教师劳动力投入

教师劳动力投入

主要发现：从理论上讲，一个国家投入教育的教师占整个劳动力队伍的比例，取决于两个因素，学龄人口的规模和劳动力队伍整体的规模。当一个国家拥有较多的学龄人口时，需要更多的教师去从事教育下一代的任务；而当一个国家拥有庞大的劳动力人口时，即使教师队伍规模较大，那么，它在整个劳动力队伍中的比例也不会非常大。这个指标的意义就在于，它提供了人口构成中，代与代之间创造财富和形成人力资本存量的相互关系。不过，当将这个指标放置到城市化和人口流动的背景下认识，会发现大城市和发达地区都有所下降，西部省份需要为中小学教育投入更高比例的劳动力。主要结论如下。·我国中小学专任教师队伍的规模十分庞大，2009年全国共有中小学专任教师10640198人，占当年从业人口的1.36%。与基期2000年相比中小学专任教师队伍绝对规模有所扩张，但占从业人口比例有微幅下降。和发达国家相比，我国投入教育的劳动力规模仍然较小。·不同教育阶段教师规模变动趋势有所不同。2000～2009年的十年间，我国小学阶段专任教师队伍总体规模以2006年为界呈现出先急剧缩减后缓慢增长的特征；初中专任教师队伍规模大致呈扩大态势，2005～2006年间有小幅缩减，且后期规模扩大幅度较前期略有下降；高中阶段专任教师队伍规模一直呈规模扩张态势。·从城乡分布来看，十年间我国农村及县镇地区义务教育阶段专任教师队伍规模变动较大，城市地区规模变动较小，造成这种变动的主要原因之一是我国城镇化进程不断推进，大量农村人口涌入城市。除农村义务教育阶段专任教师队伍规模出现缩减外，城市及县镇义务教育阶段专任教师队伍规模均呈现出扩大趋势。高中教育阶段专任教师在城乡皆呈增长趋势，其中农村增长趋势较为平缓，而城市及县镇区域高中教师增幅迅猛。一指标A-1投入中小学教育的教师劳动力规模及变动状况从理论上说，中小学教师的规模主要取决于学龄人口的规模，同时，受到学生的地理分布、教师资源的短缺程度以及教育教学标准的影响。其中，地理分布在很大程度上是不可改变的，特别是小学阶段，哪里有学生，就需要把教师配置到哪里。但是，教育教学标准是可以变的，从发达国家的情况看，班级规模不断缩小、课程供给不断多样化、对弱势群体和学习有障碍的学生提供补偿教育等服务，都明显地影响了教师的规模。教师资源的短缺程度对教师规模的影响，以阶段性的方式展现出来。当教师资源较紧张的时候，教师规模小于应该具有的恰当规模；而当富裕现象出现时，按照现有的教学标准，教师规模可能超出恰当的规模。学生规模的自然波动与教师规模的相对稳定，往往成为一定时期促成教学改革的动力之一。教师供给和需求之间的均衡，无法用经济学上的价格进行表示，但是，教师的流动往往是一个合适的替代指标，当进入和流出的教师比例在经过一定时期较大的差距后，基本均等的时候，就是教师资源配置在现有的教学标准下，达到均衡的位置。本章对教师流动的分析，提供了教师资源配置的均衡点的经验分析方法。（一）中小学教师的规模中国有着世界上最为庞大的中小学学生规模，自然也有着世界上最为庞大的中小学教师队伍。2000年，中小学专任教师队伍规模已达9865774人，当年全国共有从业人口71150万人，这就意味着平均每100个从业人口中，就有1.39个专任教师从事中小学教育工作。2009年，我国中小学专任教师队伍规模突破一千万，上升到10640198人，十年间增长近77万人，当年从业人口总数为77995万人，平均每100个从业人口中就有1.36个人从事中小学专任教师工作，相比2000年减少了0.03个百分点。加入代课教师数据后，这一比例调整为1.41%，相较2000年下降0.07个百分点。尽管我国投入了如此多的人力从事对下一代的教育工作，但与OECD国家相比，这一比例还非常小。1999年，OECD国家平均有2.6%的劳动力从事中小学教育事业，2009年，我国专门从事下一代教育的专任教师队伍规模显得过小。考虑到我国代课教师规模庞大，加入代课教师数据后，我国劳动力队伍中从事中小学工作者所占比例上升为1.48%，但与OECD国家相比仍然有一定距离。