文化区发展策略研究-以香港西九龙文化区和牛棚艺术村为例

文化区发展策略研究以香港西九龙文化区和牛棚艺术村为例

二十世纪八十年代初期，经历了经济衰退而试图寻求出路的欧美各国，纷纷尝试新的经济引擎，促进产业结构转型。文化产业由此进入政策视野。“文化产业”一词囊括艺术、娱乐、媒体、出版，以及体育、旅游、休闲等所有通过文化促进经济增值的产业。空间上，与之相对应的是文化引领的城市发展策略，亦被纳入文化政策的范畴。[1]其中，所谓文化区（culturalquarter）就是通过文化设施的建设，创造文化设施集中区，形成新的城市亮点，提升城市形象，使之吸引四方投资者及游客，从而带动经济；抑或提供适合艺术及文化产业发展的空间形态及设施，扶持文化及创意产业，其成为不少地区文化政策的新措施或新工具。本文首先探讨两种形式的文化区：文化生产主导的文化区和文化消费主导的文化区，其不同的成因，以及政府能够起到的作用和影响的方式。其次，文章将文化区的理论运用到香港的西九龙文化区及牛棚艺术村案例，探讨政府措施的得失，并提出建设与发展的建议。一文化区的形成与政府角色（一）文化消费主导型文化区多为规划产物文化消费主导的文化区大都为自上而下的规划产物，与此同时，自上而下的规划也大都带来消费主导的文化区。[2]因为艺术家只能利用既有的城市空间条件，而在较大区域内兴土木之事，须由政府主导城市规划。这些设施，除政府全额资助的以外，多数需要人们去消费。如果以公私营合作的方式进行，新的投入（尤其是私人投资）更有商业回报的期待。那么，采用规划手段，有无可能在种种局限之下，创造一定的文化软件，培育文化与创意呢？笔者以为有三大原则。第一，文化设施的供给必须基于对文化需求的预测。这里的“文化需求”包括：（1）既有的需求。例如，20世纪60年代以香港大会堂为首的一批文化设施，填补了全港层面高质素文化设施的缺口，适应了民众文化的需求，促进了文化的繁荣。（2）潜在的需求。可采用适当的模型预测在规划期内（通常为20年），本地民众及专业团体对文化设施类型、功能及数量需求的变化。扣除既有设施通过软硬件的改善所能达到的最大供给，得出需要增减的设施数量和设计要求。（3）相关政策的实施可能带来的影响。例如，如果大力发展以表演艺术为重点的都市旅游，开拓周边地区的客源，必然带来文化设施需求的增长。如此，政府必须向民众交代政策目标、文化设施建设配套的政策措施，如旅游发展的策略、市场营销的策略，以及扶持旅游中介机构等。又如，以推广艺术教育为目标，也可能导致场馆需求的增长，但民众同样需要了解其他的配套政策措施，如免费组织全港中小学生观看演出，由原来的一次增加到三次或五次，同时，增加政府资助艺团的数量等。第二，采用“渐进发展”的模式（incrementalapproach）。以规划手段发展文化区，在促进组织间的交流和协同效应方面，效力甚微。但规划可以做的是给予文化软件的改善以充裕的时间，以及相对灵活的空间安排。Evans指出绝大多数的文化区、文化集聚区只获得了极为有限的机构支持，也缺乏充分的时间得以繁荣。“渐进发展”模式分阶段建设区内文化设施，能够在一定程度上弥补这一弊病。[3]哥伦比亚大学MartinVinik参与策划了甘遒迪演艺中心、费城管弦乐团和纽约曼哈顿市第42街重建计划等，大量采用“渐进发展”的模式，取得了一定效果。第三，下放文化发展权。文化生产非完全无组织，而是政府不应该是组织者。Roodhouse（2006）指出文化和创意是由个人（individual）创造的，而不是官僚统治机构（bureaucraticinfrastructures）。