我国关于国企改革的两个定理及其对立统一1998~2013

我国关于国企改革的两个“定理”及其对立统一(1998~2013）

笔者坚持认为，根据我国国情，国有经济不可能也不需要从竞争性领域完全退出。但是，根据市场经济发展的大趋势，从市场竞争的要求出发，传统意义上的国有企业经营模式（无论是国有独资还是国有控股）再也不能继续下去。国有资本或其他公有资本可以继续投向竞争性领域，但国有企业应当从这一领域完全退出。不仅如此，从市场竞争的要求出发，由各级政府充当国有资产出资人代表的现有资产管理体制也应彻底改变，政府应当从竞争性领域的国有股份资本管理中完全退出。[1]一笔者关于国有企业改革的意见，建立在两个笔者看来可以称作定理的理论判断的基础上。定理一：当代中国的经济发展需要一个公有制占主导地位的社会主义市场经济体系，区别于资本主义的市场经济体系，公有制经济应当在竞争性领域占有相当份额。一般以为，这一理论判断的依据只能从平等的要求甚至意识形态的立场出发。笔者不否认坚持劳动平等的原则在社会主义市场经济建设中具有核心的规范意义，但是笔者始终认为，论证公有制经济在市场经济中的主导性，必须依据效率原则，也完全可以依据效率原则。之所以说必须，是因为反对的意见往往标榜效率原则，从这个角度切入有利于在不同观点的充分交流中弄清问题。之所以说能够，是因为马克思主义理论从来认为，生产力的发展才是社会制度变革的终极理由，不仅社会平等的建立应当服从这一理由，甚至社会主义制度的历史合理性也只有用这个理由来加以说明。为此，本文强调以下两条理由。第一，从公平与效率一致的层面上看，建立和谐社会本身就是全局的长远的有效率。中国是世界上最大的发展中国家，有着全世界最典型的城乡二元结构，东、中、西三个地区经济地理差异巨大。进入现代化进程以来，社会公平和社会安定问题就始终是制约发展的瓶颈。正如历史经验所展示给我们的，任何社会经济的发展都不可能承担过度的贫富差异和社会冲突，而市场化进程又难免拉开不同社会阶层的收入差距。从这个意义上说，一国范围内的必要的社会公平程度是市场经济框架内现代化进程的“势能”，财富分配相对平均的现状加上追求先富起来的愿望才有可能引发改革开放的巨大冲击力。而在改革开放25年后的今天，这种社会公平的“势能”已经释放，相反，党和政府不得不把更多的注意力集中到分配公平与社会和谐上。为了实现这样一个最终有利于社会经济效率的全局目标，在竞争性领域保持一定比例的公有制经济是必要的。因为竞争性领域的公有资本具有如下性质，它和任何资本一样迫使劳动者创造剩余价值，却不将剩余价值界定为任何个人或者社会集团的私产，它是没有资本家的资本，因此不会引致收入分配的差异和阶级利益的冲突，可以在市场经济的框架内扮演利益平衡器的角色。当然，国有资本的规模过大会影响自身的效率，而国有资本在竞争性领域的比重过大也会影响资本市场的竞争性和有效性，这里有一个适当的度的把握问题。程恩富教授认为国有经济退出的底线是30%，[2]在笔者看来，考虑到非竞争性领域国有企业的存在，竞争性领域国有资本的比重再低点也未尝不可。但是笔者确信，市场竞争容得下一定比例的公有资本，包括国有资本，它不会影响资本市场的效率，相反将有利于促进社会公平，提高长期的社会经济效率。第二，从支撑我国经济高速增长的资金来源的现状看，竞争性领域的公有资产也不存在短期内迅速退出的可能性，相反，保持一定比例的公有资本有利于经济的稳定增长与国家的经济安全。从统计层面看，中国经济的增长今天应该不缺少资本来源。