我国社会保险基金监管的问题与对策研究

我国社会保险基金监管的问题与对策研究我国社会保险基金监管的问题与对策研究

一、我国社保基金监管的概述

〔一〕概念界定

1.社会保险基金

社会保险基金是为暂时失去工作时机或者丢失劳动能力的劳动者提供根本生活，由社会保险机构根据国家有关法律建立起来的一种专款专用的社会后备基金。社保基金主要分为养老、医疗、失业、工伤、生育五类，其来源一般包括国家财政补贴、劳动者个人缴费和企业缴纳，有时加上基金的利息收入。

2.社会保险基金监管

是指由国家行政监督机构、国家建立或指定的专门机构、利害管理人为保障社保基金平安和完整，依据国家相关法规和政策，对相关部门如参保单位、社会保险经办机构以及社保基金的运行实施监督与管理，以确保社保基金正常健康开展，保证基金运营的合法、真实、有效，最大程度地保障被保险人的合法利益。

〔二〕目前我国社保基金监管的功效

1.社保基金监管法律法规逐步完善

1996年以来，国务院和劳动保障部、财政部先后制定了?企业职工根本养老保险基金实行收支两条线暂行规定》?社会保险基金财务制度》?社会保险基金财政专户管理暂行方法》等社保基金管理法律规定，分别从采取基金收支分开、加强社保基金财务管理、实行财政专户保证专款专用等方面为社保基金监管提供了法律依据；2022年实行的?社会保险法》对社保基金监管的主体和监管内容做出了具体的原那么性规定，对监管工作的展开具有重要的指导意义。

2.社保基金监管途径初步确定

目前为止，我国已经建立了法律监管、行政监管、财政监管、内部控制、社会监督并存的社保基金监管体系并且形成了多部门，包括人社局、财政、税务、审计等众多部门在内协作机制，共同对社保基金进行监管。2022年相继公布了?关于发展社会保险基金社会监督试点的意见》和?社会保险基金监督工作要点》，加强了对社会监督的重视。社保基金监管体系的不断开展与完善保证了社会保险事业的健康开展，但由于时间与国情的局限性，社保基金监管体系还不够完善，存在诸如法律监管不足依据，行政监管独立性差，财政监管不力，内部控制技术支持不到位，社会监督无制度保障等问题妨碍着社会保险事业的进一步壮大。这一切都要求加快社会保险基金监管体系健全的进程，完善社保基金监管，使其更好地发挥其对基金的监管作用，保证基金的标准使用，造福人民与社会。

3.各省市社会保险监督委员会相继成立

为了加强对社保经办机构的社会监督，保证社保基金收支、运营的健康开展，各省市逐步建立了社会保险监督委员会。社会保险监督委员会一般由政府领导担任主任，有关部门和企业代表及专家构成，其性质是一个议事协调机构。

4.现场监督与非现场监督配合使用

为了实现对社保基金收支、基金运营和基金投资收益等情况的全面、动态监管，根据2022年公布的?社会保险基金行政监督方法》规定，我国采取双管齐下的基金监管方式。一方面采用直接差遣工作人员到被监督单位，通过监管人员的常规检查、专项监督以及对基金挪用案件的现场监督方式，保证基金监管的真实与准确；另一方面利用报表以及社保基金监管的信息管理系统的非现场监督方式对有关机构的基金运行进行全方位的适时监管。

二、我国社会保险基金监管存在的问题

〔一〕社保基金监管法律体系不健全

首先，法律体系不健全，立法层次低，目前我国社保基金监管方面只有国务院、人社局公布的一些行政规章，没有更高层次的法律保障基金监管的有效实施，也没有专门的社保基金监管法，法律体系不健全。

其次，政策法规内容不完备，监管执行效果差。2022年公布的?社会保险法》作为社会保险法律体系核心的局部，对社保基金监管工作仅做了原那么性规定，对于监管工作的具体环节，没有明确的规定，实际监管工作中可操作性差。而其他有关社保基金监管的政策法规，大多简单笼统，社保基金监管的很多问题都没有波及，导致我国法律监管一定程度上形同虚设。

第三，相关配套法律缺失。随着社会保险的开展，财政、审计等部门也参与社保基金管理，诸多部门和机构增加了基金监管的对象和内容。但是国家的立法并没有与社会保险开展的步伐保持一致，相关法律对监管主体以及众多有关部门的职权和违法处理等没有规定，基金监管部门、地方政府、有关部门之间没有明确的监督和被监督的主体划分，并且处分权的不足也使得基金监管约束力差，严重影响基金监督管理工作的发展。