在数据可得的18个OECD国家中，仅有韩国以1.4%的劳动力从事中小学教师工作比例低于我国。与2000年相比，OECD国家大部分教师规模占劳动力市场的比例有所提升，仅有奥地利、比利时、西班牙、英国四个国家这一比例略有下降；与OECD国家2008年数据相比，我国中小学教师队伍规模占劳动力市场的比例属于最低的一类。如图4-1所示。图4-1中国及部分OECD国家1999、2008年专任教师占劳动力比例*随着经济发展水平的提高，发达国家开始缩小班级规模，发展中国家则开始推进全民教育，这些举措都增加了对教师的需求。2009年世界上大部分国家中小学教师数量进入猛增阶段。数据显示自2000～2009年，全球小学阶段教师数量由2571万上升到2833万，增幅为10.2%；中学阶段教师数量则由2483万上升到3043万人，增幅为22.5%[1]。在世界范围内，中等教育机会的扩张成为教育事业发展的主流。对于中小学教育来说，教师是教育成本的主要成分，投入教育的劳动力的规模，不断反映了一国投入教育的人力资源，也间接决定了一国投入教育的财富多少，即教育经费占GDP的比例。对教育实践来说，中小学教师规模的多少，反映了教学过程中，教师资源的配置水平，进而决定了教学过程中，可选择性的课程有多少，当学生面临特殊需要时，是否能够获得专门的服务，从教学过程的角度看教师规模，它反映了一个国家普遍存在的组织教学过程的技术水平。如果和班级规模、生师比合并考虑，就能够更清晰地揭示教师资源的多寡与教学组织形式间的关系，也就能够更加清晰地揭示教师资源配置水平的政策意义。（二）中小学教师的流动由于我国不同学段教育普及的时间不同，不仅教师资源短缺或者富裕的静态状况不同，教师队伍流动特征也会呈现阶段性的差异。结果多年的发展，全国小学、初中教师整体上已经趋于均衡，“流入”“流出”基本相等；高中教师还处于“流入＞流出”的状态，教师资源配置的均衡状态还没有出现。在小学阶段，2001年，教师流出比例高于流入比例0.64个百分点，教师资源配置方向是朝着减少教师的方向走，之后5年中，这个资源配置的方向一直没有变化。到2007年，教师流动方向开始逆转，流入开始超过流出，但是，流入和流出间的差异很小，仅仅为0.2～0.5个百分点，这说明小学教师资源配置已经进入均衡状态，供给和需求相互契合，如果没有明显的教学标准的调整和人口地理分布的变化，则现有的均衡会得到维持。在初中阶段，2001年，教师流入比例高出流出3.05个百分点，教师流动的方向是朝着增加教师的方向变动。到2005年，流动方向开始逆转，出现“流出＞流入”，之后的4年间有所反复，到2009年，“流入＞流出”1.25个百分点。这表明，初中教师资源配置以振荡幅度较大的方式，进入均衡状态。其中，城市化、教学规范化或者布局调整，都可以成为振荡幅度较大的原因。在高中阶段，2001年，教师流入比例高于流出比例9.55个百分点，此后，“流入-流出”的差异逐年扩大，反映了高中教师队伍中，新进教师不断加入的激烈变化。经历了连续三年10%左右的净流入后，从2005年起，“流入—流出”间的差距开始迅速收窄，到2009年，虽然高中教师仍然保持净流入，但是，净流入已减少为1.19个百分点。表4-1提供了分年度的具体数据。表4-12001～2009年分学段专任教师流动比率变化尽管过去十年间我国中小学专任教师队伍的总体规模呈现扩张特征，但不同教育阶段教师规模的发展态势有着明显不同。在小学阶段，人员相对富裕出现得较早，队伍调整早已经开始，到2001年，流入、流出比例已经开始维持在基本均衡的水平。在初中阶段，教师队伍开始调整，各种力量使得教师队伍的调整出现剧烈振荡，目前，处于不断趋于均衡的阶段。在高中阶段，前期对教师需求巨大，流入远远高于流出，在2001～2005年间，高中教师队伍每年有10%左右的规模扩大，而“流入率”竟高达20%左右，这意味着每年有近五分之一的高中教师在全国流动，或者是新加入的，或者是新调入的，这是一次范围广泛的人员增加和再配置过程。