文物系统如何借势建立国家公园体制

文物系统如何借势“建立国家公园体制”

本章要点：1.“建立国家公园体制”的终极目的是凝聚“国民意志”，使全民形成国家共同意识。文物系统参与国家公园体制建设是文物工作主流化的重要历史机遇。2.规模较大、景观较好、管理关系清晰的大遗址是国家公园不可或缺的重要资源，在形成国家共同意识上具有一般自然遗产资源难以替代的作用。从制度角度看，将某些大遗址及其他遗产地纳入国家公园体制兼具合理性和可行性。3.考虑到中国属地化管理的文化遗产地在土地权属上的复杂性、在管理上的障碍，以及遗产地内部分布着为数不少的原住民，建议以“统一、规范、全民公益”为原则，开展国家公园管理体制建设示范试点。本书主题报告第二章分析了文物系统发展的行业新背景，其中“建立国家公园体制”为文物系统加强保护和利用提供了新的手段和平台。“国家公园”（nationalpark）概念源自美国。国家公园既不同于严格意义的自然保护区，也与一般的旅游景区有别。国家公园体制是较好地处理保护与利用关系的先进体制，对文物系统体制机制上的全面深化改革、加强对大遗址等文化遗产地的保护利用而言是绝佳的机遇。文物系统参与国家公园体制建设，不仅可统筹解决大遗址等文化遗产地的管理问题，也是文物工作主流化的重要渠道。目前，文物系统对此认识不足，在纳入国家公园体制建设的工作上缺乏积极性。因此，本章旨在探讨文物系统借势国家公园体制建设的必要性、管理基础和面临的制度障碍，据此提出相应的政策建议。1国家公园体制的特点及其与文物保护和利用的关系国家公园体制在若干发达国家已经有上百年的发展历史，其在兼顾资源保护和利用上取得了较好的管理效果。其中的典型代表——美国的国家公园体制，最初着眼于保护自然生态资源的原始状态，同时为科研、教育和公众游憩提供高质量的场所。随着国家公园的发展，其管辖和利用的对象逐渐从生态资源拓展到文化遗产，形成了生态与人文景观交相辉映的局面。1.1国家公园的由来和相关体制特点1.1.1国家公园的由来及其根本目标1832年，美国艺术家乔治·卡特林（GeogeCatlin）提出政府应出台政策设立“国家公园”以保护自然资源，向公众展现“自然之美”。在这一理念的影响下，美国成立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，并在法令中强调“国家公园，是为了公众的利益，供大众欣赏使用而设立的”。黄石国家公园的模式取得成功后，美国加快了国家公园体系的建设步伐，陆续纳入一些自然景观、人文遗迹，形成了一批风景优美、历史氛围浓重和极具科研价值的国家公园。国家公园最初的倡议者的基本理念是，国家公园必须由为全体人民所信任的政府掌管，该政府为国家和公众的长久利益而行使管理权利，不能被营利者所控制[1]。国家公园的定义较多[2]，影响较大的是由世界自然保护联盟（IUCN）给出的。尽管IUCN的国家公园定义偏重于自然保护，但其在国家公园建设上的根本目标，与美国建设国家公园的根本目标大致相同。1992年美国国家公园管理局发布的《美国国家公园21世纪议程》（NationalParksforthe21stCentury：theVailAgenda）中的一句名言可以说明这一点：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于增强人们形成共同国家意识的能力——这应是国家公园管理局的核心目标。”简言之，国家公园建设的终极目的是使全民形成国家共同意识。从这个角度来看，国家公园建设远远不止是生态文明建设的重要手段，也是文化建设中不可替代的手段[3]。1.1.2较成熟的国家公园体制的共性特点世界多个国家建立了国家公园体制，但其中多数从囊括国家顶级文化与自然遗产资源、兼顾保护与利用、充分体现全民公益性等方面来看，难言成功。相对而言，美国和我国台湾地区的“国家公园”体制值得我国大陆借鉴。