广州解决夹心层群体住房困难的对策建议

广州解决“夹心层”群体住房困难的对策建议

从20世纪70年代末开始，我国的住房制度经历了一个逐步改革和完善的过程，30多年来，住房制度从计划经济时代的福利分房逐步向住房市场化转型。城市居民的居住水平和住房条件在不断得到改善的同时也面临着许多困难，人民群众日益增长的住房需求同现有的住房制度之间产生了一定的矛盾和问题：一方面是高房价所凸显的房地产市场宏观调控问题，另一方面是城市中低收入群体的住房困难问题。因此，在肯定住房制度经历这么多年的改革和完善所带来的可喜变化的同时，也需要对现有的住房制度有所反思和超越。一当前城市住房制度存在的主要问题回顾我国住房制度改革的历程，大体上经历了一场由福利化分房和低租金公房制度向住房商品化、市场化、社会化的重大转变。这种转变大致可以分为四个阶段：第一个阶段是我国住房制度开始探索改革和进行试点的阶段，时间大概是1978～1988年；第二个阶段是我国住房制度市场化改革不断深化和推广阶段，这一阶段大致是1989～1998年；第三个阶段是从1998～2004年间我国住房制度走向全面社会化、商品化和市场化的阶段；第四个阶段则是2005年至今住房制度进行完善和调整的阶段。以1998年为起点，中国住房制度进入了全面市场化的历史新阶段。房地产业的蓬勃发展是中国住房制度市场化改革的一项重要成就。不可否认，作为中国渐进式改革的重要组成部分，城镇住房全面社会化、商品化和市场化的改革对于促进房地产业与其相关行业市场的发育以及改善城镇居民的居住条件起到了极大的推动作用。但是，从1998年算起经历十几年房改所形成的现有住房制度显然面临着许多问题，如果说我国住房制度改革在过去需要在市场和计划之间作出选择的话，那么面对现有的住房制度，反思与改革更是不可避免的，而问题已不仅仅是“市场化”或“福利化”那么简单了。（一）房地产市场秩序混乱，宏观调控体系有待完善住房制度的市场化改革在推动我国城市居民住房条件改善的同时，也极大地激发了房地产市场的活力，但是日益壮大的房地产市场如今秩序依然混乱：（1）部分城市地王频出，地方政府“卖地财政”现象仍然存在，特别是地方政府与开发商的关系出现错位的现象明显，政府市场监管的角色定位不清；（2）各地房地产商捂盘惜售、囤积房源、发布虚假信息等侵害消费者利益的现象屡禁不止，由于市场信息不对称、监管力度不够和监管措施不完善，作为市场主体之一的房地产商暗箱操作、哄抬房价的现象时有发生；（3）部分城市房价上涨过快，房地产市场投机性和投资性购房比较活跃，特别是在北京、上海等大城市，房价涨幅过大和房价收入比上升过快，让居民普遍感到房价难以承受。房地产市场秩序的混乱很重要的一个原因就是我国现有的房地产市场宏观调控体系不完善。尽管近些年来国务院和地方各级政府不断出台一些调控房价的措施，但是近几年来房价却依然是一路走高，究其原因很大程度上还是宏观调控不力：①现有的房地产市场宏观调控措施往往缺乏有效的监督和考核机制，导致宏观调控政策落实不到位，执行不彻底；②重行政轻市场的调控方式往往导致宏观调控缺乏长远考虑和可持续性，形成“先调控后上涨”的房价现象；③市场监管与宏观调控措施滞后性比较明显，因此往往出现调控措施与市场状况脱节的现象。（二）过分强调住房市场化，导致保障性住房建设滞后改革开放以来，我国住房制度改革的方向就是住房的商品化、市场化和社会化，充分强调市场在解决城市居民住房问题上的重要作用，其积极意义是值得肯定的。但是，住房不同于一般的商品，过分强调住房制度的市场化一方面是回避了政府在解决城市中低收入群体住房上的责任和义务，另一方面也是在强调市场效率的同时忽视了住房制度的公平性。在城市人口不断增加的情况下，住房可以说是一种刚性的社会需求，过去很长一段时间我们在打破原有的计划时代福利分房制度的同时，并没有考虑到住房市场化以后所带来的诸多问题。