我们引进的外商直接投资始终保持在500亿美元的高水平上，个别年份甚至超过美国，成为世界上引进外资的第一大国。中国的城乡居民收入水平虽然不高，但是储蓄倾向很高，2003年城乡居民的储蓄存款已经超过了100000亿元人民币。但是，一方面，外商投资的高水平并不能替代国内资本的作用，特别是关系到国计民生和国家安全的重要领域，强调民族资本的主导地位总是无可争议的，这意味着外国资本在这些领域的投入越多，这些领域对国内资本的需求也就越大。另一方面，城乡居民的储蓄存款总量虽然很大，但居民直接投资意愿不高，由于国内资本市场的发育不良、上市公司的业绩不佳、股票市场的投机性过高，老百姓不愿意将银行存款转换为股票投资。这种现象短期内很难改变。因此，国有资本在经济高速增长中的作用是不可替代的。还可以提出其他一些理由，但以上两条是当代中国的特殊国情决定的，特别值得信仰西方主流经济学的学者注意。定理二：公有产权的政府代理在市场竞争环境下必然是低效率的，因此，竞争性领域国有企业改革的方向应当是资产管理的“去政府化”。关于市场经济下国有企业因政府行为的不合理而必然低效率，西方经济学界做过许多深入的讨论：不仅主张政府“无为之手”的新古典传统理论有许多议论，主张政府应当适度干预的学者在这方面也有许多精彩的议论。例如，斯蒂格利茨指出，政府经济行为的扭曲根源于政府的特殊主体身份。政府具有凌驾于社会之上、独一无二、无所不在的特殊地位，以及法律赋予的对强制性权力的垄断。因此政府在国有企业管理中不可避免地具有以下两个特征：一是政府目标的多元化，它超然于市场而更多考虑资产赢利之外的社会目标，从而使自己的行为不同于单纯以赢利为目的的投资者。二是政府承诺的不可信，它凌驾于一切之上的身份决定它有这个能力不履行合同，而它社会目标的多元化，决定了它有可能有这方面的动机。[3]笔者在《公有制实现形式多样化通论》一书中根据我国企业改革的实践，添加了一条：政府不适宜充当股份资本的经营者，它不能在证券市场上根据营利性目的买卖自己的股票，更不能像一般的投资者那样通过“用脚表决”行使自己的权力。这不仅决定了国有资产缺乏必要的退出渠道，而且决定了国有及国有控股企业的经营者缺乏必要的市场监督。国有企业的效率从两个方向被严重削弱。[4]最近所读文献中，王一江的《国家与经济》讲得更加全面、更加具体。他把“以国有为主体的企业经济效益不佳”归纳为五个问题。一是权力寻租的膨胀；二是对代理人市场监督的困难；三是经理人保护问题；四是政府控制大量资源时的企业行为扭曲；五是政府非经济目标对国企管理者行为的影响。[5]最后两条直接与斯蒂格利茨关注的政府目标多元化对企业行为的影响有关。第三条经理人保护问题，或者说经理人安全问题，不过是政府承诺不可信在政府与经理人合约中的具体化，他分析得很到位，符合国内的实际情况。第二条代理人市场监督困难，是与我们提出的政府“出资人”不能够用脚表决的补充意见密切相关的。至于第一条权力寻租问题，虽然失之笼统，但可以说是全部问题的综合：在市场经济条件下政府集中的权力不宜过大，政府占有的资源不能过多。从市场经济的效率看，政府从竞争性领域的国有资产管理中退出是必要的。假定公有产权必须通过政府代理，那么，公有制主导的社会主义就与市场经济的效率不相容。二阅读国企改革的大量文献，不难发现：论者多以上述二定理中的一个为依据，形成相互对立的观点，有人依据定理二认为国有经济必须从竞争性领域完全退出，也有人依据定理一认为国有企业不能从竞争性领域完全退出。显然，二者对对方的立论基础都采取否定态度。但有趣的是，持两种不同观点的论者多数情况下是在自己的“公理体系”内自说自话，很少在上述定理层面上展开交锋。