新常态下四川自然保护地及其发展战略

新常态下四川自然保护地及其发展战略

一世界自然保护联盟IUCN保护地分类体系世界各国根据各自实际和保护需求建立了类型多样的自然保护地，按保护对象、保护目标和保护管理策略划分，大致都可归入世界自然保护联盟IUCN划分的6类保护地。1a类，严格的自然保护区：指严格保护的原始自然区域。采取最严格的保护措施限制人类活动和资源利用，保护具有区域、国家或全球重要意义的生态系统、物种和地质多样性，包括通常没有人类定居、处于最原始自然状态、拥有基本完整的原生物种和具有生态意义的种群密度，以及极少受到人为干扰的完整生态系统和原始的生态过程。1b类，原野保护区：指严格保护的大部分保留原貌或仅有微小变动的自然区域。其特征是面积很大、没有现代化基础设施和开发及工业开采等活动，未受人类活动的明显影响，部分只有原住民和本地社区居民居住，保持高度的完整性，包括保留生态系统的大部分原始状态、完整或基本完整的自然植物和动物群落并保存了其自然特征的区域。采取严格保护和管理措施，保护其长期的生态完整性，维护大面积未受人为影响的自然原貌，维持生态过程不受开发或者大众旅游的影响。2类，国家公园：指保护大面积的自然或接近自然的生态系统。其特征是面积很大并且保护功能良好的自然生态系统，具有独特的、拥有国家象征意义和民族自豪感的生物和环境特征或者自然美景和文化特征。主要目标是保护大尺度的生态过程以及相关的物种和生态系统特性。采取自然保护优先的策略，在严格保护的前提下有限制地利用，允许在限定的区域开展科学研究、环境教育和旅游参观，保护在较小面积的自然保护地或文化景观内无法实现的大尺度生态过程以及需要较大活动范围的特定物种或群落。国家公园有很强的社会公益性，应为社会公众提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观的机会。3类，自然文化遗迹或地貌：指保护特别的自然文化遗迹的区域，包括一般面积较小、但具有较高观赏价值的地形地貌、山峰、海底洞穴、洞穴和依然存活的古老小树林等地质形态。主要目标是保护典型性突出的自然特征和相关的生物多样性及栖息地，重点关注一个或多个独特的自然特征以及相关的生态系统。在严格保护自然文化遗迹的前提下，可以开展科研、教育和旅游参观活动，实现在已经开发或破碎的景观中自然环境的保护和环境文化教育的开展。4类，栖息地/物种管理区：指保护特殊野生动植物物种或栖息地的自然保护地，是保护或恢复全球、国家或当地重要的野生动植物种类及其栖息地的区域，面积大小各异，但通常都比较小，其自然程度比严格的自然保护区、原野保护区以及国家公园和自然文化遗迹或地貌相对较低。主要管理目标是维持、保护和恢复野生动植物物种种群和栖息地，保护需要进行特别人为干预才能生存的濒危物种种群，稀有或受威胁的栖息地，片段化的栖息地，物种停歇地和繁殖地，自然保护地之间的走廊带以及维护原有栖息地已经消失或者改变、只能依赖人工景观生存的物种。多数情况下需采取经常性、积极的人工干预措施，以满足特定物种的生存需要或维持其栖息地。5类，陆地景观/海洋景观保护区：指人类与自然长期相处所产生的特点突出且具有重要生态、生物、文化和风景价值的区域，是所有自然保护地类型中人为干扰程度最高、自然程度最低的一种类型，其特征是人与自然长期和谐相处形成的具有高保护价值和独特陆地、海洋景观价值和文化特征，以及独特或传统的可持续农业、可持续林业土地利用模式和人类居住与景观长期和谐共存保持生态平衡的模式。主要目标是保护和维持重要的陆地景观和海洋景观及其相关的自然保护价值，以及由传统管理方式通过与人互动而产生的其他价值。这类保护地的自然价值、自然景观价值和文化价值需要持续的人为干预活动才能维持，其作用是作为一个或多个自然保护地的缓冲地带和连通地带，保护受人类开发利用影响而发生变化且其生存必须依赖人类活动的物种或栖息地。6类，自然资源可持续利用保护区：指为了保护生态系统、栖息地、文化价值和传统自然资源管理制度的区域，其特征是把自然资源的可持续利用并与其他类型自然保护地通用的保护方法相结合作为实现自然保护目标的主要手段，这类自然保护地通常面积相对较大，其中2/3以上区域处于自然状态，其余区域处于可持续自然资源管理利用之中。主要目标是保护自然生态系统，实现自然资源的非工业化可持续利用以及自然保护与自然资源可持续利用的双赢。景观保护方法特别适合这类自然保护地，以实现不同的自然保护地、走廊带和生态网络的相互连接。二中国自然保护地类型和数量中国古代的自然保护地以皇家园林、皇家猎场、神山圣湖、名寺古刹、名人遗迹等为代表。