部门之间缺乏联系的行政构架和自上而下的管治模式，难以发展文化团体和个人之间的联系，因此，有能力规划文化生产的组织和个人多在政府机构以外，如公营机构、私营机构、非政府部门的公共机构以及个人，它们的办事程序相对简单，更关键的是拥有真正懂得艺术、善于组织和策划文化艺术活动的人才。例如，Dublin的TempleBar在90年代虽具“发现之地”、“活力与经济交流之地”的声名，但工业建筑大都废弃，企业活动零落、老建筑颓败。一些组织认为TempleBar的文化不应在以地产价值为主导的城市发展中遗失。1989年，商业和艺术组织组建一个公营机构TempleBarDevelopmentCouncil，负责地区复兴和发展。他们为艺术活动提供租金低廉的工作空间，与商户协商租金[4]，并制定地区发展计划[5]，综合文化、建筑形态和商业，推动文化产业和夜经济。[6]维也纳MuseumsQuartier也由一家公营机构——发展与经营公司，代表州政府，进行管理与开发。上海的田子坊由行政机构的最底层当地街道发起。街道主任为历史建筑和艺术爱好者，虽然没有完整的发展方案，却因为有效地顶住拆除旧建筑的压力，并善于吸引艺术家入驻，构建文化联系网络，活跃文化气氛，使田子坊成为上海名噪一时的生产/消费混合式的文化艺术区。（二）文化生产主导型文化区多依赖宏观政策与文化消费主导的文化区相反，文化生产主导型文化区大都为民间自发，往往有一批需要创作空间的创意工作者，在某个蓬勃兴起的艺术市场地区附近，获得一片廉价、自由，多交流渠道而又不为外界过分打扰的空间。曼哈顿的旧工厂区正是因为符合这些条件，而成为纽约艺术家集聚的艺术区。上海90年代末艺术品市场兴起，大批艺术家随移民涌入，他们需要起居及工作空间，栖居在苏州河边的旧工厂区，不久这里逐渐成为文化艺术区。[7]香港中环荷里活道的艺术区、北角的油街、火炭的艺术村皆在旧的街区、厂房自发出现，亦是同理。尤其中环的荷里活道区，建筑形态为短街区、高密度、形态多元，实为理想的文化区。由是观之，提供充分文化软件的文化区，在某一地的出现，多为“天时”、“地利”、“人和”偶然凑巧，堪谓天然之作，而政府发展文化区最擅长的手段是规划（planning）和指定（designation），因此学术界的一派观点认为真正的文化区非政府所能创造。Mommaas指出自上而下的规划所创造的文化艺术区，集中文化设施，只具备文化的形象或身份，而没有艺术家集体式的自我管理和相互交流。[8]Kunzmann认为对文化和创意进行分区规划（zoning）通常为抵制文化输出（counter-productive）的措施。[9]Scott亦赞同自上而下的文化区规划不能带来艺术家的集聚效应；80～90年代美国各地方政府浪费大量钱财，建造第二硅谷，与其如此，政府不如什么都不做。[10]Griffiths指出文化区的问题多由自上而下的指定（up-bottomdesignation）造成。[11]Reid和Smith则认为政府的介入反而会加速文化区项目演变成地产项目。[12]笔者赞成政府介入难以在特定的地点建立生产主导型文化区的观点，但同时认为，政府的政策对“机缘”的产生负有重要责任。Fleming认为政府介入是必要的，但营造文化区的效力有限。[13]Mommaas则指出我们虽然不能指望政府能够有效地规划出文化区，但它至少可以为创造开放的工作环境提供条件。[14]笔者认为政府的角色是检查至少以下几方面的政策，例如，教育政策是否为文化和创意产业培育了充足的人才；传媒政策是否为思想和创意的表达提供了空间；金融政策是否鼓励创意产业领域的创业及出口；地产政策是否为艺术家和小型的创意企业留有充分廉价并足以激发创意的空间；移民政策是否有利于创意人才的涌入；竞争政策是否保护了中小企业的利益；就业与社会保障机制是否鼓励人们从事文化创作；文化遗产政策是否为整个城市保留了足够的文物建筑、传承了非物质文化遗产；贸易政策是否有利于本地文化产品的繁荣以及本地文化的全球推广；数据政策是否真实反映了创意经济的发展；知识产权政策是否保存了原创的权益；文化政策是否为文化的发展创造了多元包容的条件。