住房制度市场化能够调动多方面的建房积极性，缓解住房供需矛盾，增加住房消费，从而带动国民经济的增加。但是，由于存在住房市场竞争不充分、信息不完全等因素，市场机制并不能保证实现资源的有效配置，同时政府投入不足、重视不够导致我国的住房保障制度发展相对缓慢，保障性住房建设相对滞后。尽管近几年保障性住房建设进度有所加快，但目前覆盖面仍然较小，与广大群众的需求相比仍有很大差距，住房保障制度设计还不完善、不合理。一是现有的住房保障体系覆盖面较低，廉租房、经适房和限价房保障对象范围模糊，无法完全覆盖城市的中低收入住房困难群体；二是保障性租房建设缺乏有效的法律法规保障，从用地、审批和税收优惠上缺乏严格的规定；三是地方政府在保障性住房建设上投入还有所欠缺，也没有充分调动各方面的积极性。（三）住房供给结构矛盾突出，二手房市场和租赁市场发育缓慢尽管我国一直鼓励建设适合普通家庭的中低价位、中小户型的普通商品房，但这类住房供给严重不足。供应结构不合理不仅直接影响了中低收入居民的购房需求，而且进一步加剧了房价上涨给普通居民带来的压力。有资料显示，2007年我国包括上海在内的40个重点城市的现有住房套均建筑面积为113平方米，其中16个城市的套均建筑面积超过120平方米。住房供给结构的矛盾导致合理的市场需求得不到体现，居民自主需求的住房得不到满足，也客观上推动了房价的不断上涨。此外，二手房市场和租赁市场发育缓慢，特别是公共租赁住房尚处于起步阶段，这使得很大一部分存量的住房资源得不到有效利用，也加剧了城市住房对新房市场的依赖。长期以来，在我国居民住房结构中，新房购买占的比重较大，房屋租售比例不合理。租房和购房是解决城市居民住房问题的两大途径，在房价持续高涨的情况下，房价水平已经超出了大多数普通城市居民的承受能力，显然单纯依靠通过房地产市场购房是无法解决城市居民特别是中低收入家庭的住房问题的。那么在遏制房价过快上涨、期待房价合理回落的过程中，解决住房问题的另外一个重要途径就是租房。当前的租房市场还很不规范，没有被纳入有效的登记管理和监督体系，住房租赁合同稳定性差，租赁双方的合法利益都易受侵害，另外，户口、入学等房屋租赁配套措施不健全也导致了住房租赁受到很大的限制。二广州“夹心层”群体住房状况的分析（一）广州“夹心层”群体住房概况在房价持续上涨的现实下，现有的住房制度面临着许多的挑战，其中一个重要的问题就是城市当中日益严峻的“夹心层”住房问题。所谓“夹心层”群体是指没有被现有的住房保障政策覆盖又无力通过市场购买商品房的群体，在现有的住房制度下，他们基本上是处于市场和政府保障的空白地带。“夹心层”群体可以分为两类：一类是“外夹心层”群体，指既不符合经济适用房申购条件也不符合廉租住房申请条件，还无力购买普通商品住房的家庭和个人；一类是“内夹心层”群体，指不符合廉租住房条件，但符合经济适用房申购条件，却又无力购买经济适用房的住房困难家庭和个人。结合广州实际情况，从具体人群上看，“夹心层”群体大致有以下几类人群：一是具有广州户籍的城镇低收入家庭和个人，这类人群通常是城市中的失业或低收入家庭，虽然符合经济适用房的申购条件，但是无力购买经适房，这一类人群通常属于“内夹心层”群体；二是具有广州户籍的中等偏低收入的城镇家庭、外来务工人员和新就业的大学生等，这类人群通常不符合经适房的申购条件，但是由于收入水平不高又无力购买商品住房。调查数据显示，目前广州市“内夹心层”约有2.6万户，2008年住房调查在册的低收入住房困难家庭共有77177户，可见“内夹心层”群体大概占到全市低收入住房困难家庭的33.69%。