美国国家公园系统包含的遗产类型十分多样化，不仅包括自然物，也包括众多文化遗产，如纪念地、历史地段、战争遗址等。在美国国家公园系统的20余个大类中，以文化遗产为主的类别占到一半[4]。经过百余年的发展，美国已经成为国家公园体制最成熟和最完备的国家。我国台湾地区的“国家公园”体制是在借鉴美国经验的基础上，充分考虑区域特色而建立起来的，虽然起步较晚，但发展迅速：于1984年建立了第一个“国家公园”——垦丁“国家公园”[5]；截至2009年8月，已经成立8个不同类型的“国家公园”。美国、我国台湾地区的“国家公园”体制较成熟，其管理现状可用“统一、规范、公益”三个关键词来总结。·统一美国、我国台湾地区都设立了代表最高层级政府统一管理的“国家公园”管理机构，且按照“一地一主”“一地一牌”严格管理。美国内政部下设国家公园管理局（NationalParkService），我国台湾地区的“国家公园计划委员会”及内政部下属营建署，分别代表国家或地区直接管理“国家公园”的行政、规划建设、业务技术、旅游经营、人事任免等事宜，均建立了完备的内部架构[6]，且对各个“国家公园”进行垂直管理。·规范美国、我国台湾地区制定了详细、规范的管理规则和管理方法。其规范体现在以下几个方面。第一，建立了完备的法律体系。美国、我国台湾地区出台了国家/地区层面的法律作为“国家公园”建设的基本纲领，如美国的《国家公园组织法》《一般授权法》[7]和我国台湾地区的《国家公园法》[8]。在此基础上，这两个地区还针对公园体系的保护与利用，颁布了大量立法和行政规定，其详细程度达到了操作层次。第二，建立了严格的“国家公园”入选标准。美国从国家重要性、适宜性、可行性、国家公园管理的不可替代性四个标准出发对国家公园进行严格的甄选[9]，我国台湾地区的《国家公园法》也对“国家公园”选定标准做了明确规定。第三，重视规划的作用。美国国家公园由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心统一规划。该中心整合多领域的专家学者和地方居民，保证了规划的科学性。我国台湾地区出台了引领性的“系统规划”以及各项分规划（如“国家公园”经营管理计划规划、“国家公园”保护与利用规划、“国家公园”事业计划、“国家公园”解说计划等），每一层次都有不同的规划范围和管理强度。第四，建立了有效的公众参与的监督机制。美国、我国台湾地区重视吸纳社会主体，构架多元化的监督体系，对“国家公园”的规划方案、管理方式、经营行为等进行全方位的监督，有效地保证了“国家公园”的规范运行。·公益美国把公益性作为国家公园管理的重要原则，并建立了相关机制来保障公益性。首先，建立了以中央政府财政投入为主的资金机制。美国国家公园的三条资金来源渠道（财政渠道、市场渠道、社会渠道）中，主渠道是联邦财政经费（约占70%）。24部联邦法律，62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园系统作为国家遗产资源在联邦经常性财政支出中的地位，确保了主要的资金来源。其次，通过特许经营方式实现管理者和经营者完全脱钩，以确保国家公园管理者没有牟利动机。国家公园管理局通过特许经营的方式将小部分空间内的非公益性服务交由营利性社会力量承担。例如，存在较大的消费弹性且不属于基本公共服务的餐饮、住宿及交通等，由企业竞标获得经营权，国家公园管理机构负责对其服务质量和价格进行监管，其特许经营收入反哺保护，与国家公园职工的收入完全脱钩。这两方面的措施，使国家公园管理者不仅没有牟利的必要也没有牟利的动机。所以，美国国家公园能长期保持极低的票价[10]，真正体现了全民公益性。1.1.3从公众角度看“国家公园”体制的特点美国、我国台湾地区较为成熟的“国家公园”体制，尽管依据自身实际情况而存在一定的差别，但从其管理体制的方方面面（基础认识、管理理念、管理方式、资金机制、经营机制和监督机制等）来看，仍有诸多共性。