这些政策，而不是政府针对一地作出具体形态上的规划，才是文化生产主导的文化区赖以形成和发展的条件。生产主导型文化区虽然在形成阶段主要依赖政府的宏观政策，但在此后的维护和发展阶段，却也需要针对该地相对微观的政策措施的支持。然而，规划和指定同样不是理想的手段，维持廉价的租金、自由的空间，以及保护区内及周边既有的沟通脉络和建筑形态，当为措施的重点。英国LaceMarket为保护区内的文化和活动，限制租金上扬，可视为一种积极的尝试。二香港西九龙及牛棚建设的思考与建议2.1西九龙文化区西九龙文化区项目位于九龙西部，占地40公顷，乃香港市区最后一块闲置土地。西九龙建文化区的想法始于1996年，当时，政府萌生了建立世界级文娱剧院的构想。1998年中央政策组开始构思西九龙文娱艺术区计划。旅游组织作了咨询，提出需要建立一个新的文化场所。时任特首的董建华先生表示，将香港建成亚洲都会，西九龙为重要举措之一。2001年举办西九龙填海区概念规划比赛，2002年督导会决定采用Foster的设计，以天篷为主要特征，并修建一组核心文化设施。2003年政府发出建议邀请书，对象是在发展、销售及管理大型混合用途物业发展方面具有经验的建议者。2004年入选三家公司。政府声称，西九龙的建设旨在借助独特的建筑设计和丰富的文化艺术娱乐活动，刺激旅游业的发展，带动消费，并以百老汇、SouthBank和WestEnd为仿效原型。2006年在社会质疑及争议声中，政府放弃西九龙原有发展框架，项目一度搁置。2011年，西九龙文化区管理局公布新的概念设计，并交予城市规划委员会。第一阶段设施建设预计于2020年完成。根据文化区的理论，西九龙文化艺术区以文化设施供给为主导：西九龙本为平地，上无片瓦，难以期待民间自发形成文化区，必为设施先行，而平地兴园，工程颇大，需不同专业跨界别合作，配合相关政策的实施，并提供相对公平的商业招标和公众参与的机制，因此，采用行政主导和自上而下规划的手段不可避免。这也意味着西九龙必然是消费主导的文化区，在文化培育方面，较文化生产主导型的文化区，有其不可克服的局限性。同时可以预见，如果香港设立一套完整文化政策，西九龙文化区只能是政策措施之一，即使建成完美的消费型艺术区，也难以独立完成某些政策目标，如推广文化民主、培育观众、激发民间创意等。然而，西九龙也有其优势：填补既有文化设施的缺口（假设有缺口）、树立新的地标、以旗舰建筑和活动提升城市形象、发展都市文化旅游。这里撇开完整的文化策略不谈，就西九龙文化区而言，其发展的原则是：（1）充分发挥消费主导型文化区的优势；（2）在消费型文化区的框架内，尽可能通过文化设施供给来培育文化。（一）西九龙发展中的问题比照这两项原则，西九龙文化区问题何在，其实不难看透。笔者回顾2001年以来的相关新闻报道、会议辑要、个人及组织评论文章、政府委托研究、立法会咨询档案，简要归纳如下。其一，项目开局，纠缠地产。西九龙四十公顷土地，地产价值甚高。防止政府偏袒开发商，借文化之名，行牟利之实，为各方所关注。[15]2005年，在立法会小组委员会的监督下，政府推翻了由单一开发商承建的方案，令管治构架由以地产商为主转为由法定机构主导，文化界得以参与制定核心设施，文化设施与地产从此脱钩，可谓踏出正确的一步。立法会提出在一次性拨出216亿投资款的同时，要求政府作出8项关于工程细节和进程的报告，以行监督之责，则是对这一问题的根治。其二，多方争执，意见纷纭，文化政策，实为焦点。