新闻出版业政策解读与趋势分析

新闻出版业政策解读与趋势分析

近几年尤其是经济危机以来，国家高度重视新闻出版业的发展，密集出台了《文化产业振兴规划》、《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》及《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》等政策。由于新闻出版业有很强的意识形态属性，我国对新闻出版单位采取的是行政许可的管理方式。因此，新闻出版业的政策就成为影响新闻出版业发展的最大变量。这些政策对新闻出版业的进一步发展起到了积极的推动作用，但是从目前推出政策的主要内容来看，尚未解决新闻出版业的体制等本质性问题，尚不能从根本上解决新闻出版业的可持续发展难题。一相关政策的主要内容1.《文化产业振兴规划》的主要内容（1）坚持的原则。必须坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益的统一；坚持以体制改革和科技进步为动力，增强文化产业发展活力，提升文化创新能力；坚持推动中华民族文化发展与吸收世界优秀文化相结合，走中国特色文化产业发展道路；坚持以结构调整为主线，加快推进重大工程项目，扩大产业规模，增强文化产业整体实力和竞争力。（2）重点工作。加快发展文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等重点文化产业；充分调动社会各方面力量，加快推进具有重大示范效应和产业拉动作用的重大项目；推动跨地区、跨行业联合或重组，培育骨干文化企业；统筹规划，加快建设一批产业示范基地，发展具有地域和民族特色的文化产业群；不断适应城乡居民消费结构新变化和审美新需求，创新文化产品和服务，扩大文化消费；发展文艺演出院团，推进有线电视网络、电影院线、数字电影院线和出版物发行的跨地区整合，繁荣城乡文化市场；积极发展移动多媒体广播电视、网络广播影视、手机广播电视等新兴文化业态，推动文化产业升级；落实鼓励和支持文化产品与服务出口的政策，扩大对外文化贸易。2.《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》的主要内容（1）推进新闻出版体制改革的目标任务。全面完成经营性新闻出版单位转制任务，建立现代企业制度，在企业内形成有效率、有活力、有竞争力的微观运行机制；推动跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制的战略重组，开拓融资渠道，培育一批大型骨干出版传媒企业，大力培育新型市场主体和战略投资者；通过增加投入、转换机制、增强活力、改善服务，建立以政府为主导、以公益性单位为主体的新闻出版公共服务体系，使人民群众基本文化权益得到更好保障；加快新闻出版传播渠道建设，推进连锁经营、物流配送、电子商务的发展，规范出版产品物流基地建设，形成统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系。（2）推进新闻出版体制改革的主要任务。推进公益性新闻出版单位体制改革，构建新闻出版公共服务体系；推动经营性新闻出版单位转制，重塑市场主体；推进联合重组，加快培育出版传媒骨干企业和战略投资者；大力推进新闻出版产业升级和结构调整；引导非公有出版工作室健康发展，发展新兴出版生产力；加快推进现代出版物市场体系建设；扩大对外交流，积极实施“走出去”战略。（3）政策保障。落实新闻出版体制改革相关配套政策；制定和实施出版资源向出版传媒企业倾斜的政策；保护合法的跨地区经营活动；允许条件成熟的出版传媒企业经过批准，探索实行股权激励机制的试点。3.《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》的主要内容（1）原则要求和主要目标。首先，推动新闻出版产业发展的原则要求是：必须坚持以社会效益为最高准则，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向；必须坚持以人为本，充分尊重群众的主体地位和首创精神，不断满足人民群众日益增长的多层次、多样性、多方面的精神文化需求；必须坚持转变发展方式，优化产业结构，进一步降低新闻出版企业生产能耗和污染物排放，提高新闻出版产业发展的质量和效益；必须坚持以体制机制创新和科技进步为动力，继续深化新闻出版体制改革，推动新闻出版内容创新与战略性新兴产业发展；必须坚持优化所有制结构，实现以公有制为主体、多种所有制的共同发展；必须坚持打破条块分割、地区封锁、城乡分离的封闭格局，努力建设统一开放、竞争有序、健康繁荣的大市场；必须坚持对外开放，加大“走出去”力度，不断提高中华文化的国际影响力和传播力；必须坚持一手抓发展，一手抓管理，为新闻出版产业发展营造健康有序的市场环境；必须坚持以党的领导为根本保证，确保党管舆论、党管干部、党管人才，做到尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，最大限度地发挥新闻出版工作者的积极性、主动性和创造性。