近代以来，中国开始建设具有科学意义的自然保护地。新中国成立以来，中国基本建立起具有中国特色的自然保护地体系，包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、水产种质资源保护区、水利风景区、世界自然遗产和世界自然文化遗产、国际重要湿地和国家重要湿地等9000余个，除此之外，中国还建立了数量众多的饮用水源保护区等其他类型的自然保护地。1.自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。全国总数2697个。由环境保护主管部门综合管理，林业、农业、水利、国土等有关自然保护区主管部门分部门管理。2.风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域，实行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则。全国总数962个。由住建主管部门管理。3.地质公园是指对具有国际、国内和区域性典型意义的地球演化的漫长地质历史时期，由于各种内外动力地质作用，形成、发展并遗留下来的珍贵的、不可再生的地质自然遗产和地质遗迹进行“积极保护、合理开发”的区域。全国总数319个。由国土资源主管部门管理。4.森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的区域。全国总数3101个。由林业主管部门管理。5.湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、宣传、教育、科研、监测、生态旅游等活动的特定区域，实行“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”的管理原则。全国湿地公园总数超过727个。由林业主管部门管理。6.水产种质资源保护区是指为保护和合理利用水产种质资源及其生存环境，在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域，依法划定并予以特殊保护和管理的水域、滩涂及其毗邻的岛礁、陆域。全国总数428个。由农业主管部门管理。7.水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。全国总数693个。由水利主管部门管理。8.世界自然遗产和世界自然文化遗产是指由联合国教科文组织批准确认的世界自然遗产、自然和文化遗产，实行“有效保护、统一管理、科学规划、永续利用”的管理原则。全国总数48个。由住建、文化、林业、环境保护、国土资源、水利、民族、宗教、旅游等主管部门监督管理。9.国际重要湿地和国家重要湿地是指按照《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》规定的标准，由湿地公约秘书处确认、具有全球保护价值的湿地；国家重要湿地是指按照《国家重要湿地确认办法》规定的标准，由国家湿地保护管理中心确认、具有国家重要意义的湿地。全国国际重要湿地数量为47个，国家重要湿地数量超过170个。由林业主管部门管理。10.饮用水源保护区是指对集中式供水的饮用水地表水源和地下水源进行保护而划定的给予特殊保护的一定的水域和陆域，包括生活饮用水水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和其他有特殊经济文化价值的水体。由环境保护、水利、国土、建设、林业、卫生等主管部门监督管理。三四川省自然保护地发展现状截至2014年底，未剔除交叉重叠部分，四川省已建立自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、水利风景区、水产种质资源保护区、世界自然遗产地、世界自然文化遗产地、国际重要湿地、国家重要湿地等各类自然保护地541个，面积1522.1万公顷。除此之外，还建立了国家级水源保护区9个、省级水源保护区196个。其中，自然保护区164个，总面积837.5万公顷，占四川省辖区面积的17.5%。按保护级别分，有国家级自然保护区31个、地方级自然保护区133个，地方级自然保护区中省级自然保护区63个、市州级自然保护区29个、县级自然保护区41个。