从公众角度看，这些共性中，最重要的应该是两方面。第一，“国家”。对于“国家公园”，一定要明确其资源属性为“国家”所有，主要由“中央政府”承担主要管理和保护事权，以此来保障公众对于文化和自然遗产地资源的需要。通过“国家”级机构合理处理保护与利用的关系，采取分区管理形式，将遗产地划分为多类区域，主体功能不同，旅游等相关产业的开发和游客可及范围限于某些功能区（如我国的自然保护区将旅游活动及其他资源开发利用限于实验区）。在经营制度方面，“国家公园”在经营方面有严格规定，管经分离和特许经营是比较成熟的既利用了市场经济体制的高效率，也易于把握保护和利用的“度”的方式。第二，“公”。“国家公园”的“公”，不仅是公有制的“公”，也是让公众受益的“公”，还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。任何“国家公园”都应该将“国家”作为保护和利用的主要承担者，在保护资源原真性和完整性的基础上要服务于公众，为“全国”的公众带来精神上的享受。在涉及居民和社区的“国家公园”的管理和发展中，一定要考虑周边社区的发展需要，将公园的建设和民生的改善、社区的发展统筹起来进行。1.2中国国家公园体制建设的必要性和路径图党的十八届三中全会《决定》拉开了国家公园体制建设的序幕。建立国家公园体制是破解中国遗产保护利用困境、增强遗产经济社会贡献的关键，其必要性不言而喻。同时，中国的国家公园体制仍处在理念探讨的阶段，未来必须明确改革的路径图，以“统一、规范、全民公益”为原则稳步开展国家公园体制试点。1.2.1中国建设国家公园体制的必要性第一，有利于实现对遗产地的统一、规范、高效管理。中国遗产实行属地化管理，涉及文物、林业、国土、旅游、住建等多个政府部门，存在管理不规范、标准不统一、保护与利用不平衡等问题。国家公园体制将管理权限集中于国家，成为破解部门利益和属地利益的关键。国家公园体制倡导的公益性理念和规范化管理有助于改善现阶段遗产保护不力，遗产景区门票价格上涨、人满为患造成民怨等问题。国家公园体制秉持的分区管理、营利性与非营利性力量分开等，顺应了目前国内遗产地“政企分开”的趋势，可提高遗址的管理效率。第二，有利于未来对现有的遗产地体系进行整合。中国目前的遗址管理体系“政出多门”，彼此之间难以协调。国家公园体制为解决这一弊端提供了契机：通过国家公园的试点建设发挥规范管理的示范效应，吸引其他遗产管理单元并入新的遗产管理体系，最终实现遗产管理的整合。第三，国家公园管理体制的建立有利于与国际接轨。国家公园目前是国际上自然与文化保护和可持续利用类型的主流，建设国家公园有助于中国遗产地管理工作与国际接轨。在世界各国家和地区蓬勃开展国家公园建设的大背景下，中国的遗产管理不应该也不可能脱离世界国家公园建设运动而独立存在和发展。1.2.2中国建设国家公园体制的可能路径中国建设国家公园的未来路径是以“统一、规范、全民公益”为原则，开展国家公园管理体制建设示范试点，按“存量自愿优选、增量严格甄选”的原则确定试点范围，尝试建设中央单一部门综合管理与属地化日常管理相结合的国家公园管理体制。基本思路如下。第一，明确主管部门。由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，使之统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作，并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。国家公园管理制度要突出公益性，对遗产地管理的事权进行明确划分，严格限定经营活动的空间范围和业务范围。国家公园主管部门制定国家公园准入标准，鼓励符合标准的遗产地提出申请。