其次，推动新闻出版产业发展的主要目标是：努力完成全面建设小康社会赋予新闻出版产业发展的各项任务。新闻出版生产力明显提升，新闻出版产业发展速度高于同期国内生产总值发展速度，在国民经济中所占比重逐步提高，力争到“十二五”末，实现新闻出版产业增加值比2006年翻两番。新闻出版产业结构调整基本到位，产业、产品和企业结构更趋合理，产业区域布局与地区经济社会发展协调一致，新闻出版产品和服务更加丰富，企业自主创新能力与高科技应用水平大幅度提高，形成一批拥有自主知识产权、知名品牌以及有较强国际竞争力的骨干新闻出版企业。新兴产业蓬勃发展，数字出版、网络出版、手机出版等战略性新兴产业领域的发展水平和速度达到世界先进水平。基本建立起统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系和技术先进、覆盖全面、传输快捷的现代传播体系。基本扭转新闻出版产品和服务的出口逆差状况，大幅度提升中华文化的国际传播力和影响力。（2）推动新闻出版产业发展的重点任务。发展图书、报纸、期刊等纸介质传统出版产业。鼓励纸介质传统新闻出版产业创新读物形式，积极发展纸介质立体、有声读物，打破出版载体界限，加快向多种介质出版产品共存的现代出版产业转变。发展数字出版等非纸介质战略性新兴出版产业。积极发展战略性新兴新闻出版业态，支持企业对出版内容资源进行全方位、立体式、深层次开发利用。发展动漫、游戏出版产业。加快发展民族动漫出版产业，特别是鼓励网络和电子游戏等产品的出版，推动对动漫、游戏出版资源的深度开发利用。发展印刷、复制产业。推动印刷产业向现代服务型转变，大力发展绿色印刷，对高耗能、高排放的落后产能要坚决予以淘汰。发展新闻出版流通、物流产业。重点培育一批主业突出、辐射力强的全国性和区域性新闻出版现代流通企业和企业集团，推动有条件的企业跨地区、跨国连锁经营，积极扶持农村出版物市场和连锁网点建设，打造全国统一的网上结算平台。（3）主要措施。深化新闻出版体制改革，打造合格市场主体和骨干企业。鼓励和支持新闻出版骨干企业跨媒体、跨行业、跨地区、跨国界和跨所有制重组，在3～5年内，重点培育六七家资产超过百亿元、销售超过百亿元的国内一流、国际知名的大型新闻出版企业，努力打造具有国际竞争力的跨国出版传媒集团。运用高新技术，促进新闻出版产业发展方式转变和结构调整。建立新闻出版科技创新体系，重点支持产业支撑技术的发展和应用。实施一批具有战略性、引导性和带动性的重大新闻出版项目。建设新闻出版产业带、产业园区和产业基地，发挥产业集群优势。建设现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用。打破条块分割、地区封锁和城乡分离的市场格局，加快形成统一开放的新闻出版市场体系。引导和规范非公有制文化企业以内容提供、项目合作作为国有出版企业一个部门等方式，有序参与科技、财经、教辅、音乐艺术、少儿读物等专业图书出版活动。（4）推动新闻出版产业“走出去”。支持新闻出版企业生产更多适合境外市场的新闻出版产品，并以多种方式进入海外市场；支持各种所有制的新闻出版企业到境外投资兴办实体；鼓励新闻出版企业与国际著名文化制作、经纪、营销机构合作；建设以欧美、周边国家和港澳台地区为重点的市场营销网络和营销队伍，为新闻出版产业“走出去”提供服务。（5）政策和组织保障。科学编制新闻出版产业“十二五”发展规划，建立新闻出版产业项目库，制定和公布产业发展和投资指导目录；积极争取各级财政支持，采取贴息、补助、奖励等方式，支持新闻出版产业发展；对跨地区发展的新闻出版企业，对优势新闻出版产业，对改革力度大、发展速度快的地区，在出版资源上给予优先配置和政策倾斜；做好新闻出版产业发展的基础性工作；完善保障新闻出版产业发展的法规体系和法律制度；改善和优化新闻出版市场环境；抓好复合型人才队伍建设；健全和完善领导体制和工作机制。4.党报党刊发行收入和印刷收入免征增值税财政部于2009年4月就经营性文化事业单位转制为企业的税收政策问题下发了通知。