从2007年起，这支队伍也逐渐开始稳定，“流入—流出”间的差额不断减小。二指标A-2分学段、分城乡投入中小学教育的教师规模从总体上看，我国中小学教师的配置水平已经和发达国家相当（见表3-3），这是否意味着从教师数量上讲，我国具备了像发达国家那样开设多样化课程，并为处境不利儿童和学习困难儿童提供多种补偿性服务的可能了呢？要回答这个问题，既涉及技术因素，如较低的生师比是由什么造成的。如果农村地广人稀的人口地理分布特征仍然是生师比较低的主要原因，那么，地理因素决定的生师比较低状态，难以导致教学方式的根本变革。回答这个问题还有管理因素，如果对教育机构评价和监测的标准仍然是升学和成绩，那么，更多的教师资源配置其中，也不会产生以扩展服务为导向的学校改进，不会产生更多种类的服务，而只能是部分“稍差”的教师“离开”教学岗位，从事可有可无的学校工作。对于后一种现象，即教师在岗富裕的情况，在没有彻底实行岗位管理的情况下，无法通过统计数据获得详细描述。（一）分城乡的小学教师规模从1999年开始，我国小学阶段专任教师队伍呈现出规模缩减的态势。这种规模缩减的态势一直到2006年。如图4-2所示。2000～2009年间，我国小学教育阶段的专任教师队伍规模以2006年为界，呈现出先急剧缩减后缓慢增长的态势，但后期增长幅度较小，与基期2000年相比，10年间减少了近23万人，总体缩减幅度达4.95%。图4-22000～2009年间全国小学专任教师及在校生规模变化情况在此期间，小学学生规模持续下降。2000年，小学在校生规模为1.3亿，到2009年，小学生在校生规模减少到1.0亿，十年间下降23.1%。2005年后，小学在校生规模缩减的速度有所放缓，但仍然处于下降的“通道”中。小学教师队伍的合理规模是由学生规模、经济发展水平以及教学质量综合决定的，过去十年间，我国小学专任教师队伍规模的减少与我国适龄人口的减少有着密切关联。按照《义务教育法》的规定，年满6周岁的儿童必须接受义务教育。因此，2000～2009年间入学的小学适龄人口应该出生于1994～2003年间。图4-3是我国1994～2003年间出生人口数变动图，其间我国出生人口数总体呈现下降趋势，由1994年的2104万人下降到2003年的1603万人。这种适龄入学人口的持续减少，必然影响到相关教育部门对小学教师队伍的配置规模。图4-31994～2003年间我国出生人口数变动图值得注意的一点是，2006年后我国小学教师规模出现平缓扩张趋势，但同期入学学生数仍然在持续减少。假设新增加教师的聘用都是合理的，那么，这种非学龄人口规模导致的教师数量增加，应该带来教育教学服务水平的提高。否则，就会出现教师资源富裕后的浪费。2004年后，我国出生人口数又在缓慢增加，但变动幅度在30万左右，没有明显的波动。理论上说，小学教师资源的总体丰裕程度已经可以支撑小学像发达国家那样拓展服务范围或提高服务水平了。小班化教学、更多的服务都是可以采取的措施。图4-42004～2009年间我国出生人口数变动图从城乡分布来看，伴随着城市化进程以及教育布局战略调整，10年间城市小学教师微增，县镇小学教师有较大增长，而农村小学教师则呈现明显的规模缩减特征。如图4-5所示。以2000年数据为基期，到2009年为止，城市地区小学专任教师队伍规模基本持平，仅增加2000余人，增幅约为0.23%。县镇地区2005年后进入规模扩张通道，2009年与基期相比，县镇地区教师增加约15万人，增幅约为12.13%。农村小学则以2003年为界呈现出扩大—缩减的总体态势，2009年与基期相比，农村地区教师减少约38万人，减幅约为10.4%。图4-52000～2009年间分城乡小学专任教师队伍规模变化情况我国快速发展的城市化进程，对小学教师的城乡结构也产生了明显的影响。2009年与2000年相比，城市、县镇小学教师所占比例增大，而农村小学教师比例降低。这意味着越来越多的小学教师在县镇和城市工作，意味着人口的地理分布的集中程度提高，在一定程度上节约了教师资源的使用。