新形势下文化遗产事业发展评估

新形势下文化遗产事业发展评估

随着国家经济发展、社会进步和物质生活的改善，人民群众求知、求乐、求美、求参与、求健康的愿望更加强烈，文化消费的需求日趋旺盛并呈现多样化态势，人们迅速增长的多层次、多样化、多方面的文化需求，为繁荣发展文化遗产事业提供了内在需求和强大动力，文化遗产已走进广大民众的生活——文化遗产事业成为民生的重要组成是人民的选择。国家文物局局长单霁翔指出：“要始终坚持以人为本，把文化遗产保护与满足人民群众基本文化需求、提高人们生活质量结合起来，让人民共享文化遗产保护成果。”[1]2008年全国博物馆全面免费开放[2]和博物馆相关工作力争纳入国民教育体系[3]这两项关系民生的重大举措就是这一精神的体现。但在人民群众需求强烈、期盼渐高的背景下，文化遗产事业的发展如何让群众满意？2009年中国文化遗产日的主题“保护文化遗产、促进科学发展”为这个问题提供了答案——要科学发展。评估报告正是服务于文化遗产事业的科学发展：在“十一五”已过去的近4年中[4]，我国各省区市的文化遗产事业发展状况如何，其外在的投入状况是否有所改善，内部的运行效率是否有所提高？目前条件下在管理方面应该做出哪些有助于未来发展的调整，来更好满足人民群众日益增长的文化消费需求？这是2009年的评估报告力求问答的问题。12009年评估报告的“延续性”和“创新性”评估报告技术性较强，2008年文化遗产蓝皮书中对评估报告的技术路线有详尽介绍，在此简单提示并重点说明2009年评估报告的“延续性”与“创新性”。首先，我们对2008年文化遗产蓝皮书评估报告做一个简单的回顾：在科学发展观的指导下，报告选取了从外因（国家对文化遗产事业行政资源投入）和内因（系统内部对行政资源的配置效率）两方面来评估文化遗产事业的发展水平。在对投入状况的对比分析中，根据经济学“边际成本等于边际收益时收益最大”的原理，得出“十五”期间国家对文化遗产事业的行政资源投入不足的结论；在评价各省区市文化遗产事业的发展效率时，依据文化遗产事业要发挥教育、科研和经济三大功能的特点以及对保护绩效的要求，采用较为客观的数据包络分析方法（DEA）建立了一套赋权基础上三投入四产出的评价体系，测算出各省区市的静态和动态发展效率。从静态效率值的排名，各省区市可以发现如何提高当前行政资源配置效率；从动态效率值的变化，各省区市可以知其然也知其所以然地了解自身的进步何在。不过，2008年的评估报告仍然存在数据少、方法粗等问题，而且就2009年文化遗产蓝皮书的民生主题来看，2008年的评估报告对民生的关注是不够的：既没有考虑博物馆，也没有在三大功能的相关赋权计算上突出教育功能。因此，2009年的评估报告将在基本计算方法保持延续性[5]的基础上根据新形势有所创新。创新是2009年评估报告的主旋律。创新首先是新形势的需要，博物馆在文化遗产事业中重要性更加突出，再像2008年评估报告那样漏掉这一块将使评估报告的实用价值大大削弱。先不讲博物馆的规模和特性[6]，仅就2008年政策的变化就使这一领域的重要性得以彰显：2008年全国博物馆全面免费开放以来，吸引了社会各界、不同文化程度的公众走进博物馆，观众人数大幅增加。有关统计表明，2008年，免费开放的博物馆共接待观众15430.25万人次，其中500家试点馆接待11823.61万人次，分别是2007年的1.6倍和1.74倍[7]。免费开放和努力纳入国民教育体系使博物馆日益显示出其强大的教育功能。全国博物馆的免费开放和努力纳入国民教育体系给文化遗产事业带来的直接影响就是教育功能的凸显和经济功能的减弱，这给评估工作提出了新的要求——必须单独考虑博物馆，必须在包括博物馆在内的文物系统评估中突出教育功能。