在笔者看来，这就是问题的症结所在，这是一个强烈信号，它提示我们，国企改革必须在两定理的“交集”中才能找到出路！笔者的国企改革观，是在确认两个定理真实性的前提下提出解决矛盾的思路。基本的设想是：寻找一种既能够替代国有制又不需要政府作为产权代理人的公有制实现形式，如果这种产权形式是可能的，那么，竞争性领域的国企改革就应当坚定不移地向这一目标靠拢。笔者以为自己找到了。遗憾的是，这个四年前已经明确表述的观点，[6]没有受到应有的关注，甚至没有受到直接的批评。人们似乎认为，这是自相矛盾的观点，以子之矛攻子之盾，足矣。或者认为笔者只是提出了一个不可能解决的问题，保持公有制的主导地位与实现产权代理的“去政府化”是鱼和熊掌，不可兼得。在笔者看来，各级政府作为公有产权代理人，只是现代经济中公有制经济发展的暂时现象和局部现象。从本质上说，并非只有政府机构或者政府官员才能充当劳动者公有财产的产权代理人。现实中各级政府机构之所以不能摆脱国有股份资本的“出资人”代表身份，是因为迄今为止的改革只是单一地建立在公司法人产权制度的架构之上，这个架构可以建立多层次的母子公司体系，从而在政企间设立一个又一个“隔离层”，但不可能最终改变母公司股份资本所有权最终由政府机构行使的宿命。但是，为什么我们的国企改革只能利用公司法人产权制度这一种产权形式？现代市场经济的另一种重要的产权形式——信托财产制度，为什么就不能在企业改革中发挥更大作用？笔者对问题的解决就是循着这一思路展开的。关键措施是，遵循《信托法》的原则，设立若干只以自身增值为唯一目的的社会信托投资基金，将全部竞争性领域的国有股份资本划归基金所有，并且按照他益信托的原则，将全体人民设定为基金受益人。这样，政府从财产所有者及其代理人身份引退，政府与社会信托财产的所有权关系就割断了。社会信托投资基金没有股东，也没有股权代理机构，它直接由一个以受托人身份出现的理财专家组，以及由理财专家经营的基金管理公司管理。基金管理公司实行透明化运作，财产管理过程可以更多地接受公众和舆论监督。立法机构可以设立相应的社会信托委员会，负责基金受托人的遴选与任免，并依法决定基金资产的进入和退出。政府可以设立小规模的审计监察机构对基金管理公司实行审计、督察。社会信托投资基金可以分中央和地方两级设立。根据资本规模，中央一级可以设立三五只万亿级的社会信托投资基金，地方一级还可以设立二三十只千亿级或者百亿级基金。基金实行分散持股，减少对所投资企业的干预，把主要精力集中到证券经营以及所持股公司治理结构的完善上。如果这一改革设想可行，目前机构庞大而地位尴尬的国有资产监督管理委员会就可以撤销，所有竞争性领域的国有及国有控股企业的国有股份资本都可以转化为信托投资基金财产，而非竞争性领域的国有资产，则将回归相应的政府部门如石油部、电力部、交通部直管。国有股份资本需要由“管人、管事、管钱”统一的、可全面行使股东权利的机构掌控，但在竞争性领域，这种机构绝不应该是任何形式的政府机构，更不应该只有一个。一个集所有权各项权能于一身，并且垄断性握有全部经营性国有资产的政府机构，比多个政府机构分权管理国有资产更糟，它很可能成为计划经济体制在市场环境下的一个劣质的复制品。只有社会信托基金的思路可以实现政资分开的改革目标，最终消除竞争性领域国有经济低效率的根源。这一改革计划一旦实施，作为政府特设机构的国资委也就失去了继续存在的理由。张春霖注意到国家作为资产代理人的地位类似于基金，主张国资委所属国有股份资本“可以转移到社会保障基金，也可以集中在一起设立基金，公开招聘专业资产管理公司进行管理”。