〔二〕社保基金监管主体含糊

目前我国各省市已经相继成立社会保险监督委员会，负责对社保基金的收支、运营等进行社会监督，但大局部省市的社会保险监督委员会没有设立具体的办事机构，也没有配置专职的负责人员，实际的监管工作没有很好的发展。同时，我国尚未成立独立的基金监管机构，地方政府、社保部门既负责基金监管，又负责基金运行，社保基金的监管与投资运营没有别离。同时，我国基金监管部门包括人社局、财政、税务、审计等众多部门，部门间没有具体的分工与职责划分，基金监管主体不明确，同时各部门公布的政策不一，不足协调。再加上行政监管固有的垄断性和官僚主义导致监管失灵，严重影响着行政监管的效率。

〔三〕社保基金预决算约束力单薄2022年?试编社会保险基金预算的意见》指出在全国范围建立统一、标准的社保基金预算制度，2022年6月?社会保障“十二五〞规划纲要》强调要健全社保基金预算管理制度。这些为完善我国社保基金预算管理制度提供了契机并指明了开展方向。但由于我国社保基金预算制度实行时间短，制度还不完善，存在预算编报范围有限、预算执行力缺乏等问题，基金预决算约束力单薄。

财政支持力度缺乏。2022年中国财政支出近14万亿，其中用于社会保障和就业的有14417亿元，同比增长了14.6个点。这说明了国家加大了财政对社会保障的支出，但是从财政支出结构的角度考察，社会保障支出仅占财政支出总额的9.4%的事实却告诉我们财政对社会保障的支持力度依然严重缺乏。

〔四〕社保基金经办机构内部控制有待加强

社保经办机构的财务独立性与标准性差。社会保险经办机构接受社会保险行政部门的管理与监督，在很大程度上依赖于社会保险行政部门，不足自己独立的财务体系。加上社保经办机构对基金的使用不够标准，基金挪用、挤占现象严重，社保经办机构对基金使用的审核与复查工作还有待加强。

社保经办机构的工作效率与效劳水平低。一提起社保部门，很多老百姓的评价就是速度太慢，态度太差。大众办事无头绪，在办事大厅浪费时间和精力，这点笔者通过暑假在合肥人社局的实习深有体会。

〔五〕社会监督作用发挥不充沛

社会公众的监督权利无保障。社会公众对社保基金的监督根本上是倡议与举报，而是否被重视和采纳完全取决于相关政府部门的态度。虽然现在网络兴旺，大众可以通过网络对社保基金的使用有个大致了解，并对违法行为予以揭露，但这种监督既没有法律效力也不足法律爱护，是极其不稳定和没有保障的。

基金信息公开不到位，大众监督意识差。当前我国社保基金信息公开情况存在诸多问题，主要表现为信息公开不充沛、不标准、不主动。我国社保基金管理以及经办机构作为基金管理的主要部门，拥有社保基金的所有信息的掌握权，但社保机构公开的信息却只是个人缴费情况，对基金收支、投资收益等关键信息颁布甚少，这导致社会公众无法获取基金管理的实际信息，并且相关部门对基金管理公开的信息内容和真实程度都有待考究，社会监督不足准确信息作为依据。而且有些公众对自己拥有的监督权利无意识，对有关部门的公示信息的相关内容也不理解，妨碍了社会监督作用的有效发挥。

三、国外有关社保基金监管的经验及借鉴

〔一〕各国有关社保基金监管的经验

1.智利的社保基金集中监管模式。智利成立了专门的监督管理委员会，负责对社保基金实行集中监管。委员会主要负责养老金管理公司养老金管理的规那么制定、监控养老基金的收支和运营及相关的投资活动等。智利社保基金监管主体的单一性有利于保证社保基金的完整。但成立专门监管机构和机构专业化程度的有限也造成了管理本钱过高，到达缴费的20%的困境。

2.美国的社保基金分散监管模式。美国实行多个部门对社保基金分散监管的模式，劳工部、国内税务局、养老金收益保险公司都是监督机构，这些部门分别负责全国就业人员福利的监管、征收工资税、各州的失业救济管理的监管、养老金基金监管，而社会保险基金托管委员会作为宏观的监管机构，全面负责社保基金监管，并主要对社保基金的财务进行监督。

3.德国的民主自治社保基金监管模式。德国历来主张民主自治，德国的医疗、养老等各类社会保险机构均按照德国?社会法典》和相关法律的规定实行独立的自我管理，并且通过公开选举要求参保人和企业雇主共同参与决策。德国的养老金由专门的养老金保险机构管理，养老金不参与投资只用于养老。

