现地方环保立法的实际状态；最后，经由二者对比呈现出其间的亲疏离合，此中的张力恰能揭示出我国地方环保立法的症结所在。本文将以云南省的环境保护法规为样本（在一定程度上可以折射出我国地方环保立法中的思维倾向）进行考察，深入探讨云南省环保立法中的瓶颈所在，探索能够突破既有藩篱的地方环保立法机制。二定位：地方环保立法的应然样态（一）权限定位：来自中央的授权我国地方立法权限的定位在国家立法体制中得到了界定。我国“立法体制的核心是立法权限的划分问题，特别是关于中央和地方立法权限的划分问题”[5]。概要地讲，我国在立法权限的纵向关系中划分了中央立法权和地方立法权。我国的根本法《宪法》中对地方立法权限进行了规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”[6]这是我国地方环保立法权限存在的最高依据。另外，《地方组织法》规定了“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”[7]，《立法法》补充规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市的地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”[8]这是我国地方环保立法权限存在的主要依据。上述法律规范均表明地方环保立法权来源于中央的授予，其权限从属于中央的立法权。也就是说，法律规范之所以有效力是因为它是按照另一个法律规范决定的方式被制定的，因此，后一个规范便成了前一个规范的效力理由[9]。这同时也意味着，中央对地方的环保立法权进行限制符合我国立法体制的授权逻辑。我国《宪法》第六十七条就规定了“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”[10]。由此可知，中央可以对抵触上位法的地方立法行使否决权。而我国的环境保护法律体系并非完美无缺，其中不可避免会出现上位法与下位法之间相抵触的情形。于是，对上位法与下位法之间是否相抵触的判断就显得尤为重要。首先，需明确二者之间的规定是否相重复，若重复则不发生抵触。其次，若地方环保立法存在与上位法规定不相一致的内容，则要进一步判定“在权利与义务关系中，下位法是否限缩、取消上位法已经确认的权利或者扩大、增加上位法没有设置的义务；在职权和职责关系中，下位法是否扩大、增加上位法没有授予的职权或者限缩、取消上位法已经设置的职责”[11]等；但若仅凭地方立法与其上位法之间内容的不一致就判定为构成抵触，则会削弱地方立法的积极性。因此，最后还需要判定地方立法是否符合上位法的立法精神，若能更好地促进上位法立法目的的实现，则不构成抵触，反之则为抵触。也就是说，下位法的规定与上位法不相一致时并不必然构成抵触。而《宪法》又规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”[12]显然，地方立法应遵循与其上位法相一致的原则。必须明确，从国家的立法本意上看，并不是要把地方性法规的内容局限于上位法的既有规定，而是要在坚持不抵触的前提下，突出地方特色[13]。（二）模式定位：双向互动的运行模式我国地方环保立法的权限来源于中央的授权，有着明显的权力属性。传统的地方环境立法的立法模式，由于其演绎的逻辑性特征，虽然符合我国单一制的体制特征，但是缺乏地方环境治理经验的提炼与地方环境问题的个性化特征，很难回应现实[14]。为了与国家的立法本意相契合，克服单向立法的缺陷，《立法法》对地方立法主体进行了赋权：“地方性法规可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”[15]我们可以发现，地方立法被划分为两种类型：一种是使上位法具体化以便于操作的实施性立法；另一种是针对中央立法的模糊或空白之处在不违反上位法的情况下根据地方的需要进行具体规定的创制性立法（先行性立法）。通过赋权，可以解决现实中国家层面立法难以解决而需要通过地方立法层面解决的问题，可以有效解决辖区内存在问题而苦于缺少具有针对性的法治手段来解决的现实困境。