而在2008年的低收入住房困难家庭调查中，发现这些家庭现住房以承租和借住为主，其中承租的有34889户，占45.2%，借住的有32845户，占42.6%，两项合计占有效比例的87.8%[1]。而广州的“外夹心层”群体是相当庞大的，广州现有常住人口1300多万，在穗外来工在2009年底达到225.23万人，可见未来广州面临的“外夹心层”群体住房问题压力会大大增加。图1广州市低收入住房困难家庭符合住房保障的情况（二）造成“夹心层”群体住房困难的原因“夹心层”群体的住房困难问题的凸显有一定的历史背景。自1998年以来，我国近十年住房制度市场化改革一方面推动了房地产市场的蓬勃发展，很大程度上改善了人民群众的居住条件，另一方面则是相对滞后的住房保障体系建设，没有形成能够覆盖各个层次社会群体的住房供应体系。另外，房价的不断攀升也很大程度上掩盖了“夹心层”群体真实的住房需求，根据媒体的报道和有关资料显示，“夹心层”群体的购房动机基本上是属于满足自住需求的购房，而在房地产市场上投机性和投资性的购房急剧增加的情况下，“夹心层”群体很难通过市场来解决自身的住房需求。具体到广州市的情况看，造成“夹心层”住房困难的原因主要有两个方面：1.房价过快上涨，“夹心层”群体购买力不足自从1998年的住房制度改革开始以后，广州市通过实施住房货币化分配逐步建立以市场为主导的多层次住房供应体系，从实际效果上看，多层次的住房供应体系还主要是以市场为主。广州房地产市场在蓬勃发展的同时，房价也在不断上涨，2009年广州房价与五年前相比涨幅达到102%。从广州市国土资源和房屋管理局的住宅交易登记数据看，2005～2009年广州市十区的一手住宅平均价格涨幅为89.77%，而同期广州市城市居民家庭人均可支配收入的涨幅仅为50.98%，全市单位职工平均工资涨幅为33.72%。[2]而对于占低收入和中等偏下收入群体很大一部分的“夹心层”，显然可支配收入水平和平均工资要低于全市的整体水平。而在2008年广州市低收入住房困难家庭调查中，调查对象能承受的最高月供款大多低于1100元，占到全部调查对象的79.40%。[3]这样，一方面是房价的高企，另一方面是“夹心层”群体较低的购买力，从而导致无法承担普通商品房的市场价格。因此，“夹心层”群体很难通过市场的方式解决自身的住房需求，不得不依靠政府保障性住房的供应。图22005～2009年广州市十区住宅交易均价2.现有的住房保障体系不完善，保障效果有限在我国住房制度改革当中一个重要的目标就是要逐步建立针对不同收入群体的三个层次住房供应体系，实现高收入者到市场去买商品房，中等收入者去买有政策补贴的经济适用房，低收入的住房困难户去租政府投资的廉租房。但是从实践上看，并没有很好地实现这个目标。一个很重要的方面就是强调市场在住房制度改革中核心作用的同时却忽视了政府在保证人民群众“住有所居”上的责任和义务。虽然，近些年来的住房保障制度在不断完善，但是仍然存在着很大的缺陷，例如保障范围有限、覆盖面较低、运作不透明、监督不到位等。应该说，现有住房保障制度的不完善很大程度上加剧了“夹心层”群体的住房困难。广州市目前基本上建立了廉租房、经适房和限价房的住房供应体系，同时也在加大公共租赁住房的建设。但是，广州市现有的住房保障体系仍然面临着廉租房、经适房和限价房不相衔接的问题，三种类型的住房供应在覆盖范围上还比较有限。从而导致很大一部分城市中低收入群体既无法获得廉租房的住房保障又无力承担经适房的负担。另外，在廉租房、经适房和限价房的审核和监督管理上也存在需要进一步改进的地方。这些问题使得本来就很有限的住房保障资源被挤占，造成需要住房保障的“夹心层”群体却得不到应有的保障。（三）目前广州解决“夹心层”群体住房问题举措近年来，针对日益凸显的“夹心层”群体住房困难问题，广州市通过进一步完善住房保障措施，加强房地产市场的调控，着力解决“夹心层”群体的住房问题。