为此，2009年的评估工作在以下三方面进行了创新：一是对各省区市文物保护绩效不仅采用全国重点文物保护单位的保存状况来衡量，还加入了馆藏文物的保护效果；二是将博物馆的投入指标体系细化，利用全国文物业统计资料的数据，全面反映2001～2007年博物馆的投入状况；三是根据2008年博物馆全面免费开放后的统计数据，对各省区市博物馆的教育功能的增加和经济功能的减弱程度做出估算，并根据发展效率的计算结果，调整教育与经济功能的权重比例，观察各省区市的效率损失，为民生主题下如何提高博物馆的行政资源投入产出效率指出方向。2009年评估报告的“延续性”和三个方面的“创新性”可用图评1-1总结如下：图评1-12009年评估报告的“延续性”和“创新性”2技术路线的确定2008年评估报告确定的以DEA法为核心的分析框架较好地反映了文化遗产事业的发展效率，因此2009年仅在此框架下做略微的调整，如图评1-2所示。在对文化遗产事业行政资源投入状况的考察中，不再进行与相关行业的比较，而是将博物馆部分单独拿出，展现各省区市在“十五”期间及“十一五”前两年博物馆的投入状况。在具体的评估内容安排中，首先研究行政资源投入状况，行政资源投入的现状是未来发展的基础，只有了解自身现有水平和在全国各省区市中的位置，才能确定合理的短期或长期目标；其次在对各省区市文化遗产事业发展效率的计算中，追加2006年和2007年的最新数据，分别进行文物系统静态效率和动态效率的计算。需要说明的是，由于博物馆属于文物系统的一部分，对文物系统发展效率的计算结果也可以在一定程度上反映出各省区市博物馆运行效率的情况，且2006年和2007年绝大多数的博物馆并未自行实施免费开放，原有指标体系仍然适用，因此2009年评估报告中效率计算部分中不必将博物馆单独拿出。图评1-2评估的技术路线另外，虽然与2008年的技术路线相一致，但2009年评估报告的侧重点有所不同：2009年对发展效率的评估重点在于2006、2007年的发展状况与“十五”期间情况的对比，而博物馆部分的情况则以免费开放与否划分为两个阶段，旨在考察免费开放以来相关指标的变化。不同内容在时间范围上的安排各有侧重，具体如图评1-3所示。图评1-32009年评估报告各部分研究的时间范围3指标体系的建立为了全面反映文化遗产事业的发展现状，体现文化遗产事业以人为本、关注民生的变化，2009年评估报告指标体系方面有如下一些变化。3.1各省区市文化遗产事业投入状况的指标体系我们根据2008年评估报告中关于全国重点文物保护单位投入状况的分析结果，对其指标进行精简，选取按机构数平均所得资金状况和相关财政投入占当地GDP的比重作为各省区市对文物系统财力投入和重视程度的衡量指标，选取按机构数平均从业人数来反映各省区市文物系统的人力投入状况。这样的指标既保留了数值的绝对意义，同时又不失相对性，并能结合2008年报告的部分结果与“十五”期间投入状况进行对比分析。对博物馆投入状况的评估是为考察与人民生活关系越来越密切的博物馆的发展状况而专门增添的内容，我们仍循惯例——从人、财、物三个方面来考察。时间跨度是2001～2007年。——人力投入。《关于进一步做好博物馆全面免费开放工作的通知》中强调了“建立健全博物馆人才管理机制，加强队伍建设，提高队伍素质”的重要性，博物馆从业人员的数量和质量也成为《全国博物馆评估暂行标准》的重要评选依据。这里，我们选取的三项具体指标是：按博物馆机构数为基准的平均从业人员数、博物馆从业人员占文物业从业人员的比例、拥有中高级职称人员占从业人员的比例，分别考察的是各省区市博物馆事业的人力投入数量、文物事业的人力分布情况、各省区市博物馆从业人员的质量。——财力投入。我们选取以下六项指标：用各省区市每年博物馆的财政拨款除以博物馆的机构数，得到平均投入状况，直接反映其财力状况；对博物馆的投入占当地GDP的比例则可考察出各省区市对博物馆发展的重视程度；人均博物馆财政补助可间接地反映出当地群众的平均受益状况；而每件藏品的平均财政投入则从财力角度反映了博物馆对藏品的保护能力；博物馆的经费自给率是博物馆直接经济收入与总支出的比值，一定程度上考察了博物馆自我维持的能力；门票收入所占比例则可以间接测度免费开放后博物馆经济功能减弱程度。