根据通知，经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税。由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税。党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税。对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策，具体优惠政策由财政部、国家税务总局根据转制方案确定。通知同时规定，通知执行期限为2009年1月1日至2013年12月31日。通知所适用的经营性文化事业单位，是指从事新闻出版、广播影视和文化艺术的事业单位；转制企业包括文化事业单位整体转制的企业和文化事业单位中经营部分剥离转制的企业。此外，根据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，财政部下发了关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知。通知规定，广播电影电视行政主管部门（包括中央、省、地市及县级）按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝收入、转让电影版权收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税和营业税。出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税。5.新闻出版单位拓展海外市场可获金融支持商务部2009年5月会同有关部门出台了《关于金融支持文化出口的指导意见》（以下简称《意见》），按照“各部门组织推荐，进出口银行独立审贷”的原则，充分发挥各自优势，共同搭建文化、金融合作平台，以支持文化企业和项目“走出去”为重点，全面支持文化贸易发展。《意见》要求各相关部门加强协调配合，综合采取金融措施，支持符合条件的文化出口。（1）支持范围。符合《文化产品和服务出口指导目录》条件的文化出口重点企业和项目；文化企业技术更新改造项目和关键技术与重大设备进口项目，以高新技术改造传统文化产业、培植开发新兴文化业态的进口项目；文化产业的重要固定资产投资类企业和项目。（2）协调机制。各省（区、市）商务、文化、广电、新闻出版主管部门应加强协调与配合，积极落实国家发展文化贸易的相关政策措施；积极向进出口银行推荐重点文化企业和项目，充分发挥政策的引导和扶持作用；积极推动文化企业诚信体系建设，配合进出口银行做好贷款的各项工作，提高融资服务工作质量；加强在产业政策、发展规划、企业和项目等方面的信息交流以及开展相关领域的合作研究。（3）金融支持方式。进出口银行要积极为文化企业出口和境外投资项目提供融资、结算、对外担保、财务顾问等服务支持；在积极开展实物资产抵押担保的基础上，积极探索股权、债权、知识产权质押等多种担保方式；为文化出口企业拓展海外市场提供信息和各项规避市场风险的服务，实现资金的安全有效配置和运营。最近出台的相关政策在很多方面都取得了突破，主要体现在如下几个方面：第一，提出了“分类改革”的改革原则。要坚持一手抓公益性新闻出版事业，一手抓经营性新闻出版产业，促进新闻出版业全面协调可持续发展。国有企业改革的历史经验表明，分类改革能够保证国家对支柱企业的控制，同时能够放开搞活产业和市场。新闻出版业的分类改革不仅能够实现政府舆论导向的意图，也能在较短的时间内实现新闻出版业的产业化和新闻出版业的繁荣与发展，更有利于市场能力强的优势传媒集团快速发展壮大。分类改革目前尚未进入实质阶段，尚处于研究制定公益性报刊基本标准阶段，可以预测，《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》和《求是》杂志为公益性报刊，而其他公益性出版物还很难界定。目前的分类改革原则还存在如下两个问题：一是目前主要面向的是报刊，但广电、新闻网站以及新华社等通讯社怎么划分？二是一部分中央级报刊社可以界定为公益性单位，但省级党报、党刊、党台、党网的经营单位怎么划分？尤其是很多地市级行政区目前只有一个党报、党台，而尚未有市场化的媒体。第二，实现经营性出版单位的改制，建立现代企业制度，使之成为真正的市场主体。当前制约传媒单位发展的主要体制性问题是传媒单位尚未成为真正的企业，尚未建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，更谈不上成为真正的市场主体，管理层激励约束机制缺失，导致传媒单位缺乏自我发展的内在动力。