在2010年广州市《政府工作报告》中明确指出，将放宽廉租房申请标准，实行经济租赁住房制度，通过租住或先租后买的方式，解决“夹心层”群体的住房困难问题。结合广州已有的和即将出台的措施看，目前广州市解决“夹心层”住房问题的主要措施有：一是针对“内夹心层”群体，通过提高廉租住房保障收入线标准，将部分“夹心层”纳入廉租住房保障范围，如广州市将廉租房申请人年均可支配收入由7680元调整到9600元，通过租房补贴的方式惠及1.2万名“内夹心层”群体；二是加快经济租赁住房制度建设，增加公共租赁住房的供给，2010年广州将推出3000套经济租赁房，而租金约是市场价的6折，另外，广州市2010年保障房出租和出售的比例大概是7∶3，在开建的经适房中将有很大一部分作为经济租赁房；三是在开发企业建设限价房的基础上，探讨政府建设限价房，通过政策扶持，实现适度保障来帮助这部分市民解决住房问题。广州市解决“夹心层”群体住房问题的一个重要方面就是加快住房保障制度的建设，扩大保障范围，通过增加保障性住房和政策性住房的供应，来解决部分“夹心层”群体的住房问题。广州市国土房管局的数据显示，2009年广州已经超额完成保障房建设目标，截至2009年12月15日，广州市2008年住房调查在册的77177户低收入住房困难家庭中，已解决住房39915户，完成了保障任务的51.72%。另据统计，广州市2009年新开工建设14个保障性住房项目，总建筑面积为186.17万平方米、共2.8万套。其中，建设廉租住房1.75万套，完成了全年目标任务的175%；建设经济适用住房1.05万套，完成了全年目标任务的210%。按照2010年广州市《政府工作报告》的安排，2011年底前广州市将解决7.72万户低收入住房困难家庭的住房问题，在加紧推进在建的221.27万平方米保障性住房建设的基础上，广州计划投入45亿元，新开工建设保障性住房4万套，建筑面积300万平方米，并储备3平方公里保障性住房建设用地。这些措施将会在一定程度上解决城镇中低收入居民的住房问题，特别是“内夹心层”群体的住房问题。三广州现有保障性住房体系的针对性分析1998年，根据国务院提出的“停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化”的房改目标，广州市制定了一系列深化房改的政策，在全国各大城市中率先实施住房货币分配制度，积极组织出售公有住房。1999年，广州确立了当时城镇住房制度改革的具体目标：改革住房分配制度，把住房实物分配的方式改变为货币分配方式，推进住房商品化；建立和完善城镇住房公积金制度；建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立和完善多层次城镇住房供应体系，把职工对住房的潜在需求转化为有效需求，促进职工购买住房；培育和规范住房交易市场，发展社会化的房屋维修、物业管理，促进房地产业和相关产业的发展。经过近十年的住房制度改革，广州市目前基本形成了包括保障性住房供应体系、政策性住房供应体系、市场化住房供应体系的三层次住房供应体系，从住房的种类上看涵盖了普通商品房、廉租房、经济适用房、限价房四个类型。另外，广州也成为全国较早开展经济租赁房建设和探索的城市之一。应该说经过十年住房制度改革，广州已经基本形成了多个层次的住房供应体系，住房保障体系也不断得到完善，但是广州现有的住房制度也面临着日益突出的“夹心层”住房问题，面临着进一步改革和完善的要求。“夹心层”群体的住房问题既是对广州现有住房制度的挑战，也是广州住房制度借此进一步加快改革的契机。（一）广州现有保障性住房类型的针对性1.