按管理系统分，全省有林业系统管理的自然保护区120个、管理面积712.9万公顷，分别占全省总数的73.2%和85.1%，包括国家级自然保护区24个、地方级自然保护区96个，地方级自然保护区中省级自然保护区49个、市州级自然保护区16个、县级自然保护区31个；环境保护系统管理的自然保护区33个、管理面积97.9万公顷，分别占全省总数的20.1%和11.7%，包括国家级自然保护区5个、地方级自然保护区28个，地方级自然保护区中省级自然保护区9个、市州级自然保护区9个、县级自然保护区10个；农业系统管理的自然保护区8个、管理面积4.54万公顷，分别占全省总数的4.9%和0.5%，包括国家级自然保护区2个、地方级自然保护区6个，地方级自然保护区中省级自然保护区4个、市州级自然保护区2个；两个或两个以上系统共同管理的自然保护区3个、管理面积22.2万公顷，分别占全省总数的1.8%和2.6%，包括省级自然保护区1个、市州级自然保护区2个。风景名胜区89个，总面积398.5万公顷，其中国家级风景名胜区14个，面积194.1万公顷；省级风景名胜区75个，面积204.4万公顷。森林公园126个，面积78.6万公顷，其中国家森林公园36个，面积65.6万公顷；省级森林公园58个，面积11.1万公顷；市县级森林公园32个，面积1.9万公顷。地质公园24个，总面积48.6万公顷，其中国家地质公园16个，面积39.0万公顷；省级地质公园8个，面积9.6万公顷。湿地公园39个，面积7.3万公顷，其中国家湿地公园2个，面积0.38万公顷；国家湿地公园试点18个，面积3.56万公顷；省级湿地公园19个，面积3.35万公顷。水利风景区54个，其中国家级水利风景区25个，省级水利风景区29个。水产种质资源保护区37个，面积4.9万公顷，其中国家级水产种质资源保护区30个，面积4.4万公顷；省级水产种质资源保护区7个，面积0.5万公顷。世界自然遗产地及世界自然文化遗产地4个，面积110.2万公顷。国际重要湿地1个，面积11.29万公顷；国家重要湿地3个，面积25.24万公顷。四四川省自然保护地管理存在的主要问题1.各类自然保护地交叉重叠极为严重四川省已建立的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、水利风景区、水产种质资源保护区、世界自然遗产地和自然文化遗产地、国际重要湿地和国家重要湿地等各类自然保护地在地理空间分布上交叉重叠极为严重。以全省野生大熊猫分布区为例，区域内已建立各类自然保护地95个，其中自然保护区46个、风景名胜区22个、地质公园7个、森林公园16个、世界自然遗产地1个、世界自然文化遗产3个。从空间分布交叉重叠情况看，自然保护区与21个风景名胜区交叉重叠，交叉重叠面积88.4万公顷，占自然保护区总面积的34.8%；与13个森林公园交叉重叠，交叉重叠面积12.2万公顷，占自然保护区总面积的4.8%；与7个地质公园交叉重叠，交叉重叠面积12.8万公顷，占自然保护区总面积的5.1%；与2个世界自然遗产和自然文化遗产交叉重叠，交叉重叠面积49.9万公顷，占自然保护区总面积的19.7%；总交叉重叠率达到64.4%。风景名胜区除与自然保护区交叉重叠46.0%外，还与12个森林公园交叉重叠，交叉重叠面积15.4万公顷，占风景名胜区总面积的8.0%；与9个地质公园交叉重叠，交叉重叠面积12.9万公顷，占风景名胜区总面积的6.7%；与4个世界自然遗产和自然文化遗产地交叉重叠，交叉重叠面积33.3万公顷，占风景名胜区总面积的17.3%；总交叉重叠率达到78.0%。森林公园除与自然保护区、风景名胜区分别交叉重叠46.7%和59.0%外，还与3个地质公园交叉重叠，交叉重叠面积为0.9万公顷，占森林公园总面积的3.4%；与2个世界自然遗产地和自然文化遗产地交叉重叠，交叉重叠面积12.3万公顷，占森林公园总面积的47.1%；总交叉重叠率达到156.2%。地质公园除与自然保护区、风景名胜区、森林公园分别交叉重叠69.4%、69.4%和4.8%外，还与2个世界自然遗产地和自然文化遗产地交叉重叠，交叉重叠面积5.0万公顷，占地质公园总面积的26.9%；总交叉重叠率为170.5%。世界自然遗产地和自然文化遗产地分别与自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园交叉重叠48.2%、32.1%、11.9%和4.8%，总交叉重叠率为97.0%。同时，上述自然保护地的分类体系未从保护对象或者保护管理性质出发进行科学分类，而是根据不同主管部门管理的需要进行分类，不同类型自然保护地之间管理属性交叉严重。2.