经审批合格后，这些遗产地可挂牌国家公园，但原有部门隶属关系不变。具体的日常管理中，管理机构在中央专项资金的支持下，按照国家公园管理制度调整资金机制、经营机制、监督机制及周边社区发展机制等，接受国家公园主管部门的监管。对于管理不达标的国家公园，主管部门可采用警告、减少专项资金乃至摘牌等手段。第二，选择国家公园试点区域。根据准入标准，以“存量自愿优选、增量严格甄选”为原则来选择国家公园试点区域。①存量自愿优选。从存量而言，首批国家公园试点区域可兼顾自愿和符合准入标准，从各类遗产地体系[11]中优选[12]试点单位。在首批试点成功的基础上，允许其他类遗产地申请，国家公园主管部门按准入标准审批合格后可允许其加入。②增量严格甄选。国家公园“金字招牌”宁缺毋滥。目前未纳入管理体系的遗产地要加入须按准入标准严格甄选，且在挂牌国家公园后须“一地一牌、一地一主”（遗产地范围内只能由该国家公园管理机构全权管理，该机构不得兼挂其他牌子）。第三，制定工作方案。体制建设不可能一蹴而就，需要分阶段制定工作方案，包括首要工作、建立管理体制的路线图、行动计划的落实工作等，包含三个环节：①制定行动计划。建议由中央综合管理部门（如中编办或发改委）牵头，联合相关部委，共同制定《国家公园体制建设行动计划》（以下简称《行动计划》），其中详述以“统一、规范、高效”为原则的体制愿景、准入标准、分阶段工作目标并指定主管部门，将其作为落实相关工作的主要依据。②建立管理体制的路线图。依据《行动计划》，应按三个层次循序渐进地建立国家公园管理体制：人员→机构→制度。目前应根据《行动计划》，由主管部门明确常规的、年度性的任务，使其通过项目和年度考核等方式体现出来，并在主管部门加强人力资源配置，然后加强机构，最后通过立法，使国家公园管理体制依法建立起来。③《行动计划》的落实。《行动计划》可以从两方面落实：首先依据《行动计划》中的准入标准，主管部门从资源价值较高、管理关系清晰、公益性保护利用需要迫切的遗产地中遴选国家公园试点建设单位；然后将《行动计划》中的任务列入国家公园试点建设相关地方政府的年度重点工作中并明确考核目标和手段，督促地方政府改善基层管理能力、填补工作漏洞，以项目来带动制度建设。1.3部分文化遗产地纳入国家公园体制的合理性和可行性虽然党的十八届三中全会《决定》是在“划定生态保护红线”部分提出建立国家公园体制，但其意义不仅限于生态文明建设，更是文化建设的重要内容。无论从建立国家公园体制的根本目标“形成国家共同意识”还是从美国等国家的经验[13]来看，文化遗产地必然是国家公园体制中不可分割的重要构成。因此，文物系统要更加主动地对接国家公园建设，借鉴成熟的国家公园体制经验，找到文物工作借势国家公园体制建设的关键点，实现新的跨越式发展。1.3.1文物系统参与国家公园体制建设是文物工作主流化的重要历史机遇文化遗产是全体人民的宝贵财富。然而，长期以来文物系统的管理方式使文物工作变得狭隘化和部门化，不仅管理效果差强人意，没有发挥文化遗产的全方位价值，很多工作也尚未被社会所正确认识，而建设国家公园体制目标的提出给文物工作实现主流化带来了重要机遇。国家公园体制建设涉及方方面面，将文化遗产地纳入国家公园体制后方能使其保护利用享受到高层级支持、多部门合力和广范围认知。国家公园实行国家主导开发建设的管理体制。文化遗产地纳入国家公园，由国家层面对其保护和利用工作进行统筹谋划、规范管理，突破了文物部门层级的局限性。同时，国家公园建设涉及土地、林业、城乡建设、环保等多个领域，多部门协作将成为重要的工作机制，各个部门的职责和分工将以法律法规的形式确定下来。在文化遗产的保护利用中，文物部门也能够获得其他部门的支持和配合，从而改变“单打独斗”的现象，形成文化遗产保护利用的部门合力。国家公园是国家战略，也是国际认可度很高的管理模式。