[16]不难发现，实施性立法和创制性立法建构了地方立法与中央立法之间双向互动的沟通模式，使环境法更具有可操作性，也能体现地方的环境特征，为我国的环境法治提供了保障。实施性的地方环保立法是将中央环保立法的统一性与地方环保立法的具体性相结合。从立法目的看，地方环保立法的主要任务是保障中央环保立法的效力，制定细化规范保证中央立法在地方得到贯彻实施。从立法特性看，中央层面的立法主要是针对全国而言的，大多是为了照顾普遍情况而制定的原则性极强的规范。地方性法规的特性之一是具有地方性，也就是说，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题[17]。具体而言，就是地方环保立法要观照本地的需求，解决中央立法不宜作出细致规定的问题，弥补其缺少可操作性的弊端。从立法需求来看，我国幅员辽阔，各地自然环境禀赋差异较大，一方面决定了中央环保立法宜粗不宜细，另一方面决定了地方环保立法要将过于抽象的环境保护法律法规具体化以符合本地的实际，否则法律法规极易沦为一纸空文。创制性的地方环保立法是从上位法中存在疑难或空白的部分挖掘出地方立法的空间。一方面，创制性的地方环保立法具有特色性。事实表明，由于地方立法具有实施上位法的任务，其部分内容与上位法重合是不可避免的。另外，各地方所面临的环境问题具有一定的共性，与其他地方立法合理范围内的重合是不可避免的。然而，“中国是一个人口众多、地域辽阔、发展不平衡的发展中大国，各地区条件差异显著、发展极不平衡是中国国情的基本特征之一”[18]。环境问题又与人民的生产生活息息相关，体现的是各地的现实特征。因此，地方环保立法要体现出地方特色，一味照搬上位法、照抄其他地方立法而未能回应当地实际情况最终将会侵蚀国家法律体系的效力。所以，国家赋予了地方立法机关在其尚未立法或是立法尚未成熟的一些领域先行立法以便于有效解决地方环境保护问题的权力。另一方面，创制性的地方环保立法具有独立性。面对中央立法不宜解决的问题，地方立法可以从实际出发，在不违背上位法的前提下进行制度创新，彰显其地方关怀。地方性是地方立法的灵魂，没有地方性的地方立法是无谓的立法[19]。就此而言，地方环保立法虽然从属于中央立法，但在二者的互动中地方环保立法既能保障中央立法在地方的贯彻实行，又能为构建地方环境法治提供法律保障，为中央立法（或是其他地方的立法）提供经验。那么如何更好地促进二者的互动？更明白地说，我国的国情决定我们既不能消解立法的统一性，又不能忽视各地环境的差异，因此要以问题为导向[20]。一方面，通过立法解决实际问题是立法不懈追求的目标，中央应针对环境治理中的问题进行立法；另一方面，地方立法要有较强的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来[21]。在此意义上，地方更易于接近和发现本地环境治理中的问题。因此，地方环保立法要以问题为导向有可行性地实施、有操作性地细化、有前瞻性地补充其上位法，做到切实管用。事实上，问题的发现和解决是一个动态的过程，离不开价值的引领。（三）价值定位：以促进人民福祉为目的以人为本是地方环保立法的出发点和归宿，其价值诉求在于要促进人民的福祉。具体而言，“环境法学的形成和发展环境法学作为一门新兴的法律学科，是伴随着环境问题的产生而逐步发展起来的，究其目的乃是人类为了应对自工业革命以来不断升级的环境危机，弥合人与自然关系日趋紧张的态势而设计的用以协调人与自然关系的法律机制”[22]。对人与自然关系的审视体现了人在自然面前的行为界限：人是自然界的一部分，其生存和发展离不开自然，其活动受到自然环境的约束。更为重要的是，人与自然的关系实际上取决于人与人的关系，通常体现为人与人之间的利益关系。因此，环保立法以调整人与人之间的关系为出发点。以人为本贯穿于环保立法的始终，尽管它是人与自然关系紧张以后，为了协调人与自然的关系而产生的，但其出发点仍旧是为了人，是“为了人类的可持续发展”[23]，其最终目标是保障人民的利益。因此，检验地方环保立法，就要考察立法当中人民利益的体现因子。要把促进人民福祉的核心要义贯彻到立法的工作当中：地方环保立法要保障立法科学，立法的不公正会使公民的权益遭受侵害，由执法部门制定其自身行为规范的模式大多会有使部门权力膨胀之虞。