相关法律法规部门利益化在国家颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《水生生物自然保护区管理办法》《中华人民共和国风景名胜区条例》《森林公园管理办法》《世界自然和文化遗产管理暂行条例》《国家湿地公园管理办法》《水产种质资源保护区管理暂行办法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《地质遗迹保护管理规定》等法规规章的基础上，四川省制定颁布了《四川省自然保护区管理条例》《四川省风景名胜区管理暂行条例》《四川省世界自然和文化遗产管理暂行条例》、《四川省饮用水水源保护管理条例》等地方法规规章，建立了四川省自然保护地保护管理法制体系。上述与自然保护地保护管理相关的法规规章多在20世纪80年代和90年代制定，由于现在自然保护地管理面临的主要问题和环境已较二三十年前发生了巨大变化，导致当时制定颁布的大多数法规规章已不能满足当前开展自然保护地保护和管理工作的需要，同时，上述法规和部门规章多由不同类型自然保护地的主管部门主导完成，缺乏社会公众、其他相关部门及利益相关者的广泛参与，其内容过多强调了政府和主管部门的职权和利益，对自然保护地保护管理的深层次问题分析、研究不够，对社区发展和原住民生存及传统土地利用方式重视不够，对中央与地方、政府与部门在事权划分上协调不够，对自然保护地管理的监督部门和监督机制关注不够，对国际保护经验借鉴不够，导致其难以适应现在自然保护地管理的需要。3.社会公益性性质不清四川省自然保护地大多由县级政府直接管理，其经费预算纳入县级公共财政预算。由于全省多数自然保护地位于边远山区、高原和老、少、边、穷地区，经济欠发达，所在县（市、区）的县财政主要依靠中央财政转移支付维持运转，难以给予自然保护地管理机构充足经费预算，导致省内大多数自然保护地缺乏稳定的运行经费渠道，多数自然保护地管理机构未能确立行政执法类或社会公益类事业单位的性质，部分自然保护地甚至至今未建立独立法人地位的管理机构，而是由主管部门或在区域内开展经营活动的机构代行保护管理职责。经费的缺乏导致部分自然保护地通过经济林种植、旅游开发等自然资源经营利用项目获取经济收益，以弥补保护经费的不足，保证自然保护地的正常运转，这虽然在一定程度上解决了自然保护地管理经费缺乏的问题，但却严重损害了自然保护地的社会公益形象，加剧了自然保护地与社区、原住民在自然资源利用上的矛盾和冲突，也影响了自然保护地管理机构行政执法类和社会公益类事业单位地位的解决。另外，一些地方政府单纯从推进区域经济开发出发，忽视自然保护地的社会公益性质，将自然保护地视为最后的自然资源开发利用区域，剥夺自然保护地管理机构对自然资源的管理权，擅自向外转让自然保护地水能资源、旅游资源的开发经营权，严重影响自然保护地的社会公益性质和保护管理目标的实现，导致社会公众对自然保护地保护管理负面评价增加，影响了社会公众对自然保护地保护管理行动的参与和支持，降低了社会公众对自然保护地社会公益性地位的认可度。4.多头管理效率低下四川省现有自然保护地分属林业、环保、农业、水利、住建、国土等不同的主管部门管理，由于不同类型的自然保护地在地理空间上存在严重的交叉重叠现象，造成同一个自然保护地部分范围或者全部范围同时属于2～3个类型自然保护地的情况众多，导致自然保护地的同一地理空间同时受多个部门管理，而不同的管理部门之间又缺乏沟通、协调机制。由于不同类型自然保护地管理依据的法规规章不同，管理目标、管理要求和管理体系差异较大，交叉重叠之下的自然保护地隶属关系复杂，多部门与多个自然保护地管理机构的多头管理交织，导致难以形成管理合力，事权不清、政出多门、管理越位或缺位以及管理目标混乱、管理机构重叠、管理职责不清、管理流程混乱、监督与管理部门不分、监督缺乏等情况突出，造成管理效率低下，影响了保护管理目标的实现。同时，四川省各类自然保护地多实行业务上由上级主管部门管理、行政上由所在地方人民政府领导的体制，自然保护地行政管理与业务管理的分离，导致主管部门与地方政府职责不清、权利不明，存在地方政府单纯从自然资源开发出发，使用行政领导权逼迫自然保护地管理机构放松监管、迁就地方经济开发需求，而主管部门投鼠忌器、难以干预的问题。另外，由于中央、省与地方在事权和权利义务划分上的问题，自然保护地所在区域市（州）、县（市、区）级地方政府未得到中央和省的足额补偿，在付出降低自然资源开发强度的机会成本的同时，还要承担自然保护地管理和经费、资源保障的职责，严重影响了地方政府特别是县级人民政府支持自然保护地建设管理的积极性，进而影响到自然保护地的管理效率。