如上所述，一个消费主导的文化区建设项目，提供文化软件，具有较大局限性，绝无可能取代一套完整的有利于城市创意和文化发展的政策。比如，西九龙其实并不可能取代香港迫切需要的灵活的小区文化空间、教育的改善，以及多方位的文化交流政策，等等。[16]然而，政府在尚未制定完整文化政策的情况下，隆重推出了西九龙文化区。虽然，政府对该项目的运作手法清晰显示出消费主导型文化区的意向[17]，却从未清晰地给出过符合消费型文化区功能的定位。相反，为了拔高西九龙的地位，大量采用含糊的描述性词语[18]，如“世界级”（“world-classculturaldistrict”，1996），以及全面的文化发展功能，如“加强对培育年轻艺术家的支持”、“设立以小区为本的另类艺术空间”、“加强艺术教育和培养观众”，创造出一个仿佛西九龙足以解决香港所有文化政策问题的印象，引导民众将多年来对香港文化政策的期待，全部寄托到西九龙项目上。造成各方对西九龙的部分期待，实际已远远超越了消费型文化区所能及。[19]如今，虽然经历了反复咨询以及推倒重来，香港的文化政策却依然缺失，西九龙定位因此也仍不明朗，这使得西九龙文化区将继续成为无法满足各方期待的烫手“山芋”。其三，政府既倾向于将西九建成文化消费主导的文化区，却又未制定相宜的发展策略。发展西九的思维因循旧制，乏善可陈。例如，西九延续单向输入的文化交流思维，以引入“国际级”文化艺术机构为建设“国际级”西九龙的主要手段，却忽略了这一方式因泛滥亚洲而效力大减。今天，“世界级”迪士尼公司在上海开设“连锁”，令香港的迪士尼倍感窘迫；明天，西九龙是否又会因为那些“世界级”机构在其他城市开设的“连锁”迅而黯然失色呢？[20]博物馆的内容仍然缥缈，M+博物馆却已在兴建，如此，博物馆的设计如何结合主题，又如何充分发挥旗舰建筑的地标作用呢？文化消费主导的文化区理应赢利，实现旅游及经济价值，而立法会聘用的专家对政府216亿投资方案的评估结果，却是“高估回报，低估风险”，可见西九发展策略仍然值得推敲。其四，政府并未清晰交代，如何在消费主导型文化区内，尽可能植入文化软件。西九建设以设施供给为主导，而非基于文化需求。政府将文化设施的建设简单等同于推动文化发展[21]，却忽略了文化设施已经相对充足的现实，而脱离实际需求的文化设施供应，很可能重蹈“数码港”、“中药港”之覆辙。尽管民间再三质问，政府却未明确交代：在最大程度利用现有设施的基础上，西九龙需要填补的文化设施的缺口是什么，以及西九所配合的政策是什么，配套政策具体措施有哪些，这使得“四个博物馆”、“三个剧院”之类的发展模式，显得理据不足。此外，虽然政府采用了建筑师学会提出的“渐进发展”模式[22]，有利于文化活动的培育，然而，政府在实施中缺少一个在明确目标指引下的战略部署。其五，西九龙发展的管治框架仍欠完善。一如在缺乏完整文化政策的情况下，推出西九文化区，政府又在文化行政构架尚未改善的情况下，成立西九龙管理局。虽然该局的成立显示出项目针对性的优势，却未能回避整体文化行政构架，尚未理顺“行政主导”、“专业领导”和“文化民主”关系的弊端。董事由特首委派，而委派标准有欠明晰。这也使得推倒重来后的西九项目依然缺乏清晰的发展思路。其六，西九龙项目除了文化焦点外，也载有民众对城市设计的厚望。在立法会的咨询中，不少组织提出西九龙的规划应当按照海港规划原则进行；建筑物与海港融合；强化文化区与周围小区的空间联系，提升可及性[23]；以及通过西九建设，增加公共空间和休憩用地[24]；建成西九龙文化公园，“低碳示范区”等。这些与消费主导型文化区的特征并无矛盾，相对容易实现。（二）西九龙文化区发展策略建议1.