有鉴于此，地方立法要从政府主导转向人大主导，从部门利益主导转向人民利益主导；地方环保立法要保障立法民主，“不断扩大公民对环境立法的有序参与，通过公布法律、法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见”[24]，这对于环境法律的有效实施是不可或缺的，公众的接受与认同可以使环境保护法律规范更有力量。三审视：地方环保立法的实际状态然而，期望地方环保立法的实际运作与其定位完全吻合在一定程度上具有理想成分，因此我们往往还需要透过地方环保立法的应然样态对其实际情况进行判断。据此，我们要依据客观事实，借由实证分析工具来进一步揭示地方环保立法中存在的问题，对地方环保立法的完善提供现实的指南。由于数据有限，对地方环保立法的实际情况进行全面还原无疑是不现实的。但是，为了不影响统计分析的一般意义，还需尽可能地保证数据的完整性，为观察地方环保立法提供窗口。本文将以云南省1980～2018年省、昆明市和设区的市的人大及其常务委员会所制定的环境保护法规（包括已被废止、修改的地方性法规——从中往往可以看出环保立法的发展历程）为样本进行考察。（一）宏观视角：对立法状态的整体把控1.立法数量：逐渐增长的趋势图1云南省环境保护法规的数量（1980～2018年）根据图1，1980～2018年，云南省人大及其常委会制定、修改25部，废止8部环境保护法规；昆明市人大及其常委会制定、修改13部，废止4部环境保护法规；设区的市的人大及其常委会制定14部环境保护法规。从总体上看，1980～2018年云南省地方环保立法经历了从无到有的过程，仅就数量而言呈现出了逐渐增加的趋势。1980～1987年，是云南省环境保护立法的空白阶段，暂无环境保护法规的颁布。1988～1991年，是云南省环境保护立法的起步阶段，有《滇池保护条例》（现已失效）的颁布。1992～2017年，是云南省环境保护立法的发展壮大阶段。从法规颁布的时间分布上看，这一时间段几乎每年都有新的法规颁布（或是有对原有法规的修改、废止）。从立法形成的高峰上看，2014～2017年立法数量爬升、立法频率加快，形成了云南省环境保护立法的高峰期，究其原因，一方面是因为2015年我国《立法法》修订后地方立法权扩容，为云南省设区的市行使立法权创制环境保护法规提供了广阔的空间，一如2017年《大理白族自治州乡村清洁条例》的颁布开云南省之先例，弥补了此方面制度供给的不足；另一方面，2009年云南省颁布了《七彩云南生态文明建设规划纲要（2009—2020年）》，这是全国第一个生态文明建设的规划纲要，在云南生态文明建设中发挥了引领作用。以“达到排头兵”为目标，2013年云南省出台了《云南省湿地保护条例》，使云南生态文明制度建设走在了全国的前列，起到了引领和示范作用[25]。生态文明建设纲要的提出，意味着要转变粗放型的发展方式，推动形成结构调整和转型升级的生态文明新格局，制度建设成为迫切需要。然而，规范数量的爬升，并不能简单地与规范的实际效果相等同。因此，还需要透过不断上升的数字进一步地深入剖析。2.立法覆盖面：并存的特色与空缺图2云南省环境保护法规的覆盖面（1980～2018年）根据图2，展观云南省环境保护法规的划分情况，我们可以发现，其囊括了污染防治、综合规划、自然保护等多个方面，调整着包括水利、野生动物、湿地等在内的诸多客体。同时，云南省环保立法兼具地方特色：事实表明，云南省生态资源十分丰富，特别是水利资源，为了加大对水资源的保护力度，云南省立法机关结合本地实际情况制定了《云南省滇池保护条例》《云南省抚仙湖保护条例》《云南省阳宗海保护条例》等17部法规，约占总法规数量的35%；另外，云南省自然保护区较多，“为了加强对自然保护区的管理，全省自然保护区、国家公园、风景名胜区等保护体系不断完善”[26]，立法机关还专门制定了《玉溪市新平哀牢山县级自然保护区条例》《云南省文山壮族苗族自治州文山国家级自然保护区管理条例》《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》等多部法规。