〔二〕国外社保基金监管经验对于我国的启示

各国的监管做法各有特色，都有值得我国学习的地方。总结各国的做法，主要值得借鉴的做法有下列四点：

1.完善的法律体系是社保基金监管的必要保障。为了保证基金监管能够切实执行，多数国家通过立法的形式来加强对社保基金的监管，将监管行为制度化和标准化。

2.充沛利用政府的现有管理部门是发挥专业监管的有效途径。美国实行的分散监管，根据各部门的特点赋予各部门以不同的监管内容与职责权限，能够有效的及时处理出现的问题、危机，充沛发挥专业监管的优势。但分散监管带来的同时各部门间的监管协调与职权交叉的处理也是应该考虑的问题。

3.专门的基金监管机构是社保基金监管独立性的重要保证。设立专门的社保基金监管委员会来独立行使社保基金监管权，可以有效防止基金监管流于形式。

4.完备的信息披露制度是基金公开透明运营的首要前提。为了保证基金的透明运营，很多国家和地区都建立了完善的社保基金信息披露制度，定期向社会颁布社保基金的收支情况、投资状况及其他财务数据等。

四、完善我国社保基金监管的对策

〔一〕健全社保基金监管法律体系

法律要随着社会的开展而不断改良与完善，社保基金监管法律也不例外。要根据我国宪法与社会保障体系的现状，并结合社会保险法的公布与实施，修订和完善?社会保险基金财政专户管理暂行方法》?社会保险基金会计制度》等，实现对社保基金监管的法制化。

加强基金监管专项立法。要在结合我国社保基金开展的现实趋向的根底上，对现有的行政法规中有关社保基金监管方面的合理规定进行总结吸取，尽快出台?社会保险基金监管法》通过社保基金监管的专项法律明确相关部门和有关人员的法律责任，标准基金征缴、支付、运营等行为，并对违法的行为处分做出明确的规定。

制定具有可操作性的监管法律。各部门要根据自己的工作特点和职责制定适合自身的社保基金监管规定，明确基金监管的工作方式和工作办法。

〔二〕完善社保基金监管体制

要改革我国的社保基金监管体制，将社保基金的监管权与投资运营别离。具体的可以借鉴美国的做法，即设立不同的机构别离现基金行政职能与管理职能，将社保基金的监管权交由人社局负责，而具体的事务由社保经办机构处理。同时要设立独立的监督机构如社保基金监督委员会来保障基金监管的客观、公道。〔三〕建立健全领导干部问责制

社保基金问责制关系到人民对政府的信任及社会保障制度的透明度和民主化程度。要明确社保基金监管管理事故认定的责任规范和查究程序，制定合理的处分规范，严格约束领导干部的主体行为，对不依法管理基金、胡乱挤占挪用基金的相关责任人必定从严处分，保证领导干部的清正廉洁。

〔四〕完善财政监管机制

完善社保基金预决算制度。扩大社保基金预算编报范围是社保基金开展的必然要求，要在养老、医疗、失业、工伤、生育、新农保和城镇居民医保七大社保基金的根底上，进一步将所有的社保基金都纳入预算，以便对社保基金进行全面监督。同时要严格标准社保基金预算执行，要求各级财政、人力资源社会保障部门要制定相应的预算执行程序和违反处理规那么并严格按照规定执行，加强社保基金预决算执行力度。

加强国家财政制度改革，一是积极调整财政支出结构。国家财政一方面要在金额上增加对社会保险的补贴，另一方面也要整体支出结构中提高社会保险的支出比例，确保社保基金的数量和规模能够满足实际需要；二是专员办应成为财政监管的重要力量。

〔五〕优化社保经办机构组织结构

社保机构垂直化的官僚性组织结构已经不能适应现代社会要求的高效率、网络化、人性化社会保障效劳的要求。要在科学分析的根底上，在进行业务流程的再造，实行网络化的信息管理和提高以公众需求与称心度为导向的机构改革的根底上，开展扁平状的、网络化、人性化的新型社保经办机构组织形式，提高机构的效率和效劳水平。

一是要采用“前后台〞的效劳集成模式，由前台直接面向公民承接效劳请求和返回效劳结果，后台那么负责处理实际任务。

二是要积极推进信息化进程。要充沛利用信息时代的网络资源为内部控制提供技术支持。

三是全面提高社保经办机构工作人员效劳质量。

〔六〕充沛运用社会监督的优势

根据?2022年关于发展社会保险基金社会监督试点的意见》和?2022年社会保险基金监督工作要点》要求的进一步加强社会的直接监督的文件精神，通过多样化的社会监督途径充沛发挥社会监督的优势。

一是扩大公众参与权。社会保险决策过程和结果的公开，并且重大的社会保险改革计划和政策，都要广泛听取专家学者和社会各方面意见，可以有条件的发展社会听证会。

二是加强信