文化遗产地将有机会借助国家公园的宣传和推广，获得更高的社会认知度。在国家公园这样普遍认可的平台上，文化遗产地的资源性质和多种功能才能得到多方认可。由于文物系统相对封闭，文化遗产地的资源性质和多种功能迄今仍不为多数人认识甚至遭到多种误解。这方面的典型是文化遗产与生态文明建设的关系。2013年文化遗产蓝皮书主题报告第二章总结了文化遗产对生态文明建设的作用，如对文化遗产的保护利用能够促进产业转型、带动生态环境整治等[14]。在对文化遗产地管理体系的梳理中，我们也很容易发现，大量的文化遗产地中也包括了自然遗产资源[15]，在各类管理体系中都存在文化遗产与自然遗产相“混合”的现状。但是文化遗产与生态环境的关联度，及其对生态文明建设的贡献，并没有得到广泛的认可。在2014年开展的国家公园体制建设相关文件起草工作中和多个论坛上，文物系统参与国家公园建设遭到林业、环保等多个部门及许多生态保护领域的专家反对。这是文物系统长期封闭的结果。只有纳入国家公园这样高认可度和高层级的平台，文化遗产的资源性质、多种功能以及保护利用工作才可能得到多方认可，进而使文物系统的工作在经济社会发展中主流化。1.3.2文物系统的资源状况和既定工作目标可与国家公园体制建设无缝对接从对当前文物保护范围和文物工作目标与国家公园体制关系的分析中可以看出，部分文化遗产地纳入国家公园体制建设具有充分的合理性。（1）规模较大、景观较好、管理关系清晰的大遗址等适合作为国家公园国家公园的“国家”和“公”两大特点，决定了并非所有的文化遗产都适合以国家公园的方式进行保护利用。对中国类型多样的文化遗产来说，需要在以下三个方面符合标准，才适合纳入国家公园体系[16]：①资源价值方面。备选地所保护和展示的文化遗产的价值是否具备全国代表性，其中又包括文化价值、生态价值和景观价值。②规模及管理关系方面。备选地是否具有足够的空间体量来落实分区保护思路，承载科研、游憩、保护等多重功能；土地权属是否能够满足国家层面统筹管理的需要（国家公园的土地性质一般为国有土地）；利用现状如何，是否需要建立统一的管理体制进行统筹保护，如文物类别和数量丰富或利用方式比较复杂，导致封闭式陈列展览的难度大等，应采用国家公园的形式进行分区保护和利用；区域内原住民数量，其生产生活是否会对文化遗产造成影响，以及保护性征拆成本是否可控。③资源保护现状方面。备选地中的文化遗产濒危程度，以及地方政府的保护能力是否足以实现对资源的妥善保护，决定了国家主导投入建立国家公园是否有必要（见表主3-1）。表主3-1中国文化遗产纳入国家公园的标准显然，在诸多文化遗产地类型中，大遗址保护项目涉及的国家考古遗址公园是未来文物系统借势和接轨国家公园体制的重点。从资源价值来说，其文化遗产的价值具备全国代表性。国家考古遗址公园本身就是从全国重点文物保护单位中甄选出来的。部分国家考古遗址公园的资源兼具文化价值、生态价值和景观价值。这决定了部分国家考古遗址公园是有条件和有必要向国家公园转变的[17]。从体量规模来说，国家考古遗址公园是文化遗产中较适合建国家公园的。作为国家考古遗址公园的大遗址本身具有开放式、大体量、观赏性强等特点，有足够的空间承担分区保护、科研、游憩等多重功能，其保护和经营也与周边区域的社会经济发展密不可分。从利用理念上，国家考古遗址公园对公益性的强调与国家公园注重全面公益性不谋而合。国家考古遗址公园强调发挥文化遗产的多重功能，服务公众。这与国家公园所宣扬的公益性理念相一致。总而言之，国家考古遗址公园是大遗址项目中基础条件较好、有能力发挥文化遗产的多元价值并服务公众的类别，适宜在原有保护模式之下进行理念的拓展和体制机制创新，向国家公园方向转化。（2）文物系统的既定工作目标与国家公园体制建设的目的多方面重合总体上看，建设国家公园体制与文物系统建设“文化遗产强国”的目标息息相关。2013年文化遗产蓝皮书提出了文化遗产强国的五大特征[18]。