总的说来，二者均体现了云南省环保立法对中央相关立法进行的契合地方特色的深化；值得一提的是，对于中央立法没有规定但需要地方通过立法加以规范的，云南省地方立法机关还在不断探索中制定了《大理白族自治州乡村清洁条例》《临沧市古茶树保护条例》等法规，具有一定的超前性，对中央立法起着重要的补充作用。云南省环保立法虽然呈现出鲜明的地方特色，但仍存在立法资源分布不均衡甚至是有空缺的情形。不过，要将囿于云南省实际环境情况而没有颁行诸如海洋环境保护、海洋污染防治等方面法规的情形排除在外。除此之外，一般认为，“环境法应该包括环境污染防治法、自然资源保护法和生态环境保护法三大子系统”[27]。就此而言，环境保护是一项系统性的工程，各个子系统之间需要相互配合、缺一不可，否则将会削弱整个法规体系的可执行性和可操作性。因此，环保立法各个面向之间的协调统一对环境保护的重要性自不待言。根据图2，我们可以发现，云南省环保立法中污染防治立法的数量远远低于自然保护立法的数量，凸显出云南省在土地污染防治、噪声污染防治等方面亟待填补的立法缺口。以云南省噪声污染防治方面的立法为例，直观的表现是：截至2018年，仍未出台相关的法规，而对噪声污染防治的相关规定只是散见于《云南省环境保护条例》中，尚缺乏地方性系统规范的支撑。但是，随着社会发展，我国各地面临的噪声污染问题已经大量显现，无法适从的公众要求地方环保立法有所作为以满足其环保诉求。（二）微观视角：基于法条比例的考察1.对比揭示在将云南省环境保护法规与其上位法进行对比（见表1）后，可以从中析出：在云南省环境保护法规中实施性条款约占29.4%、创制性条款约占14.6%、重复性条款约占12.9%、抵触性条款约占2.2%、其他条款约占31.7%（见图3）。可见，云南省环保立法积极与其上位法相衔接（29.4%），对上位法没有给出明确规定的部分进行了细化，比如《云南省滇池保护条例》第七条将其上位法《中华人民共和国环境保护法》第十三条第一款[28]中的“县级以上人民政府”细化为“省人民政府，昆明市人民政府，五华、盘龙、官渡、西山、呈贡区和晋宁、嵩明县人民政府”[29]；与此同时，云南省环保立法对其上位法预留了创设空间的部分与本省的实际情况相结合进行了创制（14.6%），比如《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》第十三条规定，要将对昭通大山包黑颈鹤的保护工作与当地的村规民约相结合，“各村民委员会、村民小组可以结合实际，制定村规民约，增强村民保护意识，鼓励村民参与保护工作”[30]。若地方立法对上位法做了细化，或在上位法没有相应条款时创设了新的内容，则视为体现地方特色[31]。通过文本对比，我们能够发现云南省环境保护法规中的特色条款（44%），展现了云南省在环境保护法规制定工作中所取得的不错成绩。表1云南省环境保护法规中的法条比例（1980～2018年）法规名称颁行时间所取上位法重复性条款抵触性条款实施性条款创制性条款追责条款权利条款监督条款条款总数云南省自然保护区管理条例1997年《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》12（3条、4条1款、4条2款等）8（10条2款、10条3款等）9（7条、10条1款、14条3款等）4（5条、6条、16条、20条2款）2（23条、24条）4（4条1款、4条2款、17条、25条）043云南省环境保护条例2004年《中华人民共和国环境保护法》12（4条、21条、28条2款等）025（7条、8条、9条1款等）20（5条、6条、11条3款等）1（61条）2（5条、10条）095云南省昭通渔洞水库保护条例2005年《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》4（4条、7条1款、7条2款、18条）1（20条）5（4条、9条、13条、14条、15条1款）3（3条、8条、17条）1（24条）2（4条、7条2款）033云南省清洁生产促进条例2006年《中华人民共和国清洁生产促进法》10（3条、5条1款、5条2款等）2（12条、18条1款）12（6条2款、10条1款等）4（4条、14条、15条、16条）1（23条）2（5条2款、10条4款）038云南省星云湖保护条