优先全港文化及创意产业政策的制定，明确西九龙的功能定位如上所述，西九的主要问题在西九之外。全港文化及创意产业政策的制定本当优先于西九项目的开展，而今更是当务之急。[25]从文委会2003年的报告到本研究对香港创意环境的检讨的建议，皆为制定文化及创意产业政策的努力，当继续这方面的工作，结合规划文化区的优势和局限，明确西九在这个体系中应有的位置，不奢望其所不能，而又充分发挥其所能。根据西九自身及干预手段的特点，应当明确文化消费主导型的框架，并在此框架内，劈出部分区域，用于文化生产（下文称文化生产区）。后者首期建设设施，建议包括另类表演艺术的实验剧场、媒体实验室、遭书店拒绝的书作阅读室、另类及未成名画家的书画市场、戏曲培训中心、陶艺馆、小区文化活动中心、廉价工作室，以及排练室、演讲室、会议室等辅助文化空间。这部分所需占地面积，包括分期发展的储备土地，占总用地面积的15%～20%[26]。假定政府出售住宅及商业楼宇占地面积20%合理，另有60%～65%的土地可用于文化消费主导的文化区建设。2.主体园区强化旅游功能，展示本地文化主体园区以文化消费为主导。若以本港居民为服务主体，全港性文化设施的需求缺口实则有限。笔者以为，非结合香港新的旅游定位，以一定亚太区域内的游客为消费主体，不足以为西九龙文化区注入充实的文化内容，并带来消费。而欲强化旅游功能，必须突出文化主题。如前文所述，笔者主张文化交流政策从单向输入转变为多面交流，消费主导型的文化区因此应当成为以香港为本位，致力于展示香港文化的旗舰项目。同时，这些文化要素的引入，将能充分刺激都市文化旅游，为娱乐和商业带来附加值，并带动创意产业的发展，实现经济效益。基于上述考虑，笔者主张西九龙的主体园区应当彰显香港本土文化产业，如电视和音乐，为游客提供全面了解香港影视音乐文化、体验影视圈生活，并且消费这种文化的空间。笔者初步判断，该主题公园将具有较大的旅游吸引力，其辐射范围远远不止珠三角，必将成为亚洲文化旅游的重点项目，堪为营建亚洲文化都会的一种手法。3.立足文化需求，配合各项政策，明确设施功能文化设施的建设需要对各类现存和潜在的需求，进行彻底的调研和预测，例如，参考预测游客量，确定场馆的大小；调查用户和目标市场的口味，考虑场馆的风格和功能设计；配合文化推广及教育的政策目标和措施，明确文化生产主导型设施的类型。需求调查的发现应纳入场馆设计的遴选标准。4.深化“渐进模式”，培育本土创意主体性文化消费主导区必须一次规划，首次建成的设施须能充分展示公园整体形象、文化主题，并形成规模效应。文化生产区的建设则必须采用“渐进模式”。第一步，提供必要的设施，如另类表演艺术的实验剧场、媒体实验室、图书馆、书画交易市场等。并设小区文化中心，加强该区与周边小区的联系。等待该区集聚一定人气，会员之间的相互联系网络形成之后，第二步，考虑为艺术家提供廉价的工作室，诱发艺术家的集聚。尽管“渐进模式”也不能保证有第二步，即催生出真正的艺术家集聚效应，但可以避免石硖尾人丁寥落的尴尬。此外，文化生产区内不需要引入所谓“世界级”艺术机构，如此，只会扼杀本地创意。“世界级”艺术机构及表演团体可安置在文化消费主导区（主题公园）内，以提升旗舰项目的国际关注度。5.优先全港文化行政构架的改革，明确西九管理局的职能西九龙是一个项目，而不是新的城市管治方向，因此，笔者认为应该成立一个针对该项目的临时工作小组，而不是新的政府部门。同时，西九龙管理局没有可能成为独立于现行文化行政构架以外，而功能完善的机构。笔者建议，推进以营建创意城市为目标的行政构架的改革，实乃当务之急。然后由各相关部门及组织抽调人力，组成专门的西九临时发展小组的主力。[27]具体来说，当由康文署（建议成立文化局），会同行政构架内各相关部门与艺发局，共同组建“西九管理局”。