建设国家公园体制是文物事业管理体制上的重大变革和重要契机，有助于这五大特征的实现。美国、我国台湾地区等发达国家和地区的经验表明，文化遗产是“国家公园”体系中不可分割的组成部分，与自然遗产共同构成了“国家公园”管理的内容。“国家公园”体制下的文化遗产不仅能够得到更妥善的保护，也可充分发挥其在经济、社会、文化、生态、政治等领域的价值。文物系统也应该顺应国际趋势，围绕文化遗产强国的目标，深化对遗产多元价值的认识，在结合本国国情和各遗产地实际的基础上，借助国家公园体制的建设契机，理顺遗产管理和经营体制，从而更加充分有效地保护和利用遗产。文物系统的工作目标也与国家公园体制存在着密切的内在联系。从国家文物局制定的《文物事业2020年目标》可以看出，文物事业未来的重点领域主要集中在以下五个方面：①文物管理体系建立健全；②各类文物得到全面有效保护；③在“五位一体”建设中发挥重要作用；④在国际文化遗产领域的影响力显著提升；⑤政策保障切实有力。新时期文物事业的目标，本质上在于创造一种新型的文物保护利用模式。借助国家公园体制这种先进的国际经验，与中国文物事业的特色相结合，有助于实现此种新模式的构建。这种模式在建立健全文物管理体系、提升文物保护水平、发挥文物在“五位一体”建设中的作用、拓展文化遗产领域的国际影响力、强化政策保障等方面发挥着不可替代的作用。因此，国家公园体制是与文物工作目标密切结合的重要创新，是实现这五大目标的重要抓手（见表主3-2），是文物纳入国家公园体制的合理性所在。表主3-2国家公园体制与文物事业2020年目标体系的关系续表1.3.3文化遗产地纳入国家公园体制的可行性除了对国际经验的借鉴和文物系统的工作目标与国家公园体制相吻合以外，新时期文化遗产纳入国家公园体制还具备如下的可行性。首先，相对于其他遗产相关部委，文物系统资金充足且拥有较多的中央财政资金投入。2012年，中央财政文物保护专项资金达到128亿元，比2011年增长30%；其中，全国重点文物保护单位维修保护41亿元，博物馆免费开放30亿元，抢救性保护性设施建设10亿元[19]。中央还设“大遗址项目保护专项资金”解决大遗址项目所需资金，在“十一五”期间的投入高达20亿元。“十二五”期间，国家开始清理部委主导的专项转移支付资金。许多文化遗产相关部委不多的专项资金被削减或被列入削减考虑中（如住房和城乡建设部每年约2300万元的风景名胜区管理专项资金）。但对于大遗址项目，国家在“十二五”期间却在继续加大投入，五年的专项资金高达约30亿元，除了博物馆免费开放专项资金外，比其他所有文化与自然遗产相关专项资金的总和都多。国家公园“国家”的特点要求中央投入占主导地位，而文物系统获得较多的中央财政投入为其综合管理的文化遗产纳入国家公园体制创造了条件。其次，各界逐渐形成良好的保护和利用文化遗产、建设文化强国的社会氛围。近年来涌现的遗产旅游热、博物馆旅游热等，均表明全社会对推进文化遗产的保护和利用表现出强烈的需求。公众对文化遗产利用的需求是全方位的，涉及经济、文化、社会诸多领域。在此情况下，传统的文化遗产管理模式无法适应社会的需要，出现了管理不规范、人满为患、门票涨价过快等问题。同时，作为重要的文化象征物，文化遗产在建设文化强国中的重要性和独特地位得以凸显。充分发挥文化遗产的多元价值，在全社会已经形成共识。归根到底，实现保护和利用的平衡，是新时期全社会所关注的重点。国家公园体制是国际公认的处理保护和利用矛盾的最佳模式，其具备“公”的特性，符合文化遗产全面惠及民生的要求。各界形成的共识为文化遗产纳入国家公园体制创造了良好的社会氛围。最后，全国主体功能区规划的推行提供了良好机遇。2010年12月21日发布的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。