因此，小学教师资源丰裕程度越来越能够支撑教育教学方式的变革，特别是县镇小学。图4-62000～2009年间小学专任教师队伍城乡结构图学校布局调整使得学龄人口在地理分布上趋于聚集，到底对教育产生怎样的影响？最近不断发生的校车安全事故[2]从负面说明了学龄人口的地理聚集发生的代价。理性认识学龄人口聚集的影响，其正面影响则是教育教学质量的改进，以及学校提供的扩展的教育服务。（二）分城乡的初中教师队伍图4-7是2000～2009年间初中专任教师及初中阶段规模变化图，除2005、2006年有小幅缩减外，初中阶段专任教师队伍规模总体呈现增长态势。其中，在2004年之前增长态势十分明显，而2007、2008年增长态势则显得较为平缓，仅有数千人的变动，至2009年，重新有了较大规模的增长。10年间，我国初中专任教师队伍总体规模增加26.5万人，增幅8.1%从学生方面看，2000～2009年间，我国初中在校生规模先增后持续下降，目前，处于下降的“通道”中。2000年，我国初中阶段在校生规模为6167.6万人，2003年，初中在校生规模达到峰值，一度到达6618.4万人。之后，一路下行，到2009年，在校生规模减小5433.6万人。和2000年相比，初中在校生规模减小11.9%。图4-72000～2009年间初中专任教师及在校生规模变化情况和在校生规模的持续变化相比，教师短缺促使各地急于招聘教师，满足教学的实际需要，由此导致教师规模的增加速度远远高于在校生规模的变动速度。如图4-7所示。分城乡看我国初中专任教师队伍规模变动情况，可以看出，伴随着城市化进程及教育布局调整，初中阶段学生也呈现出明显的向县镇及城市集聚的分布特征。在2000～2009年的10年间，我国城市及县镇初中教师规模在波动中上升。与基期2000年相比，2009年城市初中专任教师增加46367人，增幅为7.16%；县镇初中增加教师579180人，增幅为63.03%；而农村初中专任教师队伍总体呈现出缩减趋势，只有在2002～2004年有小幅度规模扩张，2009年与基期2000年相比，减少教师360717人，减幅为21.44%。如图4-8所示。图4-82000～2009年分城乡初中专任教师队伍规模变化情况城市化进程和布局调整，明显地影响了专任教师队伍的城乡结构。2000年，农村初中教师占51.8%，到2009年，只占37.6%；城市初中教师所占比例略有所下降，所占比例一直接近20%（2009年占19.75%），县镇初中教师所占比例大幅上升，从2000年的28.3%增加为2009年的42.6%。初中专任教师队伍中有一半以上的教师工作在县镇及城市中。图4-92000～2009年初中专任教师队伍城乡结构图（三）分城乡的普通高中教师2000～2009年，是我国普通高中教育事业大发展的时期，高中阶段教育普及率始终不断增长，拉动高中学生及教师规模的持续扩大。到2007年左右，这种增长态势开始放缓，但仍呈增长趋势。2009年与基期2000年相比，全国增加高中专任教师736463人，增幅为97.31%。2009年，普通高中专任教师总体规模为149.33万人。与此同时，我国普通高中在校学生规模也屡创新高，在校生规模以2007年为界呈先增长后下降的趋势。2000年，全国普通高中在校生规模只有120.1万，到2007年达到规模峰值，为252.2万人。之后，开始进入下降“通道”。到2009年，在校生规模为243.4万人，和2000年相比，在校生规模增幅达102.7%，大大高于专任教师规模的变动。其中，2000～2006年，普通高中学生在校生规模增加幅度为110.0%。目前，刚刚显现出增长的“拐点”的特征。如图4-10所示。图4-102000～2009年间普通高中专任教师及在校生规模变化情况从城乡分布变动来看，10年间我国城市普通高中专任教师队伍规模扩张迅速，与2000年相比，10年间增加城市教师260953人，增幅为87.93%；县镇高中专任教师队伍规模扩张更为惊人，10年间增加教师468377人，增幅高达131.56%；与城市及县镇地区相比，农村地区高中专任教师队伍规模扩张显得十分温和，10年间农村高中教师仅仅增加了7133名，增幅为6.86%。