——物力投入。共设立四项指标来考察，一是每百万人拥有的博物馆机构数（当然，这里我们无法给予各省区市每个博物馆的规模大小、藏品数量等以具体考虑，此指标仅仅是对当地群众享有博物馆硬件资源的一个粗略估计）；二是为了反映博物馆展览环境的藏品平均占地面积；三是博物馆的年度固定资产增加值，它是各省区市博物馆事业资产更新能力和意识的直接反映；四是平均拥有的计算机台数则是反映博物馆信息化程度的最易观察和获取的指标。将以上指标体系归纳为表评1-1。3.2各省区市文化遗产事业发展效率的指标体系在评估文化遗产事业发展效率方面，我们沿用2008年文化遗产蓝皮书评估报告中建立的投入—产出指标体系：它将教育、科研、经济功能全部纳入指标体系，并根据“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针将保护效果作为产出指标之一。然而，各项功能具体指标的选取并非易事，例如文化遗产事业的教育功能显然与个人感受有关，却无法形成量化指标。所以，2008年评估报告只能以青少年的参观人数来替代，这一指标在文化遗产事业的教育功能越来越凸显的新形势下显得愈发单薄。例如，博物馆全面免费开放后，观众结构呈现出多元化趋势，其服务对象涵盖整个社会，包括各种职业背景、知识水平、年龄层次的人群，博物馆举办的展览数大增，活动形式更加丰富多样，其教育功能的发挥在空间上、时间上都广为延伸，不仅“弥漫”到每个人的生活中，甚至对整个城市的软实力都产生强烈的正外部性。另外，用经营收入与事业收入之和来衡量其经济贡献的做法也会出现问题。这是因为占事业收入相当大比例的门票收入会随着免费开放的实施大幅减少，依此度量的经济功能会被大大弱化。事实上，虽然博物馆是向公众开放的非营利性社会服务机构，但博物馆作为文化遗产事业的重要工作平台，其经济功能的发挥还可以通过发展文化产业、带动旅游业等来显现。因此寻找更好的指标反映文化遗产事业的教育与经济功能，或者将博物馆从文物业中剥离，建立更加符合博物馆功能特性的指标体系对博物馆的运行效率单独分析，是评估工作需要改进的重要方面。表评1-1各省博物馆投入状况的评价指标体系不过，因目前统计资料所限，2009年评估报告对文化遗产事业发展效率的计算只能延伸到2007年，因此在评估事业发展效率方面仍可以采用原有指标体系，具体如表评1-2所示。表评1-2文化遗产事业发展效率评估指标体系4评估方法的三处改进4.1保护效果衡量办法的改进博物馆全面免费开放等政策的实施使文化遗产事业为人民服务、为社会发展服务的宗旨落到了实处，但这也对相关部门的文物保护工作提出了更高的要求。正如单霁翔同志指出的那样，“可持续发展要求我们不断深化对文物不可再生规律的认识，把保护抢救好我们祖先留下的珍贵遗产放在首位，对文物的合理使用必须以保护抢救为前提，正确处理经济社会发展与保护文物的关系，正确处理继承民族文化传统和建设现代文明的关系，使物质文化遗产资源得到持久永续的保护和传承”[8]。然而，目前的文物保护工作面临着前所未有的严峻形势。2008年，文化部、国家文物局结合学习实践科学发展观活动，进行了为期50天的全国文物安全大检查，其结果显示文物安全存在巨大隐患，情况不容乐观。而“馆藏文物腐蚀损失调查”报告中也显示出馆藏文物的保存问题不容小视（例如，重度腐蚀的文物比例高达馆藏文物总数的16.5%）。这些保护上的问题，直接影响了文化遗产三大功能的发挥。对于评估工作而言，保护效果作为产出指标之一，其衡量方式和计算结果影响到各省区市文化遗产事业的发展效率值，为此，我们在2008年评估报告中的保护效果衡量方法的基础上进行了改进，以求更准确地反映保护绩效。