廉租住房的针对性根据《广州市城市廉租住房保障制度实施办法》的规定，广州市廉租住房主要是为了保障城市低收入住房困难家庭的基本住房需要，以保证低收入住房困难家庭基本住房需要为原则，以发放租赁住房补贴为主要方式，同时实行实物配租和公房租金核减等方式。广州市廉租房主要针对同时符合以下条件的保障对象：一是具有本市城镇户口，在本市工作或居住；二是家庭年人均可支配收入低于7680元；三是无自有住房，或者现住房人均居住面积低于10平方米；四是申请人及共同申请的家庭成员在申请之日前5年内没有购买或出售过房产。2010年底，广州市进一步放宽了廉租房申请标准，将廉租房申请人年均可支配收入由7680元调整到9600元，从而扩大了廉租房的惠及面。从廉租房制度运行过程看，其主要针对的是城市的低收入群体，但是限于各地的财力，在具体的保障对象标准上会有所差别。总体上廉租房的覆盖面还是比较低的，仍然存在一部分收入水平较低且住房困难的“内夹心层”群体由于不符合廉租房的申请标准，只能通过经济适用房来解决自身的住房困难，但由于收入较低往往又无法承担经适房的价格，出现了被迫违法出租经适房的现象。2.经济适用房的针对性根据建设部《经济适用住房管理办法》，所谓经济适用住房是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，购房人拥有有限产权、具有保障性质的政策性住房。经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，它具有经济性和适用性的特点，经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。广州经济适用住房实行政府指导价，按保本微利原则面向社会中低收入户和领取住房货币补贴的公务员（包括广州地区高等院校教职工）销售，以解决中低收入家庭和公务员（包括广州地区高等院校教职工）的住房困难。根据广州市2007年制定的《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》的规定，广州市经济适用房主要针对同时符合以下条件的申购对象：一是申请人及共同申请的家庭成员具有本市市区城镇户籍，并在本市工作或居住；二是家庭年人均可支配收入低于18287元；三是无自有产权住房，或现自有产权住房人均居住面积低于10平方米；四是未享受过政府或单位的购房优惠政策；五是申请人及共同申请的家庭成员在申请之日前5年内没有购买或出售过房产。可见，经济适用房的针对对象主要是城市的中低收入群体，但在具体的收入标准条件上要宽于廉租房的要求。从广州市的实际情况看，由于户型结构不合理，经适房的价格对于部分中低收入群体仍显偏高，出现了购房者因无力承担房贷而违法“放租”的情况。3.限价房的针对性广州市是全国落实国家限价房政策最早的城市之一，2005年广州市房价开始出现较快的增长，由于房价的过快上涨导致一部分“外夹心层”群体的出现，为解决这些中等收入家庭的住房问题，广州市开始推出限价房政策。限价房是广州市多层次住房供应体系的组成部分，主要目的是缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长。2008年1月，广州市出台了《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》，进一步规范限价商品住宅的销售，完善广州市住房供应和消费的梯次体系。目前，广州市限价房主要针对符合以下条件的申购对象：一是广州市市辖区城镇户籍人口；二是申请人在广州市市辖区没有独立套型住宅自有产权登记记录；属已婚人员的，夫妻双方各自在广州市市辖区均没有独立套型住宅自有产权登记记录；三是男性年满25周岁，女性年满23周岁；四是个人申购的，本人税前年收入在10万元以下；以夫妻联名方式申购的，家庭税前年收入在20万元以下。