例2007年《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》1（18条2款）016（6条1款、6条2款等）9（3条、4条、5条1款等）1（27条）4（10条2款、11条1款、11条2款等）1（11条2款）40云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例2008年《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》2（8条2款、21条）1（23条1款）12（5条、7条1款、7条2款等）9（4条、6条、12条、13条条）2（19条、30条）7（5条、8条2款、11条、12条等）033云南省滇池保护条例2012年《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》17（8条1款、8条2款、8条3款等）051（5条2款、5条3款等）12（3条1款、3条2款等）1（54条）7（8条2款、9条1款、9条2款等）1（8条1款）108云南省湿地保护条例2013年《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》5（7条、8条1款等）024（6条1款、6条2款等）3（4条、5条1款、21条）1（37条）3（8条2款、11条、20条）057云南省陆生野生动物保护条例（2014修正）2014年《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》2（2条2款、3条）015（3条1款、3条2款等）2（9条1款、9条2款）03（4条2款、9条3款、23条）039云南省澄江化石地世界自然遗产保护条例2017年《古生物化石保护条例》4（11条2款、21条1款、等）018（3条、5条1款、5条3款等）12（4条、5条2款、12条等）1（28条）3（14条、16条、25条）047合计（比例）//69（12.9%）12（2.2%）157（29.4%）78（14.6%）11（2%）37（6.9%）2（0.3%）533注：百分比=（该类别条款数量/法规条款总数）×100%。分析样本的选取方法是：在1980年到2018年有法规出台的年份里抽取一部由云南省人大及其常委会制定的环境保护法规作为分析对象，值得注意的是，一部法规中的部分条款可能会同时归属于多个类别，但这并不影响统计的最终效果。|Excel下载表1云南省环境保护法规中的法条比例（1980～2018年）图3云南省环境保护法规与其上位法对比揭示但是，地方立法应当在上位法允许的范围内创新，一如前文所论述的，我国的法律体系是一个统一的整体，其内部不同位阶的法律规范需要相互协调。其中，地方性法规从属于其上位法，因此地方立法机关要“在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下”[32]制定地方性法规。数据表明，云南省环境保护法规中的部分条文（2.2%）存在与其上位法相冲突的情形（见表1），虽然所占比例不高，但仍值得注意。比如《云南省自然保护区管理条例》中第十一条[33]的规定与其上位法《自然保护区条例》中第十二条[34]的规定相冲突，变更了国家级自然保护区申报的程序，扩大了“省有关自然保护区行政主管部门”的权力。理论上，这可以“通过法律解释解决，但在实际操作中，地方执法部门往往更经常引用地方条例，从而造成事实上将上位法搁置，在目前执法人员业务素质参差不齐的情况下更是如此，因此需要在法规制定或者修改时注意避免与上位法的冲突”[35]。可喜的是，近几年来云南省环境保护法规中与上位法相冲突的情形有所下降（见表1）。然而，自“2000年《立法法》确立‘不抵触上位法’原则以来，有学者敏锐地发现，抵触上位法情形减少的同时，重复上位法的情形日益增加”[36]。我们知道，各地的环境往往有着显著的地域特色，地方环保立法若是简单地重复上位法，将会遮蔽地方立法的价值。就云南省而言，在其环境保护法规中重复性条款仍占有一定的比例（12.4%）。