五新常态下四川自然保护地发展战略建议在新常态下推进四川自然保护地建设管理，必须按照“既要金山银山，又要绿水青山，绿水青山就是金山银山”理论，坚持深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。1.重新划分四川省自然保护地类型建议借鉴世界自然保护联盟IUCN的分类标准，针对中国国情和四川省情，对四川省所有类型的自然保护地按照统一的标准重新进行分类，建立科学统一、符合国际规范、全民所有，由严格自然保护区、国家公园、野生动植物庇护地、自然文化遗迹、陆地水域景观保护区组成的四川省社会公益性自然保护地分类体系。打破原有行业和部门划建导致的条块分割和利益切割，按照保护优先的原则，根据自然资源属性、土地权属和事权划分，对四川省现有全部自然保护地重新分类，解决和消除不同自然保护地之间交叉重叠的问题，形成“统一管理、一地一牌一机构”的管理新格局。其中，现有自然保护区整合为严格自然保护区、国家公园、野生动植物庇护地三类，风景名胜区、森林公园整合为国家公园、自然文化遗迹、陆地水域景观保护区三类，地质公园整合为自然文化遗迹，湿地公园、水利风景区整合为陆地水域景观保护区，水产种质资源保护区整合为野生动植物庇护地。整合后的严格自然保护区、国家公园、野生动植物庇护地、自然文化遗迹、陆地水域景观保护区之间不再存在地理空间上的交叉重叠，每个自然保护地均建立独立法人地位的管理机构。世界自然遗产、世界自然和文化遗产、国际重要湿地、国家重要湿地保持现有类型不变，其内的自然保护地由自然保护地管理机构全权管理，五类自然保护地外的其他区域由世界自然遗产、世界自然和文化遗产、国际重要湿地、国家重要湿地的管理机构负责管理。2.改革生态和环境保护体制建议整合森林、草地、湖泊、河流、库塘等土地和自然资源管理，野生动植物资源保护管理，城乡绿化造林、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、水产种质资源保护区、世界自然遗产和自然文化遗产、国际重要湿地、国家重要湿地等保护地管理等职能以及相关的人力资源和资产，成立四川省国土生态安全委员会，形成集中统一的大资源、大生态的管理体制。在四川省国土生态安全委员会下设四川省自然保护地管理局，垂直管理由自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、水产种质资源保护区整合而成的严格自然保护区、国家公园、野生动植物庇护地、自然文化遗迹、陆地水域景观保护区以及世界自然遗产、世界自然和文化遗产、国际重要湿地、国家重要湿地等各种类型的自然保护地。3.建立自然保护地法律标准规划体系建议由四川省人大常委会和专门委员会采取社会立法的方式，组织相关科研机构、非政府保护组织、自然保护地管理专家等组成法规起草团队，在四川省现有自然保护地管理评估的基础上，开展四川省自然保护地管理立法调研，重点研究以自然资源保护为中心，兼顾教育、游憩和协调地方经济社会发展的国家公园体制，广泛征求林业、环保、住建、农业、水利、国土等相关部门和利益相关者以及社会公众意见，起草制定《四川省自然保护地管理条例》，对严格自然保护区、国家公园、野生动植物庇护地、自然文化遗迹、陆地水域景观保护区等5类自然保护地的名称定义、管理目标、管理体制、管理制度、管理措施、保障机制、监督考核等进行规范。组织自然保护组织和专业立法机构，根据每个自然保护地的管理目标、管理需求、外部环境、区域特点等，起草制定每个自然保护地的管理办法，由四川省人大常委会颁布施行，实行“一区一法”。由四川省质量技术监督局组织专业机构，开展四川省自然保护地相关管理标准研究，借鉴欧美国家和中国台湾、中国香港等地区的管理经验，制定和发布四川省自然保护地建立、规划、管理、监测、教育、游憩、社区发展等各类管理标准，指导四川省自然保护地的建设管理。成立自然保护地规划专门编制机构，实行自然保护地规划分类审批机制，其中严格自然保护区、国家公园总体规划由省政府审批，野生动植物庇护地、自然文化遗迹、陆地水域景观保护区总体规划由四川省自然保护地管理局审批。4.建立自然保护地管理和保障体系建议以保障国家与四川省长远利益和生态安全为出发点，确定中央与四川省、四川省与地方在自然保护地管理上的事权划分，充分体现“保护优先、公益第一”的原则，实行收支两条线，建立国家级自然保护地由中央政府管理保障、地方级自然保护地由省级政府管理保障的机制，并大幅降低自然保护地门票价格，严格按照访客环境容量控制访客人数。国家级自然保护地管理机构作为国务院相关主管部门或直属机构的行政执法类或社会公益类直属事业单位，由国务院相关主管部门、直属机构垂直管理或委托省级