限价房作为政府调控房价的一项宏观措施，主要针对的对象是城市中等收入群体，因此，申购条件上比较宽。4.经济租赁房的针对性经济租赁房是广州市正在推行的解决“夹心层”群体住房困难问题的一项重要措施，广州虽然还未正式开始实施经租房政策，但是目前正在修订和完善《广州市经济租赁住房管理办法（试行）》。广州市经济租赁房建设主要特点有：一是考虑政府建设为主，开发商建设、经营、管理为辅的经济租赁房开发模式；二是实行低于市场租金的租赁价格，租金标准实行政府定价，并根据社会经济发展水平、保障对象承受能力等因素确定；三是探索经济租赁房以租代售的方式，进一步解决部分“内夹心层”群体无力承担经适房价格的问题。应该说经济租赁房的针对性要比廉租房、经适房和限价房宽泛，从广州来看，由社会力量投资建设的经济租赁住房的供应对象主要是本市的中低收入住房困难家庭。在满足本市城镇户籍住房困难群体需求的前提下，经济租赁住房可以向在本市工作并签订了一定年限劳动合同，年人均可支配收入、资产净值、居住面积符合政府公布标准的引进人才、大学毕业生以及外来务工人员出租。这将有助于解决很大一部分“外夹心层”群体的住房困难问题。5.直管公房的针对性所谓直管公房是指广州市国土房管局代表市政府直接管理的各类房屋，涵盖公产、经租产、代管产、托管产等房屋。目前，广州并没有把直管公房纳入保障性住房供应体系，但是直管公房实际上却承担着很大一部分的住房保障功能。从今后的发展来看，有必要盘活广州现有的直管公房资源，将直管公房逐步纳入城市的住房保障体系，使之成为广州市保障性住房房源之一。这将可以大大增加城市保障性住房的供应，进一步解决中低收入群体的住房困难。在广州市目前的直管公房管理中并没有具体明确的租赁条件和要求，主要是面向城市住房困难的低收入群体，特别是低保、抚恤优待的住房困难对象。住宅类的直管公房今后应该可以作为城市廉租房的一个重要组成部分，通过实行租金的政府指导价，以较低的租金面向城市低收入群体，从而增加城市廉租性住房的供应，扩大廉租房的覆盖范围。表1现有保障性住房体系产品设计的针对性（二）构筑定位明晰的新型城市住房体系在1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中已经明确了我国城镇住房制度改革的一个重要目标就是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，按照当时的要求，住房制度改革将建立包括经济适用房、廉租住房、商品住房的多层次住房供应体系。从而实现对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这其实就是一种很好的住房分类制度，按照当时的要求三大类的住房分别面向不同的收入对象，采取不同的开发方式，这样就能够很好地解决住房制度市场化改革过程中由于收入差异所产生的住房问题。但是，在后来的实施过程中，由于过度重视商品住宅的建设，经济适用房和廉租房的建设严重滞后，从而导致了这种多层次的住房供应体系异化为商品住房和房地产市场主导的住房供应体系。因此，住房制度新政的一个重要目标，就是通过建立住房的分类制度，进一步完善多层次的住房供应体系，建立针对不同收入群体的住房供应制度。如果不是按照严格的公共产品和半公共产品的概念界定的话，那么根据现有的住房供应类型来看，基本的住房分类可以按照公共产品类住房、半公共产品类住房和纯私人物品的住房三大类型进行划分。其中，第一类公共产品类的住房包括廉租住房、公共租赁住房（经济租赁住房）；第二类半公共产品类的住房包括经济适用房、限价房；第三类纯私人物品的住房就是普通的商品住房。