事实上，当“影响到地方立法体系的结构时，可以重复上位法规定，特别是对上位法中具有承上启下、前后贯通作用的支架性、过渡性、连接性条款，可以作必要的重复，以达到总揽、衔接、转换、过渡等功能”[37]。如若“在没有重复的必要时，地方法规仍大量重复上位法的条文，它不仅徒增法律运行的成本，而且损害了中央立法的权威，贬抑了地方立法权的应有功能”[38]。2.细化揭示如前所述，我们应当维护地方环保立法的应有价值，然而解决方法并不仅仅局限于不与上位法重复，更要进一步细致地完善地方环保立法的立法架构。具体而言，就是要改善云南省地方环保立法中不平衡的状况。根据表1，云南省环境保护法规中的追责条款（针对行政机关及其工作人员）占比约2%。可见，云南省环境保护法规中的追责条款比重偏低（2%），虽然每部法规中均有条款对政府部门工作人员的法律责任进行了规定，但是进一步分析就会发现：其一，云南省环境保护法规中涉及相关政府部门及其工作人员法律责任的较少（2%）；其二，法规中涉及的承担法律责任的主体较为单一，展观云南省环境保护法规，可以窥见，其中仅对政府部门工作人员的法律责任作出了规定，相比之下，几乎没有条文涉及相关政府部门的法律责任。究其原委，不可忽视的是，在我国的地方立法过程中主要是由“政府所属的行政主管部门拟定草案，政府法制部门进行审查后提交政府办公会讨论，然后提请地方人大常委会审议通过；由于人大常委会的审议往往少有实质审查，故其在地方性法规制定过程中只是具有形式意义”[39]。换个角度来说，“环保部门参与地方环境立法有一定的好处，因为环境立法具有相当的专业性，由环保部门负责起草可以充分利用这些部门熟悉业务的优势”[40]，因此与其他类型的法规相比，环境保护法规大多被交给相关的行政部门起草。通常情况下，这样的立法模式不可避免地会带有部门利益的痕迹，而且极易“背离立法应有的民主性、科学性要求”[41]。根据表1，在云南省环境保护法规中，权利条款（指的是赋予公民权利的条款，其中包含“公众参与”条款）占比约6.9%，监督条款（指的是公民对行政机关进行监督的条款）占比约0.3%。据此可知，云南省环保立法并非完全无所作为，譬如《云南省滇池保护条例》第四十九条第一款规定：对可能造成重大环境影响的项目，立项前或者可行性研究阶段应当召开听证会[42]。《云南省星云湖保护条例》第十一条第二款规定：星云湖保护范围内的各级人民政府应当建立激励机制，鼓励基层群众自治组织参与湖泊保护，发挥新闻媒体和社会监督的作用[43]。综合来看，在云南省环境保护法规中，规定了公众监督、举报的权利（更多的是针对企业和个人）或是社会团体、个人以捐赠方式参与环境保护的条文偏多，相比而言，对公众参与环境保护的直接形式（诸如听证会）进行规定的条文较少。仔细审视我们可以发现，在云南省环境保护法规中，除了尚未建构起均衡的公共参与法律机制外，对公众参与的程序规定得也还不够具体，“这样简单粗略的规定往往使公民检举、控告的权利难以落到实处，公众的监督自然也无法发挥实质性的作用”[44]。比如，《云南省环境保护条例》第五条中规定：一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告[45]。此类规定因为没有明确的实施方式，常常会“使公众参与只成为一个制度，而不是可操作的规范”[46]。四突破：地方环保立法的完善路径通过前文的分析，我们可以看到，云南省环保立法中瑕瑜互见，虽然呈现出了值得肯定的部分，但也存在尚需继续完善的不足之处。有鉴于此，进一步探讨云南省环保立法的完善路径是有必要的。（一）模式优化：健全双向互动的运行模式我们要准确把握地方立法的权限定位。“地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分”[47]，要把地方性法规放到整个中国特色社会主义法律体系中来理解和把握。地方性法规不是中国特色社会主义法律体系的主体和主干，它在整个法律体系中处于从属位置，必须服从和服务于宪法、法律和行政法规[48]。地方环保立法的权限在根源上从属于国家的统一立法权，因此维护法制的统一是我国地方环保立法的基本遵循。