[7]但他没有进一步指出，国有资本的基金化（即信托财产化）有可能改变国有资本的产权基础，最终使国资委从国有股份资本所有者代表的地位退出。其在国资委体制下通过国资委行为目标与行为方式的改变“使国家股东商业化”的愿望，是不可能实现的。三可能有人认为，这里的讨论具有太多的建构主义色彩。对此笔者有三点评论。第一，改革的具体方案总是建构性的。从俄罗斯的一揽子改革方案到中国渐进式改革中每一步改革措施的出台，改革总是有目标、有计划的。演化理论的要点在于，社会制度是千百万对社会变革有不同理解的人共同行为的结果，没有人可以十分精确地预见未来，也没有任何人能够把自己的变革蓝图百分之百地强加于未来。制度变迁的过程从来是不断“试错”的适应性学习过程，制度变迁的结果从来是不同变革思想的综合。具体改革方案的制订与实施总是“建构主义”的，而改革的连续过程则不可避免地是演化的。弗农·史密斯将之称作两种理性秩序的统一，前者叫作建构理性，后者则是生态理性。[8]哈耶克经济演化观的错误在于不能协调人的制度选择行为与制度演化的关系，看不到社会制度的演化永远建立在有建构主义特征的阶段性改革的基础上。对于社会演化来说，个人或集团有计划有目的的行为绝不是无意义的，它是社会演化的推动力，并且正是全体社会成员行为的合力决定制度变迁的方向。第二，笔者更愿意将以上提出的改革思路看作一种可能性。本文一再强调的是，将竞争性领域现存的国有资产转化为社会信托投资基金是可能的，因此“去政府化”的公有资本管理是可能的，坚持公有制与提高企业竞争力两个目标同时实现是可能的。而认识到这种可能性对于国企改革当前阶段大政方针的制定具有重大影响。①为推进企业改革、提高企业竞争力，目前公有资本在竞争性领域的总量不必继续大幅度减少。问题的关键在于国有资产管理体制，必须减少的是政府管理的国有股份资本数量。②明确改革目标，则目前各地以外资收购、民企收购和经营者收购为主要措施的“改革思路”应当改变。既然是有进有退，有所为有所不为，那么资产的买卖就应该对称，光卖不买是与改革初衷矛盾的，而且在实践中，由于大规模买卖不对称而导致的供求不对称，很容易造成各种不利于卖者的“不规范”操作。这是经济规律，不是规范化文件能够改变的。为资产的“流转顺畅”计，我们乐见多种经济成分间的资产交易，但目前阻碍国有资本顺畅流转的关键是缺少一个以资产增值的长远利益为目标、规范有序地买卖国有股份资本的所有权主体，有人称之为“卖主缺位”。[9]由单纯以资产增值为目的的社会信托投资基金主持竞争性领域国有资产的进退，肯定比由各级政府主持表现更好。③解决股权分置的实质是全流通，而不是国有股减持。所有仍然夹杂着减持内容的解决股权分置问题方案，都不可避免地会引发股市供求的严重不平衡，是近两年来股市一路走低的根源。以社会信托投资基金取代各级政府作为国有股份资本的“操盘手”，灵活自如地买进卖出股票，保持股市供求大体均衡，应该是解决这一问题的好办法。④总之，建立社会信托投资基金的试点，应当是当前国企改革的重要举措。试点如能成功，它将和其他改革措施共同发挥作用，共同决定我国社会主义市场经济体制的未来。第三，我们的改革方案最终能够在多大程度上实现，究竟会有多大比重的国有资本转化为社会信托投资基金，这并不重要，重要的是，改革又多了一种选择，思路因此可以极大地拓展。国有资本向社保基金的转移、划拨，这个思路人们早就已经提出。社保基金也是一种信托基金，在性质上与社会投资信托基金有几分相似。改革中很大份额的国有资产将以某种形式转化为