4.1.12008年评估报告的保护率计算方法对象：部分不可移动文物（1～5批全国重点文物保护单位）方式：间接计算具体做法：首先根据全国重点文物保护单位基本属性表，将各个全国重点文物保护单位三项指标（保存状况，保护价值，安全保卫）的状况分为完好、较好、一般、较差、很差五个等级，并赋予相应的分值（5分，4分，3分，2分，1分）；然后计算各省区市的最终得分，赋予各省区市的所有单元5分，计算出完美状况下的总分；再求出最终得分与总分的比值，作为各省区市的文物平均保护率；最后将平均保护率乘以各省区市的文物保护机构数。这样即可得到各省区市文物系统的保护状况（保护率）。2008年评估报告的保护率计算结果见表评1-3。最终结果：得到了量化的各省区市文物保护的总效果，并体现出了各省区市物质文化遗产资源量不同带来的差异，但以全国重点文物保护单位的保护状况代替整个文物系统的保护状况的偏颇不可谓不小。4.1.22009年评估报告的保护率计算方法对象：部分不可移动文物（1～5批全国重点文物保护单位）+博物馆馆藏文物方式：间接计算具体做法：文物保护单位的保护效果计算沿用2008年的方法。博物馆馆藏文物则根据“馆藏文物腐蚀损失调查”中文物的腐蚀程度（基本完好，中度腐蚀，重度腐蚀，濒危）来赋予相应分值（4分，3分，2分，1分），将每一类腐蚀状况下的文物数量乘以相应的分值，得到各省区市馆藏文物保护效果的实际得分，再将各省区市的总得分定义为所有馆藏文物都处于基本完好状态下的得分，二者之比即可作为该馆藏文物的平均保护率。同理，将平均保护率乘以各省区市的博物馆机构数，可得到各省区市文物保护的总效果[9]（见表评1-4，表评1-5）。表评1-32008年蓝皮书评估报告各省平均保护率得分表最终结果：将文物保护单位和博物馆馆藏文物的总体保护效果相加，作为最终的保护效果数值。这样，相对2008年蓝皮书而言，更全面地体现各省区市文物系统在保护方面的工作业绩。表评1-4各省馆藏文物的保护率得分表表评1-5各省文物业的总体保护效果4.2关于经济水平与物质文化遗产资源量的聚类分析4.2.1聚类分析的原因2008年评估报告的第二章指出这样一个分析方法上的难题：通常物质文化遗产资源大省对文化遗产管理工作的重视程度要高，但却常常面临财政上的压力——经济上这些省往往不太发达，因此“有心无力”；有些物质文化遗产资源量较少而经济比较发达的省，则能相对容易地通过地方财力就能较好地提高文化遗产事业的管理水平——虽然其对文物系统的相对投入水平可能还低于文化遗产资源大省。这样，对各省的投入状况分析时很难公正客观地“均衡”经济水平和物质文化遗产资源量不同而带来的巨大差异。我们认为“有心无力”是一种应提倡的工作态度，这些省理应获得更多的中央财政的支持——毕竟其辖区内的文化遗产资源属于中华民族，在评估其管理绩效时应该将其“有心”的一面更多地反映出来。基于这个考虑，为了增加各省间的可比性，2009年的评估报告在投入分析前增加了一个工作，即根据每个省的经济发展水平和拥有物质文化遗产资源量的大小来对各省进行类别上的划分，使得在这两个维度上情况比较相近的省在同一类别中进行比较，而不再是将全国31个省区市进行笼统的相对排名。我们将采用统计学中常用的聚类分析法来达到这一目的。4.2.2聚类分析的原理聚类分析是依据研究对象的数值特征对样品或指标进行分类的一种多元统计方法。它假定我们所研究的样本或变量间存在着某种程度的相似性，依据一批样本的多个观测指标，将一些彼此之间相似程度较大、关系较密切的类聚集到一个小的分类单位，然后逐步扩大，使得样品关系疏远的聚合到一个大的分类单位，直到所有的样品（或者变量）都聚集完毕，形成一个表示亲疏关系的谱系图。聚类分析通常依据是对样本还是对变量进行聚类而分为Q型和R型。在文化遗产事业投入产出效率评估时，显然需要的是对样本的聚类分析，即Q型聚类。其主要方法是将样本看成是N维空间中的点（这里，N=2，因为只有经济发展水平和物质文化遗产资源量两个维度），定义点与点之间的距离（通常有欧式距离、切比雪夫距离、绝对值距离等），然后根据距离大小进行样本点之间的聚合使其形成小类，小类与小类之间再通过一定方法（通常有重心法、最短距离法、最长距离法、类平均法等）进行聚类，最后形成大类。