建立住房金融机构在房地产发展中的作用和影响

建立住房金融机构在房地产发展中的作用和影响

一住房公积金制度概述与发达国家住房金融机构呈现多元化特征相比，中国房地产方面的金融机构发育不足，其政策性支持作用有限：除商业银行和信托投资公司外，其他专业化的房地产抵押贷款机构、担保机构和保险机构较少；尽管政策性住房金融制度设计有住房公积金，但存在一系列问题。（一）住房公积金简介1991年上海率先建立住房公积金制度，规定单位及其在职职工每月提留一定工资比例的资金，专门用于住房消费，至此，住房公积金制度作为政策性住房金融正式建立，并在推广使用中逐渐规范（其发展历程见图1）。住房公积金制度是住房保障的基本制度，是由住房实物分配机制逐步转向货币分配机制的过渡。图1我国住房公积金发展历程自住房公积金制度成立以来，其当年缴存额、提取额和贷款发放额都有了大幅度提高，为居民购买自住房提供了大量的资金支持（见图2）。图2全国公积金历年贷款发放情况我国住房公积金发挥的是政策性住房金融的作用，具有如下性质（见表1）。表1住房公积金的性质（二）住房公积金制度存在问题在商业性住房按揭贷款还处于“空白”情况下，住房公积金贷款是居民低成本解决住房需求的主要途径，在改善中国城市居民住房方面起到很大作用。近年来，按揭贷款已经普及，而房价的快速上涨（见图3）又引发投资需求（见图4）与资金需求问题凸显，住房公积金并没有顺应形势进行机构设置、运行模式、管理使用方面的改革，由此产生一系列问题。图3百城住宅价格指数持续增加图4中国房地产投资需求稳步提高1.机构设置方面问题根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理实行以下原则：住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运行、银行专户存储、财政监督（见图5）。图5住房公积金管理原则住房公积金管理中心与公积金缴存人之间存在委托—代理关系，应由公积金缴存人（即实际委托人）对其运作进行监督管理；而事实上，是由政府（名义委托人）委托管理中心强制单位和个人缴存住房公积金，管理中心因而只对政府负责，只接受政府财政审计的监督（见图6）。由此产生效率损失，即住房公积金管理中心主要代表政府对单位和个人缴存的公积金额度、期限等进行管理，并不直接服务于单位和个人，因而缴存人缴存、提取和向公积金贷款的过程中，不可避免地产生交易成本和效率损失。图6住房公积金中的委托—代理关系另外，住房公积金管理中心与商业银行之间存在委托—代理关系，由于住房公积金管理中心本质上仍是行政单位、无自有资本、不具备承担风险的能力，不能直接办理公积金贷款、结算等金融业务，而应将其委托给商业银行，商业银行按照规定仅从中提取一定比例的手续费，因此缺乏严格审查贷款人资质和精简贷款手续、提高服务效率的激励，住房公积金管理中心无法对商业银行的道德风险行为实施有效监督，从而产生一般意义上的委托—代理问题。2.运行模式方面问题公积金缴存和贷款环节均存在“马太效应”，见图7。图7公积金制度中的“马太效应”出现“马太效应”的原因，一方面在于制度设计的不合理，住房公积金的月缴存额由缴存基数和缴存比例确定，缴存基数的差别必将反映在月缴存数额上；另一方面源于对住房公积金的核心定位不清晰，尽管普遍认为住房公积金制度是政策性住房金融制度，但在管理实践中，这一定位并未以明确的法律、法规形式体现出来。目标定位不明确从根本上决定住房公积金管理运作的不完善、不积极。3.管理使用方面问题住房公积金贷款作为政策性住房金融的融资手段，其优势在于贷款利率低、贷款时间长，但受限于实际运作过程中的条件限制多、贷款额度低、手续复杂等问题，资金覆盖率不高，一则地区分布不平衡，二则企业分布不平衡：公积金缴存集中在党政机关、事业单位和国有企业，非公有制企业覆盖面仅为20%，因所有制身份不同造成了公积金保障上的差距。公积金额度的提升往往滞后于房价的上涨，目前我国各地公积金贷款额度的购房覆盖率不高，尤其是南京、厦门、大连等城市（见表2）。