而《意见》明确指出，要实现经营性出版单位的改制，建立现代企业制度，使之成为真正的市场主体，这从企业制度层面为传媒企业的可持续发展打下了坚实的基础。第三，推动跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制的战略重组，开拓融资渠道，培育一批大型骨干出版传媒企业，大力培育新型市场主体和战略投资者。提出在3～5年内，重点培育六七家资产超过百亿元、销售超过百亿元的国内一流、国际知名的大型新闻出版企业，努力打造具有国际竞争力的跨国出版传媒集团。第四，坚持打破条块分割、地区封锁、城乡分离的封闭格局，努力建设统一开放、竞争有序、健康繁荣的大市场。第五，实现政府职能的根本转变，形成调控有力、监管到位、依法行政、服务人民的宏观管理体制。第六，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的领域。但是我们也必须清醒地看到，上述政策尚未触及制约新闻出版业发展的深层次体制问题，而且缺乏相关配套措施。二制约新闻出版业发展的深层次体制问题及未来政策走向1.制约新闻出版业发展的深层次体制问题（1）过度重视新闻出版业的意识形态属性。我国历来过度重视新闻出版业的意识形态属性而忽视其产业属性和商品属性，在这种思想指导下，对新闻出版业采取严格的“采编经营两分开”的管理方式，人为割裂新闻出版业的产业链，一方面导致新闻出版业的采编、经营和管理之间难以形成良性的互动；另一方面也导致新闻出版业在上市时可能存在关联交易等问题，导致难以上市，更不可能实现“采编经营整体上市”。（2）“属地化管理”等政策导致新闻出版业的条块分割、区域化分割和行业化分割，难以形成全国统一的大市场。当前，我国新闻出版业实施的是“属地化管理”政策，这种政策直接导致了新闻出版业市场的条块分割、区域化分割和行业化分割。在我国新闻出版业的初期发展阶段，各地的新闻出版业市场都呈现爆炸式的增长，新闻出版业市场的区域分割的弊端还未显现出来，但是随着新闻出版业发育和发展的相对成熟，新闻出版业市场也要求必须从“粗放型”增长转变为“集约型”增长，在这种情况下，新闻出版业市场条块分割、区域化分割的弊端就完全显现出来了。首先，致使新闻出版业“优不胜劣不汰”，形成不了真正的企业集团。在新闻出版业区域市场分割的条件下，很多企业只能在一个既定的省份或市区内发展。优势的企业和品牌由于受市场范围的限制，没有足够的成长空间，而劣势的企业由于地方保护，虽然利润率很低甚至亏损，但是依然可以依靠当地政府的扶持而存活下来，在这种情况下，优势的企业就得不到进一步的发展，而劣势的企业也不能依靠市场机制淘汰掉，最终会形成“优不胜劣不汰”的情况。而竞争力强的企业集团由于这种限制，也很难获得很大发展，不能形成真正的企业集团，更不能和国际大传媒集团相抗衡。其次，使很多区域的新闻出版业市场得不到正常发育。竞争是市场发育和发展的必要条件，只有充分竞争，才能促进传媒业市场增量空间的不断扩展，才能促进传媒业市场的快速成长。再次，与我国建立社会主义市场经济的目标背道而驰。社会主义市场经济在市场体系方面主要表现为全国公平竞争统一的大市场的形成，而我国当前的新闻出版业市场区域分割的状态无疑是与上述目标背道而驰的，相互割裂、自我封闭、自我保护，最终保护了落后，打击了先进，不利于整个新闻出版业的健康可持续发展。（3）新闻出版业的资产属性不清晰，缺乏统一的新闻出版业的资产管理机构。当前，对于新闻出版业的资产属性认识不清晰，各地在对新闻出版业资产的管理方式方面也五花八门，新闻出版业资产有的归属财政部门管理、有的归属宣传部门下属的文化资产管理办公室管理、有的归属当地国资委管理等，而且“婆婆”过多，出现“多龙治水”局面，不利于新闻出版业资产的保值增值。2.未来政策走向预测（1）科学定位新闻出版业资产的属性，建立起新闻出版业资产的监督管理机构，使其真正履行出资人职责，做到不缺位、不越位和不错位。这需要认真研究以下几个问题。第一，清晰界定新闻出版业资产的属性是具有经营性性质的特殊国有资产，而不是其他类型的资产。其特殊性体现在：既要坚持党管媒体、党管舆论导向和党管干部，又要实现新闻出版业资产的保值增值，实现“社会效益和经济效益的双丰收”。第二，设立统一的新闻出版业国有资产监督管理部门，以实现管人、管事和管资产的三统一。