图4-112000～2009年间分城乡高中专任教师队伍规模变化情况城市、县镇、农村普通高中不同的增长速度改变了普通高中教师队伍的城乡结构。10年间县镇高中教师所占比例迅猛增长，县镇高中教师在整个教师队伍中所占比例，由47.0%上升到55.2%，农村教师所占比例则有较大幅度下滑，从13.7%下降为7.4%；城市高中教师虽然绝对数量增加很多，但所占比例仍下滑2个百分点左右。就普通高中教师队伍来说，超过50%的教师工作在县镇高中。如图4-12所示。图4-122000～2009年普通高中专任教师队伍城乡结构图（四）小结2000～2009年间，我国中小学教育事业经历着稳定、调整、增长等不同的主题，教师队伍的规模结构也发生着重大的变化。我国中小学专任教师队伍的总体规模，2000年为986.6万人，由于中学教师的增长，特别是高中教师队伍的急速增加，2009年中小学专任教师队伍的规模超过一千万，达到1064.0万人。即使如此大的规模，相对于发达国家教师占劳动力的比例，还只有1.4%，这意味着我国用较少的人力投入到下一代的教育中。从教师资源的配置水平看，我国小学和初中阶段教师资源的配置水平已经接近或者达到发达国家的水平。这一方面说明我国的教师资源配置水平已经在技术上具备了扩展教育服务范围，为学生提供基于需要的补偿性服务的程度。从教师队伍的城乡分布结构看，随着城市化进程，我国教师队伍中，有越来越多的教师在县镇以及城市学校工作。其中，小学有58.5%的教师，初中有37.6%的教师，而普通高中有7.4%的教师工作在农村学校。三指标A-3分省区的教师占各自劳动力队伍的比例应该为下一代的教育投入多少人力资源？公共政策对这个问题的回答实际上取决于两个要素。一是学龄人口的总规模，如果一个国家年轻人所占的比例较大，那就需要有更多的人从事下一代的教育工作；二是教师资源的配置水平，如果为下一代提供的教育服务种类多、服务质量好，那么，也需要有更多的人从事下一代的教育。我国总体上有近1.4%的劳动力从事下一代的教育工作，低于发达国家的水平，但是，生师比水平基本接近发达国家的教师配置水平。这说明我国人口中，学龄人口的比重相对较小，而劳动力队伍庞大，只需要较少比例的人从事教育，就可以满足资源的总体需要。总量的分析掩盖了各个省份之间的差异。同样是中小学教师占劳动力队伍的比例较低，有些省份是因为有较小的学龄人口规模，人口构成中学龄儿童所占比例较小，自然只需要较少的教师。有些省份是教师资源配置水平低造成的。班额大、生师比高，都是减少投入教育的人力资源的途径。在第三章按照生师比对各省份进行分类分析中，已经初步发现各省份在教师资源配置水平上的差异。而各省份投入教育的人力资源在整个劳动力队伍中所占比例，更进一步揭示了各省在教师政策方面的选择。图4-132000年、2009年各省区市的投入中小学教育的教师占劳动力队伍的比例（2）劳动力数据来源于国家统计局2001、2010年《中国统计年鉴》。虽然中小学在校生规模在不断缩小，但是，从2000年到2009年的10年里，我国投入下一代教育的人力资源占整个劳动力队伍的比例没有明显变化。全国整体上从1.48%下降到1.41%，大城市和发达地区都有所下降，西部省区需要为中小学教育投入更高比例的劳动力。造成这种状况的原因，一方面可能是这些发达地区出生儿童数量减少所致，也可能是这些地方吸引了大量的劳动力流入，扩大了这些地区总体劳动力的规模，而与此同时负担的儿童数却没有按照同样的规模增加。西部省份的情况可能正好相反。较高的出生率、劳动力流入城市，劳动力总体规模下降，但儿童仍然留在家里接受教育，是这些地方需要将更多的劳动力投入下一代教育服务中的原因。值得注意的是一些普遍存在大班额、高生师比的省份。