表2我国各地公积金贷款额度的购房覆盖率情况（按90平方米/套计算）二国外政策性住房金融机构的比较研究（一）美国的政策性住房金融机构——资本市场融资制度美国的资本市场和货币市场高度发达，形成了多样化住房金融机构体系。联邦住房贷款银行体系是美国政府调节和管理住房金融市场的主要工具，其根据《联邦住房贷款银行法》在全国设12家区域性的联邦住房贷款银行，在政府充当保证人基础上，将所吸收的私人资金用于住房开发和住房购买。具体组成包括联邦住宅信贷银行、联邦住宅抵押贷款公司和政府全国抵押协会（见图8），其中联邦住宅信贷银行是住房金融领域的“中央银行”，负责向住房金融体系提供资金支持并对其进行监督。图8联邦住房贷款银行体系的组成政策性住房抵押贷款担保机构主要由美国联邦住宅管理局、退伍军人管理局构成，其通过提高住房担保等方式参与住房金融，对住房金融运行机制进行监督管理，不直接办理贷款业务。（二）德国政策性住房金融机构——住房储蓄制度在德国，合同储蓄模式的住房金融制度占有相当份额，并在“二战”后德国住房建设及消费中发挥了重要作用，目前仍是其住房金融制度的主要特征。住房储蓄制度是一种互助性质的住房融资制度，住房储蓄银行是专门办理住房储蓄业务的金融机构，它起源于英国的建筑协会，发展于20世纪20年代，“二战”后真正得以确立。由于住房储蓄制度明确了其住房储蓄贷款的唯一用途是为个人住房进行融资，因此住房储蓄机构的存款有严格的限制，不能在金融市场上参与货币交易或投资，因此德国的住房储蓄银行具有很强的专业性和排他性，并对住房储蓄业务实行分业管理，所筹集的资金必须专款专用。德国的住房储蓄银行大多不设分支机构，主要通过先进的管理系统进行存贷款信息记录跟踪、资金计划调度、配贷指数计算、还款记录、档案管理等一系列工作。（三）日本政策性住房金融机构——混合制度“二战”后，受资金不足的困扰，日本政府设立了官方金融机构，进行住宅信贷资金的筹集和使用，与此同时，私人金融机构亦从其他渠道筹集资金。日本住宅金融市场的最大特点就是官方金融机构与民间金融机构交织并存。住宅金融公库是日本最大的专业住房金融机构，除东京总部外，在全国设立了12个分支机构和1个营业所，主要用于发放住房抵押贷款，其在1950～2006年间累计为1940万户居民建房购房提供金融支持，占据市场份额的30%。住宅金融公库的资金主要用于个人住房贷款、自有住房建设和住房改造贷款、租赁住宅贷款等。（四）新加坡政策性住房金融机构——中央公积金制度在新加坡的住房金融体系中，政府强制规定雇主与雇员每月须按工资收入的一定比例缴纳公积金，公积金由政府运作，当居民购买住宅发展局的公共住宅时，房价的20%可用个人公积金存款来支付，房价的80%可由中央公积金局贷款支付。新加坡的中央公积金制度采用强制型储蓄制度，被发展中国家普遍采用。新加坡设立中央公积金局，承担公积金的主要管理工作。中央公积金局对公积金的管理具有高度独立性，脱离政府财政体系，实行独立核算、自负盈亏，与我国住房公积金管理中心存在较大区别。公积金局职员的工资及其他管理费用来源于公积金利差收入及自属产业的租金，政府不承担职员工资。因此，公积金运行及管理受政府干预较少，政府财政无权动用公积金，保持了较好的独立性，有利于其高效运行。三建立住房政策性金融机构的必要性（一）政策性住房银行是住房金融体系不可或缺的部分完善的住房体系包括住房金融的一级市场和二级市场，其中一级市场即住房贷款的发放市场，金融机构应根据不同贷款群体的多元化需求，有针对性地提供贷款品种，如固定利率贷款产品、再融资产品等；二级市场指住房抵押贷款证券化市场，能够解决一级市场流动性不足的问题。开展住房抵押贷款证券化同样需要专门的金融机构进行运作，以有效配置社会闲散资金。一级市场和二级市场的有序规范发展将构成我国健全有效的住房体系，其中又离不开专门金融机构的运作。众所周知，作为住房公积金的管理机构，公积金管理中心并不具备金融机构的职能，公积金贷款的发放与日常管理都是通过受委托银行进行的，建立自主经营、自负盈亏的政策性住房银行可以有效避免受委托银行业务办理中的效率损失。（二）政策性住房银行是弥补公积金缺陷的有力途径随着我国住房商品市场的不断扩大与发展，住房金融业务的规模与数量也必将不断扩大，这将导致现存住房公积金制度的缺陷进一步放大，资金配置不公平等问题也会逐渐增多，“积土成山，风雨兴焉；积水成渊，蛟龙生焉”，积少成多的社会问题应当在合适的时机加以解决，将风险控制在可控范围内。