第一种思路是由现有的各层次的国资委负责不同层次的新闻出版业资产的监督管理；第二种思路是借鉴国资委的管理模式，在国务院、省（自治区、直辖市）和各地级市下分别成立相应的新闻出版业国有资产监督管理委员会，负责各层次新闻出版业资产的监督管理，在服务好党和政府的中心工作的前提下，实现新闻出版业国有资产的保值增值。第三，为了既坚持党管媒体、党管舆论导向和党管干部，又要实现监督管理部门的“管人、管事、管资产”三结合，我们建议从以下两种思路考虑。第一种思路是新闻出版单位的一、二把手由宣传部进行提名，组织部进行任命；其他领导由新闻出版业国有资产管理部门提名，由组织部任命。第二种思路是分管采编业务的领导由宣传部提名，由组织部任命；负责经营业务的领导由新闻出版业国有资产管理部门提名，由组织部任命。第四，在国有资产授权经营方面，由新闻出版业国有资产管理部门对相关的部门和机构进行国有资产授权经营。（2）在新闻出版单位坚持分类改革原则的基础上，明确分类标准、制定操作细则和不同类别的管理方式。建议可以分为公益类、准公益类和经营类。对于公益类由政府全额拨款，但是在一定程度上保留其经营职能；对于准公益类由政府差额拨款，不足部分由自身经营解决，并允许其参与市场竞争和经营；对于经营类则应采取公司化运作，建立现代企业制度，自主经营、自负盈亏，并要实现采编和经营的统一，充分参与市场竞争，由市场决定其生存或退出。在当前的情况下，中央级和省级的党报、党刊、党台等意识形态属性强的传媒单位应归类为公益类媒体，完全由政府拨款，并保留一定的经营职能；而对于一些中央级的有着较强意识形态属性的媒体应归类为准公益类媒体，其应由政府差额拨款，不足部分由自身经营解决；对于绝大多数媒体，包括都市报、省级以下的党报、网络媒体、移动媒体和大多数广电媒体等都应归类为经营类媒体，采取完全的公司化运作，并完全推向市场。（3）各级相关政府部门要立足于建立服务型政府，由微观管理方式转变为宏观管理方式，把其自身职能定位为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。其具体职能如下：制定相关的政策法规，制定传媒业的产业规划，促进传媒业的有序、健康发展；打破制约新闻出版业发展的区域化分割和行业化分割等限制，形成全国性的统一开放、竞争有序、健康繁荣的大市场格局；进行规范化的市场监管，整顿新闻出版业市场秩序，打击非法媒体，保护知识产权，为新闻出版业的发展营造良好的市场环境；打破地方保护主义，鼓励竞争，支持先进，淘汰落后，充分发挥市场机制的“优胜劣汰”作用，促进先进媒体通过市场化手段兼并重组落后媒体，进而培养具有世界级竞争力的大型综合性传媒集团；建立起传媒单位的进入和退出机制；提供更好的服务，为传媒企业的上市等提供更多的政策支持。（4）制定科学合理的新闻出版单位的转制改企的实施细则，建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使之成为真正的市场主体。当然，新闻出版单位要想真正建立健全现代企业制度，成为真正的市场主体，在改制之后还要做好以下几个方面的工作：一是企业领导必须从发散型管理思维转变为集中型管理思维；二是从重采编轻经营管理转变为同等重视采编和经营管理；三是在转制改企、建立现代企业制度的过程中，必须深入研究和理解相关政策；四是高度重视企业发展战略；五是新闻出版集团的管理体制应从单体企业管理体制转变为“控之有序、分之有度”集团化管理体制；六是建立健全科学合理的公司治理机制；七是新闻出版集团应强化总部职能的部门能力建设，提供高质量的服务和实施有效的监管；八是建立起“人尽其才、才尽其用”的人才环境；九是建立起“精神激励与物质激励并重，短期激励和长期激励有机结合”的激励约束机制，充分发挥人才的积极性、主动性和创造性，使新闻出版企业和人才成为真正的利益共同体，更好地实现新闻出版资产的保值增值；十是强化经营管理人才的市场化建设力度。此外，在当前情况下，企业改制成功后，由于其仍然为国家独资或者国家绝对控股企业，在企业治理结构方面，关键是健全决策机制，形成科学高效的决策机制和机构。并随着产权的多元化，逐步建立起科学合理的股东会、董事会、监事会和经理层相互制衡的法人治理结构。（5）在“政府支持、市场主导”的原则下，推动跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制的战略重组。首先，当前，制约新闻出版业快速发展的主要因素和矛盾是新闻出版业的条块分割、区域化分割和行业化分割，这些矛盾导致优势新闻出版集团难以发展，本该淘汰的新闻出版单位苟延残喘。而要真正改变西强东弱的世界新闻出版业大格局，抵御国外巨型传媒集团的入侵而走向世界，就需要培养我国自己的大型