据此，云南省地方立法机关在进行立法之前需明确上位法中对其划定的权限范围；而后，地方性环保法规的制定需合乎其上位法规定的程序要求，同时在地方环保立法中要加强中央对地方立法的领导，在充分发挥地方立法能动性的同时，不能与中央的大政方针和上位法的精神相违背。这通常表现为上位法原则性的规定对地方立法的指引和推动作用；此外，我国《宪法》第一百条规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会制定的地方性法规要报全国人民代表大会常务委员会备案[49]。但目前我国这一制度还未真正建立起来，存在“备而不审”的严重缺陷，这是不能及时消除地方立法“抵触”现象在制度上的漏洞。建立一整套严格的备案审查制度，并制定相应的法律、法规，及时纠正和撤销与宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，这是完善我国地方立法制度，避免立法抵触的一个非常重要的事后监督环节[50]。但是，“仅仅依靠中央机关的立法远远不能满足管理国家的需要，中央机关无暇顾及各个方面”[51]。进一步说，云南省还需在不违反宪法、法律、行政法规的前提下构建起上下沟通、互动协调的立法模式，保障环境法规的可操作性。地方环保立法的使命是有效衔接上位法。一方面表现为在国家制定统一性法规的时机尚未成熟时，地方立法机关可以依照实际情况先行立法，创制出符合本地特色的环境保护法规。环境法规与当地环境本身的契合性越高、对实际环境问题和需求的把握越准，越能体现当地环保特色，说明适用性越强[52]。因此云南省地方立法机关在立法前应当对本地的实际情况进行深入的调查研究，“科学分析本区域现实存在的问题，并能在国家经济社会发展统一布局的大背景下，找准本地所处的序列、位居的层次，确定需要立法解决的真正问题”[53]，从法规立项起就要注意反映本地区的特殊需求，体现本行政区域的地方特色[54]。另一方面表现为贯彻实施上位法，同时也要结合本地情况“对上位法的原则性规定，需要规定具体制度和措施的，应该抓紧完成其实施性立法”[55]，补充和细化上位法，为上位法的实施制定配套措施，促进上位法在地方落地生根。因此需注意审视地方立法的精细性。管用是地方立法的第一要义，有针对性、能解决问题是地方立法的生命力之所在[56]。必须坚持问题导向，遵循上位法中的基准性、原则性、方针性的规定，注重立法的现实可行性和解决问题的针对性[56]。重要的是要审视地方环保立法中的立法语言是否精准，上位法中的核心概念与事项是否在地方环保法规中得到了清晰的解释与说明。为了避免出现疏忽与遗漏，就需要深化科学立法机制，强调专家在立法起草、论证等过程中的作用，增强地方环境法规中逻辑的周延程度，其内容要“准确肯定，简洁凝练，规范严谨”[57]，保障法规的严密性；并且，在地方性环境法规的制定中要将地方环境的实际情况与上位法中的原则性规定相结合，使其在实践中能够被有效适用，保障法规的可行性。（二）短板补足：改善立法不均衡的现状云南省要构建起系统完善的环境保护法规体系，改善立法中不均衡的状况。毋庸置疑，地方环境保护法规是一个整体，其构成部分之间应相互均衡，其中任何部分的缺位，都可能会削弱整个法规体系的调控效果。这就表明了完善环境保护法规体系、保证立法均衡的重要性。如前文所述，云南省环境保护法规体系中自然保护类法规的数量明显多于污染防治类法规的数量。实际上，污染防治工作与自然环境保护息息相关，污染防治是环境保护的首要任务，环境保护是污染防治的终极目标，二者相辅相成，缺一不可。这就要求云南省立法机关要优化配置法治资源，权衡各项要素，譬如既要考虑推动生态环境的保护，又要注重环境污染的防治。这也意味着云南省地方立法机关要充分认识到加强环境污染防治的重要性，同时要积极回应公众的环保诉求，适应新形势对噪声污染等亟须解决的现实环境问题给予规范。云南省环保立法还需拾遗补阙。通过前文的论述我们可以知悉，云南省环境保护法规在一定程度上偏重于对行政相对人法律责任的规定，而针对政府环境责任的规定较少且不够具体。值得注意的是，“立法维度上的政府环境责任缺位，主要是指我国环境法律缺乏对政府环境责任的全面而系统的规定，从而导致政府承担环境责任的法律依据不充分”[58]。因此，要解决这一问题，云南省立法机关应该健全责任追究机制，将政府的环境责任纳入法制化的轨道中。