为维持住房金融市场的秩序，提高资金的运营效率，应由政府出手干预市场，为中低收入人群提供住房融资，以改变房地产市场资金配置的无序和不公平现象，形成国家主导金融，再由金融主导市场的良性局面。政策性住房银行应当以住房公积金管理中心为依托，实现公积金业务的办理，并受中国人民银行的监管（见图9）。一方面，全国各地住房公积金管理中心已基本形成了经营网络，以其为依托可节省相关的成本支出；另一方面，住房公积金管理中心对住房业务较为熟悉，有助于快速完成政策性住房银行体系的建立。政策性住房银行通过吸储、放贷、开发金融产品等完成住房公积金管理中心的市场化之路。图9政策性住房的银行制度设计（三）政策性住房贷款担保机构有利于促进政策性住房金融机构的多样化各国政策性住房金融往往表现为专业性住房金融机构、非专业性住房金融机构、住房融资担保和保险机构等多种形式，这说明完善的政策性住房金融机构不仅包括政策性住房银行的各分支机构，还应将其他具有政策性的住房金融机构纳入该金融体系，由政府成立住房贷款担保机构，如美国联邦住房管理局、法国政策性住房购置担保基金会等。政策性住房贷款担保机构主要为本国居民购房贷款提供风险担保或保险，一方面可提升中低收入者购房贷款的举债能力，另一方面可以从外部防范住房贷款风险。以组建全国性住房贷款担保机构为突破口，我国可以在构筑全国统一有效的政策性住房信贷风险防范与控制体系的同时，解决住房公积金资金使用率低下和监管不力等一系列问题，对巩固、发展和完善以住房公积金制度为中心的政策性住房金融体系、发挥住房公积金制度在住房保障体系中的作用，具有深远意义。四住房金融机构在房地产发展中的作用和影响（一）为居民购买基本住房以及改善居住条件提供资金支持住房金融分为商业性住房金融和政策性住房金融。一方面，商业性住房金融机构以利润最大化为目的，目标定位于支付能力较高的中高收入群体。中低收入家庭由于收入水平较低、信用风险相对较高，很难从商业性住房金融得到足够的住房信贷支持；另一方面，政策性住房金融出于公平公正的考虑，将目标定位于中低收入群体，拓展了商业性住房金融的目标领域，是我国住房金融市场中不可或缺的一环。鉴于低收入家庭住房融资难的问题依然比较严重，住房公积金制度的住房保障功能尚未完全发挥。成立政策性住房金融机构则使居民（尤其是中低收入者）购买基本住房并改善居住条件成为可能。政策性住房金融机构在提供便捷、低利率、长时期的融资方面具有较强的优势，能够提供更多样化的金融创新产品，例如可通过资产证券化或发行长期债券筹资，向银行购买住房贷款，激励银行提供更多的住房按揭贷款，使购房者获得更大范围、更有利的住房信贷支持。（二）为企业保障房和商品房开发提供低资金成本融资渠道“十二五”规划提出，5年期间建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），将城镇保障性住房覆盖率提高到20%，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。但商业银行将信贷资金投入保障房建设多出于硬性指标安排和社会责任，保障房建设的特点令其面临巨大的资金挑战。而政策性住房金融机构由于不以利润最大化为目的，通过为企业保障房开发资金提供更低成本的融资渠道，促进保障房建设的开发建设，使房屋供给数量稳步增加，最终改变因供需关系失衡导致的房价高企局面，间接推动商品房的开发建设。政策性住房金融机构将有效扩大政策性金融供给，提供大规模基础设施建设的资金需求，进一步弥补住宅金融空白，为我国住房体系的完善提供保障。（三）步入市场化、规范化的运作轨道，有利于房地产行业长期发展近几年房地产调控政策主要以抑制需求、限制开发融资为主，虽然取得了一些效果，但房屋供求不平衡的深层次矛盾始终没有得到解决。从发达国家经验看，城市化和工业化快速发展时期，大多数国家经历过住房短缺，而在住房短缺时期，由政府组建政策性金融机构，直接负责低收入保障性住房建设，是比较成功的普遍做法。如美国、德国、日