建立这种三大类型的住房分类制度以后，就可以根据不同类型的住房采取不同的土地供应方式和开发方式。首先，作为公共产品类的住房，主要面向城市的低收入群体，对廉租住房或者公共租赁住房的建设应该纳入地方人大的立法，以地方立法的形式合理确定公共类住房的建设标准，包括每年的建设数量和房屋结构、户型等。通过每年的人大专项审议来监督政府廉租住房和公共租赁住房建设的质量和进度。在住房来源上，可以通过政府新建或者盘活现有直管公房来解决。如果是政府新建房屋，在土地供应方式上则采取行政划拨的方式，根据土地利用总体规划和城市总体规划，通过人大立法的形式确定每年政府新建廉租房或者公共租赁住房的土地供应数量和具体的用地面积、区位等；在开发的方式上主要采取政府建设的方式进行。公共产品类住房的价格由政府物价部门确定合理的供应价格，建立公正透明的资格审查、监督及租赁退出机制。其次，作为半公共产品类的住房，主要是面向城市的中低收入群体，通过新建来实现供应，采取政府主导、市场参与、合作建设的方式进行开发。同样，应当考虑通过人大立法的形式来确定半公共产品类住房的每年建设数量和户型结构，并且纳入人大每年的专项审议进行监督。在土地供应的方式上主要采取行政划拨，根据土地利用总体规划和城市总体规划，保证每年经济适用房或者限价房的建设用地。半公共产品类的住房采取政府指导价的方式确定供应的价格。无论是公共产品类住房还是半公共产品类住房都应该被纳入地方政府每年的绩效考核结构中，根据人大的专项审议结构确定政府在公共产品类住房和半公共产品类住房供应上的绩效情况。同时，国有的房地产企业应当主动承担公共产品类和半公共产品类住房的建设。最后，对于纯私人物品类的普通商品住房则主要是为满足高收入群体的住房需求，通过完善房地产市场，建立健全市场监管制度，落实政府的宏观调控责任，规范市场行为，来保证作为纯私人物品的普通商品住房的市场供应。在土地供应方式上要进一步规范准入条件设置，完善土地出让招拍挂制度，探索更加灵活的土地供应方式和弹性出让年期制度；开发方式上主要交由市场来完成，政府要做好开发过程的质量监管；纯私人物品的普通商品住房供应价格由房地产市场根据市场机制来形成，避免政府的过多干预。另外，要进一步完善土地出让制度，通过开征物业税等方式适当改变地方政府“土地财政”的发展模式。表2住房制度新政的住房分类及相关措施四解决“夹心层”住房问题的思路与对策（一）广州解决“夹心层”住房的总体思路国外公共住房制度的发展揭示了两条重要经验：一是通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须靠政府主导的公共住房来解决；二是即使在发达国家，居民的住房自给率也只在50%左右，因此拥有房子的使用权而非产权也是“夹心层”实现住有所居的一个重要途径。广州近些年来不断加大对城市中低收入群体住房困难问题的解决力度，较早地注意到了“夹心层”的存在，并且正在出台一些措施加以解决。针对“外夹心层”群体的住房难题，广州可以通过以下思路来加以解决。一是在加强房地产市场宏观调控的前提下，确保房价回落到合理的空间，避免大量的“外夹心层”群体由于房价过快上涨而导致购房困难。另外，在通过土地、税收、金融等方式鼓励企业或社会力量参与保障性住房建设的情况下，根据市场情况适当增加经适房和限价房的供给，扩大面向“外夹心层”群体的经适房和限价房供应，建立经适房或限价房的价格标准以及申请标准的动态调整机制。同时作为过渡性的保障性住房，经适房和限价房在政府主导建设下，也鼓励国有房地产业企业积极参与，政府主导建设的主要以现房供应为主。二是建立和完善公共租赁住房制度，通过出租或先租后买的方式解决“外夹心层”的住房困难。在开发企业建设限价房的基础上，探讨政府建设限价房，通过政策扶持，实现适度保障来帮助这部分市民解决住房问题。