最为重要的是，环境保护法规中要明确环境保护责任主体的范围，明白相关政府部门的法律责任，明晰其环境行为的限度以及环境责任的追究主体、追究的具体程序等。此外，为了提高法律制裁的震慑力，“当环保主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的机关存在不履行或者不正当履行其法定职责的情形时，不仅要由有权机关对其工作人员作出行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，还应当对负有责任的相关行政机关给予处罚，如罚款”[59]。除此之外，还要进一步强化相关政府部门的法律责任，将环境保护考核制度与责任制度相结合。具体来说，云南省要健全环境保护考核制度，助力于落实政府部门的环境保护责任。其中包括要明确环境保护的考核范围（例如生态保护、环境破坏）、细化环境保护的考核指标（例如污染物总量控制指标、环境质量改善指标）、健全环境保护的考核方式（例如定期核查方式、民意调查方式）。有效的监督机制是环境法律责任得以履行的重要保障。云南省环境保护法规中监督性条款所占比例较小，此类情形极易影响到法规的有效实施。更明白地说，这将导致地方政府的监管出现缺失，地方政府滥用环境监管权力，或者不充分地尽到环境保护责任的现象[60]。监管体系缺失的直接后果就是政府的环境保护责任无人监督，落实不力[60]。因此，要进一步指出的是，云南省立法机关亟须完善指向相关政府部门法律责任的监督机制。那么该如何健全环境保护法规中的监督机制？实际上，“政府环境信息公开是保障公民环境权的需要，是公众环境状况知情权的要求，是实现公众环境保护参与权的前提”[61]，信息的公开是完善监督机制的前提，是通过公示量化后的环境治理状况以维护公众的知情权。云南省环境保护法规中应该完善环境保护法规中关涉到政府信息公开的相关规定，具体而言，要明确依法公开环境保护信息的主体、环境信息公开的范围（例如突发性环境事件的处理情况）以及公众获取信息的具体程序等，从而“促进公众更广泛地参与到环境保护和环境治理的过程中，给予政府环境治理以无形压力”[62]，“公民参与环境保护自然构成对政府履行环境责任的监督”[63]。另外，搭建监督平台是完善监督机制的保障。针对该问题，可行的路径包括细化相关法规的内容，“明确规定监督、检举、控告、征求公众意见的实体内容，并着力完善保障实现上述权利的程序性规定”[64]，主要体现为要明确监督主体（包括公民、法人或其他组织）、受理监督事项的部门、受理监督事项的条件、受理监督事项之后的程序以及处理监督事项的可能结果等。无可置疑，监督机制的健全将助益于行政部门环境治理的透明运行。但值得注意的是，“政府环境治理权力的最初来源是公众的环境利益，公共权力的最终利益指向也是实现公众的环境利益”[65]。（三）导向转换：以人民利益为主导归根结底，“地方立法须加强公民权益保护，人民的福祉是地方法治建设的价值依归”[66]。同样，环境保护工作的终极目的是维护人民利益。换言之，就是要在地方环保立法的实践中“把人民利益高于一切作为出发点和落脚点”[67]。不可忽视的是，由于环保事项极具专业性，因此在地方环保立法中主要由相关部门主导，地方人大的缺位难免会使行政机关“在起草法规、规章时为自己增加大量的权力、免除相应责任或是过于强调行政机关自身利益而忽视相对人利益，使某些不该有的权力合法化”[68]，而最为直接的后果就是会危及公民的利益。因此，云南省立法机关在制定环境保护法规时就要明确将人民利益作为终极关怀，以人民利益为导向配置法治资源。一方面，要强化地方人大在环保立法中的主导作用。“人大的职责就是回应社会关切，而且比政府更应该直接面对、及时回应。”[69]原因在于“地方人大代表来源于地方各行各业，与人民群众联系紧密，充分了解人民群众的利益诉求和社会愿望，能够从实际出发提出具有民主性和代表性的立法建议”[70]。为了实现云南省环保立法从部门利益向人民利益的转变，“应建立人大代表与人民群众就国家与社会生活中的热点问题及重大立法事项等进行定期讨论协商的常态化机制，使立法机关更为充分地了解广大人民群众的真实意愿，这样才能在立法过程中更好地平衡和兼顾各方利益诉求，使每