城市生活垃圾分类处理PPP项目财政承受能力论证

XX市生活垃圾分类处理PPP项目财政承受能力论证二〇一六年六月XX市生活垃圾分类处理PPP项目财政承受能力论证目录一、项目基础信息 1（一）项目概况 1（二）项目产出说明 3（三）项目运作方式 5（四）项目风险分配 5（五）项目付费机制 8二、责任识别 9（一）股权投资支出 9（二）运营补贴支出 9（三）风险承担支出 10（四）配套投入支出 10三、支出测算 11（一）运营补贴支出测算 11（二）风险承担支出测算 12（三）配套投入支出测算 12（四）测算结果 13四、能力评估 14（一）财政支出能力评估 14（二）行业和领域平衡性评估 15（三）财政承受能力论证结论 16一、项目基础信息（一）项目概况1、项目情况XX市生活垃圾分类处理项目建设内容主要包括生活垃圾分类处理站本体、配套除臭系统、生产辅助系统以及厂区景观绿化等。XX市垃圾分类处理厂处理生活垃圾设计规模为500吨/日。2、项目投资及建设内容根据XX市生活垃圾分类处理项目工程可行性研究报告的投资估算，工程计划总投资为5005.07万元（不含征地费、三通一平费用及车辆费用），其中：固定资产投资4885.77万元，建设期利息92.34万元，铺底流动资金为26.96万元。XX市生活垃圾分类处理PPP项目投资分析如下表。表1-1建设投资概算表序号工程或费用名称估算金额（万元）建筑工程安装工程设备及工器具购置其它费用合计一工程费用2205.30430.791633.074269.16Ⅰ生产区1349.3466.54776.032191.911主厂房1349.3466.54776.032191.91Ⅱ管理区719.45719.451综合办公楼528.00528.002门卫5.755.753道路123.46123.464围墙及大门42.0042.005绿化面积20.2420.24Ⅲ配套工程93.62364.25857.041314.911厂内物料转运74.4074.402地磅房11.506.4048.0065.903车库、营养土储存间63.9163.914给排水工程18.2229.796.2954.305电气工程76.0983.51159.606自控及仪表工程16.8253.5670.387通风及除臭系统235.15591.27826.42Ⅳ地基处理工程42.8842.881地基处理42.8842.88二工程建设其他费用474.31474.311建设用地费2建设管理费127.96127.963建设项目前期工作咨询费20.8120.814研究试验费5.005.005工程勘察设计费162.01162.016环境影响咨询服务费8.288.287劳动安全卫生评审费21.3521.358场地准备及临时设施费21.3521.359工程保险费17.0817.0810特殊设备安全监督检测费10.0010.0011生产准备费及开办费23.0023.0012联合试运费24.5024.5013施工招投标代理费17.9917.9914施工图审查费5.005.0015工程造价咨询服务费10.0010.00三基本预备3%142.30142.30四建设期利息92.3492.34五铺底流动资金26.9626.96六工程总投资2205.30430.791633.07735.925005.073、项目进展XX市生活垃圾分类处理项目已完成项目可行性研究报告及评审。地质勘测、环境评估、土地审批、边界勘测、初步设计及施工图等前期工作将由项目公司完成，政府相关部门负责项目的协调和审批工作。（二）项目产出说明1、项目区位及占地面积XX市生活垃圾分类处理项目场址定为XX市东出口垃圾填埋场二期附近区域。该选址位于现有公路旁边，城市交通便利；且厂址距离城区约15km，靠近填埋场，有利于减少对环境和居民的影响、减少工程建设投资、减少垃圾处理后产品和残渣的运输费用。本生活垃圾分类处理项目占地28.3亩。2、项目工艺说明垃圾处理的目标为无害化、减量化、资源化和产业化。本项目采用的生活垃圾分选工艺为垃圾协同分类处理工艺，主要分类处理技术路线为“人工分选-滚筒筛-磁选-风选”。此工艺可以充分利用各种分选设备的优势，对生活垃圾进行组合分选，而且在必要环节加入人工分选，减少生活垃圾对后续设备的缠绕、破坏，工艺流程稳定可靠。图1-1工艺流程图3、项目产出说明XX市生活垃圾分类处理项目通过生活垃圾协同分类处理工艺，分选的产物可用于制作营养土，分选过程中收集的塑料、纸张、金属等可打包后外售。余下的产物进入填埋场进行填埋处理，需符合《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-1997）等相关国家和行业标准的要求。（三）项目运作方式《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）操作模式选择中明确规定“准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。”建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）这两种操作模式的主要区别是后者在一定情况下社会资本或项目公司拥有项目所有权，一般不涉及项目期满移交。