另外，可探寻将住房合作社这一非营利性组织引入限价房的建设中，鼓励社会力量参与经适房和限价房的建设。同时，进一步完善住房公积金制度，提高中低收入家庭住房支付能力，同时在贷款使用上向中低收入家庭倾斜。（二）解决“夹心层”住房问题的具体建议1.加大保障性住房的土地供应在今后一段时期，“夹心层”群体的住房难题很大程度上还需要政府通过加大保障性住房的供应来解决。政府加大保障性住房的建设重点在于解决“夹心层”群体“住有所居”的问题，在保障性住房的建设上，今后应当加大廉租住房和公共租赁住房的建设和供应。因此，加大保障性住房的土地供应主要是加大廉租住房和公共租赁住房的土地储备和供应。广州市可以根据城市总体发展规划制定保障新住房的土地储备规划和保障性住房发展规划与年度计划，通过行政划拨的方式加大保障性住房的土地供应，重点保证廉租住房和公共租赁住房的土地供应。2.增加资金投入，加快保障性住房的建设加大保障性住房的建设和供应，很重要的一个方面在于解决建设资金的来源问题。今后广州可以充分利用国家促进保障性住房建设的相关政策，创新保障性住房的融资渠道，通过多渠道增加保障性住房的建设资金投入。一是加大政府的财政性投入，重点保障廉租住房和公共租赁住房的建设；二是通过税收优惠等措施引导和规范企业及社会力量参与保障性住房的建设，加大保障性住房的供应；三是利用国家发展公共租赁住房的相关政策，拓展保障性住房建设的融资渠道；四是探寻政府参与限价房建设的途径，出台相应的扶持政策，落实限价房的保障功能。3.将直管公房纳入保障性住房进行管理多渠道筹集房源是增加保障性住房供应的重要方式，除了加大保障性住房的建设外，还可以通过改建、政府回购等多种方式进一步筹集保障性住房的房源。直管公房虽然没有被纳入政府的保障性住房，但是却承担了很大一部分住房保障的社会功能，因此，在现有直管公房产权明晰的情况下，可以将其纳入廉租住房或者公共租赁住房进行管理，从而增加保障性住房的来源。另外，通过经济适用住房和公共租赁住房的出租或先租后买的方式，解决一部分“夹心层”的住房难题。4.增强外夹心层群体的住房租赁和购买能力在房价和市场房屋租金上涨的情况下，“夹心层”群体当中很大一部分“外夹心层”的住房难是由于本身的住房租赁或者购买能力不足所造成的。解决这部分群体的住房困难问题除了政府加大保障新住房的供应外，还要想方设法提高群体本身的租房或购房的能力。因此，今后广州可以采取提高对中低收入住房困难家庭特别是“外夹心层”群体的住房补贴和公积金的方式，增强其租房或者购房的能力，解决其基本住房保障问题。另外，对于保障对象的资格审查要严格按照有关标准进行，建立包括资格公示、后期审查等对保障对象的动态监督机制。（三）解决“夹心层”住房问题的配套措施以上是今后广州解决“夹心层”群体住房困难问题的一些具体措施，但是要真正实现“夹心层”群体的住有所居，还需要建立一系列的长效机制。这包括通过实施住房制度改革来建立更加公平合理的多层次住房供应体系，以满足不同收入群体的住房需求。从解决“夹心层”群体的住房困难问题出发，需要进一步完善以下几个方面的制度和机制。1.通过立法途径进一步完善公共住房保障制度由于缺乏法律的规定与约束使得地方政府将有限的土地资源都去搞商业开发，造成保障性住房建设得不到很好的保障。要从根本上改变住房保障制度的现状，有必要通过人大立法，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在多层次住房制度中的责任和义务，明确政府在住房市场的监管角色。另外，应当以人大立法形式明确每年各种保障性住房的土地指标、建设规模、户型结构等要求，从而保证保障性住房的长效发展。包括公共产品类住房和半公共产品类住房的建设都应该被纳入人大的立法监