4.2.3聚类分析的结果我们分别选取2007年各省GDP总量和文物业机构数作为对经济发展水平和物质文化遗产资源量的衡量指标[10]，固定划分类别为四类，通过SPSS软件中Classify-K-meansCluster的操作平台进行快速聚类分析。第一类（3个）：江苏、山东、广东；第二类（16个）：天津、山西、内蒙古、吉林、江西、广西、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；第三类（3个）：河北、浙江、河南；第四类（9个）：北京、辽宁、黑龙江、上海、安徽、福建、湖北、湖南、四川。4.3获取专家偏好区间的改进2008年评估报告中最具开创意义的工作是将国际上对经济社会发展进行效率评估和相对排名的较优方法——数据包络分析法（DEA）运用到了对我国文化遗产事业发展效率的评估中。DEA作为一种投入产出相对效率的测算方法，在处理投入产出指标均为多项、生产函数没有显性表达式的问题上有着其他评估方法无法取代的优势。鉴于DEA具有客观性、相对性、动静态结合的特点，它仍将作为2009年评估报告对文化遗产事业发展效率进行评估的主要方法。DEA模型将决策单元的输入输出的权重作为变量，采用最优化方法来内定权重，从而避免了确定各指标的权重带来的主观性。但同时，在实际应用中利用DEA构造可能集时，一些定性的认识无法反映到模型中，从而使计算结果与现实要求尤其是政策既定发展偏好不太符合。具体到我们的评估工作，由于文化遗产事业发展效率评估中教育、科研、经济三大功能及保护相互之间的地位在不同时期根据发展需要会有所侧重，这种侧重暂时只能通过业内专家和领导的主观认识来反映[11]。融入这种反映后的评估才能体现各省文化遗产事业在这段时间内是否按照既定发展目标所需要的优先序来发展，仅采用一般的DEA软件是无法解决此类偏好问题的，因此我们需要设计出一套相对科学的方法将这些定性的认识反映到模型的计算中。表评1-6以2007年经济发展水平和物质文化遗产资源量为维度的聚类结果4.3.12008年评估报告的偏好限制方法2008年的评估报告分析了DEA计算模型中引入权重因素的两种现成方法——复合标度法和客观限制法，并总结了两种方法的利弊，提出了一套新的方法将偏好较为合理地反映到DEA法的效率评估中。此方法简单陈述如下：首先，通过德尔菲法，利用专家评估结果，对各个指标的重要性进行排序；其次，通过层次分析法确定各个指标的偏好矩阵，从而将各指标的对应关系建立起来；再次，将各个指标的对应关系两两进行比较，在所有的专家评定结果中去掉比较的最大值及最小值，由其余的排序确定两个指标的比较范围，最后得到三投入、四产出指标之间的权重比较区间如下：财政拨款/从业人数：［1/5，3］财政拨款/固定资产增加值：［1/7，1］从业人员/固定资产增加值：［1/3，3］经济增加值/青少年参观人数：［3/7，5/3］经济增加值/科研成果：［5/7，7/5］经济增加值/保护效率：［1/5，1］青少年参观人数/科研成果：［1/3，3］青少年参观人数/保护效率：［1/5，1］科研成果/保护效率：［1/5，1］4.3.2改进专家偏好的原因可以设想，如果专家偏好的比例分布比较密集，运用去掉最大最小值的方法可以排除异常值的影响，使区间相对紧密，不失为一种既简便又实用的好方法。但出现这种情况概率不一定大，很多情况下专家偏好可能存在较大的个体差异。尤其当样本数量很大的情况下，去掉两端极值并不会对区间造成很大影响，从而区间上下限悬殊的可能性仍然存在。这种情况下简单地去掉最大值、最小值可能造成专家偏好之间结果离散，用剩余数值简单平均的方法得出的分析结果有失偏颇。对此，只有采用统计学中的概率分布计算并给出置信区间，才有可能增强这一分析的科学性。4.3.3专家偏好限制的改进做法2008年的评估工作中，