这些省份主要是中部的人口大省，尽管有着较高的生师比，教师资源的配置水平一直偏低，但是，这些省份在过去10年中，投入教育的人力资源在劳动力中所占比例，仍然在下降。导致这种现象的原因，不仅仅是政府在教师资源配置中的“习惯”所致，还有可能是这些省份教育供给的方式，更多地沿用“大规模、低人力成本”的模式所致。有很多时候，资源配置方式和配置水平，决定了教学模式。四总结与讨论为下一代的教育投入多少教师？从宏观数据和比例上进行分析是必要的，但在数据分析之外，还要理解这些数据的意义，才能挖掘数据背后的政策含义。在中小学阶段，政府代表社会决定着投入多少教师进行下一代的教育，政府代表社会成为教育需求的主体。这种作法扩大了社会的教育需求，也扩大了对教师的需求。它让许多无法支付教育成本的家庭，也具有了受教育的权利。因此，在大多数国家，政府是教育的主要资助者也是主要的直接雇佣者。这就形成了教师劳动力市场的独特特点，即教师的供给方是众多的符合教师资格的申请者，而政府作为教师的需求方，它是拥有垄断地位的雇佣者。（一）教师需求标准取决于教学方式和一般劳动力市场相比，教师属于专业技术人员，其进入资格是受到政府管制的。在教师稀缺的年代，教师资格会限定很低，而随着教师资源不断丰富，教师资格也会逐渐提高。教师是否作出进入教师职业的决定，取决于教师资格水平以及教师的社会声望和教师行业工资。在教师短缺的年代，中小学的教学标准是“开足开齐课程”，按照标准“完成教学计划”，因此，教师的配备标准自然是维持最低教学需要的配置标准。随着我国社会的发展，教育内容迫切需要发生变化。校本课程、地方课程成为学校自主创新教学能力的体现，而社会融合教育、特殊儿童的教育又成为学校履行社会责任，提高服务社会能力的关键。于是，心理辅导教师、农村寄宿学校的生活教师、学校信息网络管理、学生成长监测、学校课程研发和管理，成为学校教育教学任务变化产生的新岗位。这种教学方式的变化，必然产生对原有教师需求标准的压力。如何利用教师资源开始充裕的有利时机，将教学方式、学校管理、提高服务能力、拓展社会责任、岗位聘任制改革等使命合并思考，这是教师队伍建设实现战略转变的前提，也是扭转应试教育，培养创新人才的关键。在我国，教师的供给和需求问题往往被当做政策的产物，而教师政策又被认为取决于政府的意愿。教师劳动力市场规律对于政策的制约作用并未受到足够的重视。然而，随着教师政策日益完善，教师队伍建设中出现的一些典型特征迫切需要作出解释，如，教师队伍的短缺或者富裕与教学方式之间的关系，在统计分析揭示队伍建设的关键特征之余，分析我国教师劳动力市场的运行机制，是理解统计特征的前提。（二）政府的编制管理需要考虑教学方式的改革政府虽然是垄断的雇佣者，但是，政府的行为方式和厂商有根本的不同，它并不以利润最大化作为其行为的根本目标，其行为取决于各国不同政治框架下的决策机制，以及不同时期关于教育发展的社会共识。一般来说，发展中国家将教育作为实现经济和社会发展的工具，兼具培养有竞争力的劳动者，促进阶层流动和社会公平，以及社会文明的功能。在这样的诉求下，教育的种类和规模都是按照政府的规划来发展，国家占有资源，拥有绝对的调配权，由教育行政部门对在岗教师进行调配，学校和个人不拥有配置权。对于教师劳动力要素的需求反映政治的需要，教师的工资对成本不敏感，而变成一个公共政策的决策过程，这时，社会对于教师地位的共识和社会的文化传统，会对教师的工资水平产生根本性影响。目前，我国对教师配置标准采用编制制度加以管理。教师按照编制列入政府预算，有了编制，不管在哪里，都稳定地获得工资和各项福利。教师编制是教师获得财政资助的标准，教师编制与学校提供的服务有关系，但是，这种关系并不直接。地方政府对教师的编制管理更像是对公务员的管理，配置数量参考学生数的多少，只和学校是否是寄宿制学校、是否提供双语教学等有关，对于大多数学校来说，缩小班额、增加课程供给、提供有特色的教育服务和水平，都只是学校提高教学质量的本分，无法成为增加人员配置的理由。由于学校的服务与教师岗位配置之间缺乏清晰的核算标准，这样，