XX市生活垃圾分类处理工程属于公共基础设施建设，项目所有权不宜由社会资本永久占有，因此建议本项目采用建设-运营-移交（BOT）方式运作。（四）项目风险分配1、风险因素识别我们将XX市生活垃圾分类处理PPP项目的风险因素按照项目阶段和风险来源分为前期风险、建设风险、运营风险、移交风险和其它风险。本方案中所采用的风险识别方法是历史资料借鉴与专家意见相结合，并通过我公司项目经验主观判断与合理推测对项目风险的识别进行补充。XX市生活垃圾分类处理PPP项目的风险因素归纳为以下五类共20个风险因素。前期风险招投标风险由于招投标方式程序不合理、市场不规范、竞标者恶性竞争等，使最优企业没有中标所存在的市场准入风险。项目谈判风险在与最后一二个企业的谈判过程中，某些问题未达成一致，而导致项目失败。项目规划风险项目规模与当地的社会经济发展规划和垃圾处理需求等不相符合,影响投资收益。项目融资风险项目融资困难或资金不足。土地征用风险征地过程中出现障碍,拆迁时间长导致延误工期；由于征地费用高，导致项目投资大幅增加。建设风险项目成本超支主要指项目融资成本和建设成本超过预算额度,不得不追加投资。分包商的选择分包商的资质、信誉等方面出现问题而产生的风险。完工风险指由于一些外界因素影响而导致项目竣工的延误。质量风险指项目在建设安装过程中可能出现质量问题，给项目带来的风险。工艺和设备选择风险是项目的主要技术风险,指项目的设备材料及整体技术工艺存在问题,对项目投资和运行成本产生影响。运营风险垃圾处理量风险垃圾量远高于或低于项目的设计处理量。运营能力欠缺风险运营商技术或管理能力欠缺，影响项目收益的风险。环境标准变化风险垃圾或渗滤液处理排放标准提高，导致项目因无法达到排放标准需要改造，严重的可能面临停运。能源价格调整风险垃圾处理过程中所用到的电等能源的价格上涨，导致成本增加。原材料价格调整风险垃圾处理过程中所用到的药剂等的价格上涨，导致成本增加。移交风险设备质量风险由于设备质量达不到合同标准要求，移交前对设备和相关设施进行改造维护，甚至大修，使得成本费用增加。项目产权风险由于资产产权界定不清，引起双方纠纷，从而带来了投资的损失。其他风险政策风险与项目有关的如项目资产国有化、强制收购和征用以及优惠政策的撤销等。合同风险从微观层面考虑，如在各个阶段项目双方以及分包商之间的纠纷以及一方或多方违约等，导致项目暂停或终止。不可抗力风险发生了不能预见和避免、不能通过人力克服的意外事件或自然灾害，导致项目损失或失败。2、风险分配按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑风险性质、风险管理能力和项目回报机制等因素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。基本原则为：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。根据以上原则，本项目风险因素如下表所示由社会资本和政府方共同进行分配。社会资本承担的风险政府承担的风险共同承担风险项目融资风险项目成本超支分包商的选择完工风险质量风险工艺和设备选择风险运营能力欠缺风险设备质量风险招投标风险项目谈判风险项目规划风险土地征用风险垃圾处理量风险环境标准变化风险能源价格调整风险原材料价格调整风险项目产权风险政策风险合同风险不可抗力风险（五）项目付费机制1、付费来源及付费方式本项目属于“可行性缺口补助”的付费机制。项目公司通过生活垃圾协同分类处理工艺，可将生活垃圾中的金属筛分出来，分选的产物可用于制作营养土，分选过程中收集的塑料、橡胶以及纸张等打包后外售获得收入。政府按照“使用量和绩效付费”模式补贴缺口部分，即政府向项目公司支付项目使用量对应的服务费用，并根据项目公司实际运营质量进行绩效评价调整。2、投资收益分配机制项目分配当年税后利润时，应当提取税后利润10%作为公司法定公积金。项目公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润。

二、责任识别为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为PPP项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。在PPP项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。（一）股权投资支出股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。根据项目实施方案，本项目采用社会资本独资，因此本项目政府无需承担股权投资支出。（二）运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目属于向最终使用者间接收费的垃圾处理项目，实际由政府向提供垃圾处理服务的项目公司付费，采用“可行性缺口补助”的付费机制，因此政府承担部分运营补贴责任。（三）风险承担支出风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。根据项目风险分配分析，本项目中政府承担的主要风险如下所示：政府风险承担表政府承担的风险共同承担风险招投标风险项目谈判风险项目规划风险土地征用风险垃圾处理量风险环境标准变化风险能源价格调整风险原材料价格调整风险项目产权风险政策风险合同风险不可抗力风险（四）配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目政府配套投入支出主要是指项目建设投资补助支出。