并且通过“若论原则”，选拔各类英才，让艺术工作者和相关持份者在董事局充分参与运作。同时，推进公众咨询制度化，设立长效和公开机制，察纳雅言。并采用西班牙毕尔巴鄂“都会30”协会的咨询架构模式，在民间设监察西九管理局的咨询组织。西九局向议会问责，由立法会行监督之责。笔者另外建议，各方可基于现有的法定档，如“香港规划标准与准则”，共同讨论制定一套西九龙文化区发展评价标准，并明确规划程序中公众参与的环节和内容[28]，令立法会及公众不仅能够监督政府不偏袒地产，更能监督西九龙建设一个成功的文化区。文化生产区建立初期，建立以该地为中心的非正式的艺术家沟通网络至关重要，管理局可倚重艺发局从事这方面的工作，并与私人组织和个人合作，充分调动各路人马的积极性。财务方面，西九龙主体园区既为营利项目，当采用多元融资手段，通过公营机构，或者采用公私营合作经营方式进行。根据政府惯常卖地机制出售的住宅、办公及酒店等发展项目及其土地，可用于补贴区内文化生产主导的设施和活动，以及消费主导文化区的首批投资。至于售出土地所占面积，应计算投资和维持必要的文化设施所需要的资金，按地产项目所承担的份额，结合该区城市设计制定的地积比率，加以确定。零售、饮食及娱乐设施面积的比例不必拘泥于16%，可根据经济目标和具体设施和项目的内容，重新拟定。6.设立规划设计方案遴选标准，优化城市设计以本土文化为主题的城市设计特征符合多数受咨询团体对西九龙城市设计的期望，例如，低地积率（地积率不会超过1.81）、具海港规划特征、“低碳示范区”、“西九公园”、“大公园的构思”。此外，主题公园可采用整体对外开放，部分园区、景点及活动收费的方式，令园区不仅服务外来游客，而且成为本地市民的公共休憩地。文化消费主导的文化区对建筑和园景设计有较高的要求，应由西九管理局牵头，咨询各专业组织，制定规划及建筑评选标准，公开招募规划与设计方案，务使设计达到世界级水平。文化生产主导的文化区的建筑特征，应当基于创意城市建筑形态的理论，例如，文化区的面积约为50000平方米（以400米为半径的圆），所有建筑5～8层，街区较短，街宽不超过10米，多地下门面可开设店面（每个block立面约由十个店面组成），街区含一定比例的节点、广场等，可举办户外文化活动（包括民俗戏曲等）并促进交流。街区边界清晰，具有高视觉穿透性和交通通达性，即在每个街区的人行道边界，可望见区内其他建筑和街道。多灵活空间和设施，适应多种用途。建筑形态具有高度适应性，每栋建筑各层皆由大小各异的房间组成，可适应不同类型和强度的活动。[29]2.2牛棚艺术村牛棚可以视作文化生产主导的文化区[30]。牛棚艺术村缘于北角油街艺术村的消逝。1998年，香港特区政府产业署将北角油街的旧政府物料供应处廉价招租，吸引大批艺术工作者和文化人租户，渐渐形成“油街艺术村”。一年以后，油街由于都市重建要收回，经过争取，香港特区政府将废弃的“土瓜湾屠坊”租给了原油街的文化人，取名“牛棚艺术村”。比较牛棚与西九龙，差异明显：前者依托既有的城市空间，后者是平地兴园；前者自下而上，油然而生，后者自上而下，规划形成；前者文化活动丰富，彰显活力，后者集中文化设施，引入活动；前者由艺术家自发集聚，涌现人才，后者设立机制，选拔艺术组织人才；前者融入小区，通过非正式网络，扩大影响，传播文化，后者孤岛突兀，通过精心设计的建筑，吸引游客，消费文化。很明显，前者自然形成的文化培育效应，是后者刻意苦拟而难以企及的。因此，对于以牛棚为代表的文化生产主导型文化区的发展原则，笔者将之概括为保护文脉，勿画蛇添足；尊重自由，忌增加管制。这里需要“保护”的包括文化区所在的区位、整体空间形态、文化区所在地的经济状态、文化区的人文脉络；所谓“自由”，涉及创作内容与方式、艺术家的生活方式、行为和心理特征。笔者所提倡的政府作用接近于文化区理论家提到的“不作为”的政策影响方式（Roodhouse，2006；Scott，2004；etc.）。根据上述原则，牛棚的政策措施有三大主要问题。（一）牛棚政策措施的问题其一，从油街到牛棚，异地安置，破坏既有脉络。虽然原来区内文化人之间的人际网络没有遭到破坏，文化区和周边城市环境（包括市场和小区）的联系却被割断。梁文道言土瓜湾位置太偏，希望在保留现址的情况下，把书院搬到靠近市区的地方，可见整体搬迁限制了艺术区与原有市场的区位联系。初入牛棚之时，不少艺术家认为艺术村与小区的隔膜是一道“无形的屏障”。梁文道称，“对土瓜湾区街坊们来说，‘我们就如空降部队’”。[31]冯美华说艺术村面临的问题是“如何reachout，把文化艺术带进小区，让艺术村融入小区”。[32]2007年，艺发局计划重新发展牛棚艺术村，要求10多位艺术家和5个艺团先行迁出，果若实行，将会第二次破坏文化区既有的脉络，极为不妥。其二，对艺术家的生活方式有欠包容，管制偏多。虽然牛棚的管制比其他文化设施松散[33]，但和油街相比，牛棚管制仍然过多，显示出政府及公营机构对艺术家生活方式和心理特征不尽理解。例如，“在政府产业处的管制之下，有诸多限制，不能放置招牌、海报等宣传物，外面的人根本不知道里面发生什么事。”[34]早期进出牛棚还需要身份登记。这种管制显然有悖于艺术家需要张扬个性、憎恶规管的性格，也不利于艺术家通过建筑立面的特征，与外界沟通，发掘潜在艺术市场。这是牛棚一道“有形的障碍”。其三，当局干预，画蛇添足。2007年，艺发局企图发展牛棚艺术村，所采用的方法不是保护与尊重，而是将其当成文化消费主导型的文化区，增加设施，发展旅游，自上而下，进行规划。其结果必然是破坏性的：第一，增加的设施并非完全基于区内艺术家的需要，导致艺术家集体提出反对意见，表达反感。增加设施，欲益反损，于是可见一斑。第二，新增设施，如剧院、酒吧等，很容易造成区内地价上涨，最后迫使艺术家迁出（即所谓的gentrification），加速生产主导的文化区向消费主导的文化区转化。第三，增加规管，不利于激发创意。例如，艺发局提出采用评审的手段，选拔艺术家，激起艺术家的反感。此后，伴随规划的深入，必然出现更多管制，实非有利文化发展之举。第四，限制民间活力。创意属于个人，而不是行政机构。牛棚的成功在于一批有才华的民间文化人，艺发局的插手以机构形态，限制民间活力，实有扼杀牛棚文化活动之效。（二）牛棚发展策略建议1.研究划定牛棚文化区鉴于牛棚蓬勃之势，政府应当研究将牛棚及其周边十三街小区划定为文化区。主要用意是便于区内施行不同于香港其他地方的政策，使之更有利于培育文化和创意，并保护牛棚艺术村对周边小区既有的文化辐射力和联系脉络。划定文化区的主要方法是考虑目前牛棚的影响范围，及今后若干年可能达到的范围。文化区不需要在城市空间上以任何硬件标志设定界限。2.放开部分城市管制，去除象征规管的暗示新划定的文化区可实行一套特别制度，放开部分约束艺术创意的城市管制。例如，条例规定不得在公共场所吸烟，而不少艺术家习惯在吸烟中寻找灵感[35]，因此，建议在文化区内允许吸烟。文化区还应设立特别的投诉处理制度，不考虑将个别投诉作为禁止某些行为的理据，例如，带噪音的街头表演、graffiti、烧烤、摄影、骑单车、另类行为艺术表演等。牛棚艺术村当去除所有象征规管的暗示，例如，进出登记、限制宣传牌张贴等。此举意在尊重艺术家厌恶制度和规矩的个性，亦是对RichardFlorida所说的“包容性”的实践。[36]3.提高稳定性，防止gentrification，保护文化区的经济状态有