三、支出测算（一）运营补贴支出测算本项目政府每年的运营补贴支出为每年政府购买垃圾处理服务应向社会资本支付的垃圾处理服务费。根据实施方案，本项目政府可行性缺口补助的具体付费方式采用“使用量和绩效付费”模式。假设项目公司每年实际处理垃圾量与设定的保证垃圾量相当，且经绩效考核满足相关考核要求。根据实施方案财务测算相关数据，本项目政府每年的运营补贴支出如表3-1所示。表3-1运营补贴支出表单位：万元合作期年份12345运营补贴支出0.000.00350.50368.02409.96合作期年份678910运营补贴支出430.46479.50493.89539.69555.88合作期年份1112131415运营补贴支出607.42625.64683.66704.17749.59合作期年份1617181920运营补贴支出749.59795.24795.24843.67843.67合作期年份2122232425运营补贴支出895.05895.05949.56949.561,007.39合作期年份2627282930运营补贴支出1,007.391,068.741,068.741,133.821,133.82（二）风险承担支出测算由于项目的风险概率和风险后果值难以精确预测，因此风险承担成本采用比例法计算，按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。风险承担成本为项目建设运营成本的15%，其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的30%。因此，合作期内每年风险承担支出如表3-2所示。表3-2风险承担支出表单位：万元合作期年份12345风险承担支出157.6667.5728.4028.5728.75合作期年份678910风险承担支出28.9629.2029.5229.8730.26合作期年份1112131415风险承担支出30.6931.1531.6632.6233.36合作期年份1617181920风险承担支出34.0734.8135.7936.5737.38合作期年份2122232425风险承担支出38.2139.0739.9540.8641.80合作期年份2627282930风险承担支出42.7643.7544.7845.8346.92（三）配套投入支出测算配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。本项目政府配套投入支出主要是指项目建设投资补助1,700万元，按建设进度计划投入。（四）测算结果根据以上分项测算确定本项目总体财政支出责任如表3-3所示。表3-3财政支出责任表单位：万元合作期年份12345财政支出责任1,347.66577.57378.90396.59438.71合作期年份678910财政支出责任459.42508.70523.41569.56586.14合作期年份1112131415财政支出责任638.11656.80715.32736.79782.95合作期年份1617181920财政支出责任783.66830.05831.03880.24881.05合作期年份2122232425财政支出责任933.26934.12989.51990.421,049.18合作期年份2627282930财政支出责任1,050.151,112.491,113.511,179.651,180.74

四、能力评估（一）财政支出能力评估1、一般公共预算支出预测近5年来，XX市本级一般公共预算支出如下表所示。表4-1XX市本级一般公共预算支出表年份20112012201320142015一般公共预算支出（亿元）15.0619.0021.1025.2025.90根据近5年一般公共预算支出情况，近5年平均增长率约为14.86%，假设增长率比通货膨胀率（与实施方案保持一致，取3%）略高，设为5%。据此确定合作期内一般公共预算支出预测如表4-2所示（假设合作期2017年开始，则合作期自2017年开始到2046年）。表4-2政府一般公共预算支出预测表单位：万元年份20172018201920202021公共预算支出285,548299,825314,816330,557347,085年份20222023202420252026公共预算支出364,439382,661401,794421,884442,978年份20272028202920302031公共预算支出465,127488,383512,802538,442565,365年份20322033203420352036公共预算支出593,633623,314654,480687,2047