对于其中的世界文化自然遗产，《规划》指出要加强对遗产原真性的保护，保持遗产在艺术、历史、社会和科学方面的特殊价值。加强对遗产完整性的保护，保持遗产未被人扰动过的原始状态。主体功能区体现的分区导向，与国家公园体制所倡导的分区、分业务管理的理念不谋而合。2文物系统参与建设国家公园体制的管理基础和现实障碍国家公园体制“国家”和“公”的特点，与文物系统的工作目标密切相关。文化遗产纳入国家公园体制在资金投入、社会氛围和政策条件上也初步具备了可行性，同时文化遗产中的考古遗址公园也适合通过国家公园的方式加以保护利用。在此基础上，文物系统要纳入国家公园体制，首先面临的问题就是管理上的调整和改革。在这方面，文物系统既具备一定的管理基础，也面临一些制度障碍。2.1文物系统参与建设国家公园体制具备一定的管理基础经过多年的发展，文物系统已经初步具备一定的管理基础，为参与建设国家公园体制打下了基础。法制建设上，文物保护法律法规体系逐步完善。《文物保护法》是文物工作的纲领。同时，各部门出台了相应的规范性文件、指导意见和实施细则等。截止到2012年，文物保护规范性文件已达500余件。国家文物局于2009年颁布《国家考古遗址公园管理办法（试行）》，对遗址公园的保护、展示和利用工作做了详细而明确的规定，并出台了评定国家考古遗址公园的技术标准和实施细则。其他系统的法律法规也有一定的借鉴作用，如即将颁布的《自然遗产保护法》不仅突出体现保护自然遗产的重要性，而且其对遗产的分类保护、管理体制、保护规划、居民权益、旅游利用及监督评估等问题的规定均有利于文物系统借鉴相关经验，构建国家公园体制。管理制度上，基本上建立了从中央到地方的文物管理制度。中央层面，由国家文物局对全国文物事业进行统筹协调管理；地方层面，各地方文物局在管理、执法、监督中发挥了重要作用。文物管理的覆盖面上，2013年公布第七批全国重点文物保护单位（简称“国保单位”）1943处，使得文物国保单位总数达到4295处，“四有”状况逐渐完善，文物保护的覆盖范围进一步扩展。资金机制上，初步构建了以财政渠道为主，市场渠道和社会渠道为补充的资金机制。“十一五”期间，中央文物保护专项经费达164亿元，是“十五”期间的8倍以上；2012年增加到128亿元，比2011年增长30%。文物系统相对于其他遗产管理系统而言，在财政支持力度上占有明显的优势。在文物系统整体财政投入逐年增长的情况下，大遗址保护的投入也水涨船高，以财政渠道为主的资金结构为文化遗产纳入国家公园体系奠定了基础。随着整体经济的发展和文物投入的提升，未来相当长一段时间内，大遗址项目专项经费还会保持稳定增长。文物利用上，文物系统已经有丰富的实践经验。分区、分业务管理的理念已经被广泛接受。核心区和核心业务依靠事业单位的管理办法严格进行管理，核心区和核心业务以外采用市场化的手段运行、反哺保护并接受监督，取得了较好的效果。在文物惠及民生方面，文物系统也积累了不少经验。例如，2008年启动的博物馆免费开放不仅发挥了博物馆的教育展示功能，也带动了旅游业等关联产业的发展。某些单位如重庆红岩联线、敦煌莫高窟等创新利用管理机制，产生了良好的示范效应。2.2文物系统参与国家公园体制建设的制度障碍如果从国家公园体制的要求来看，文物系统还面临着一系列的障碍。目前的体制机制基本没有突破文物管理部门原有的框架，满足不了三中全会全面深化改革的要求，与美国、我国台湾地区的“国家公园”体制机制差距较大，主要表现在公益性不足、保障程度不高且制度创新太少。从管理体制上看，尚没有突破普通文物管理体制的窠臼，管理水平也亟待提高。大部分文保单位仍实行较低级别的属地化管理，很难全面充分体现公益性。由于条块分割、多头管理导致产权主体不明确，很多级别较低的遗产地缺少一个拥有必要权属（如土地权、规划权、执法权及资源使用审批权等）且专职的公益性机构代表国家行使所有权职能，造成所有权的事实缺位和虚化，从而可能出现一地多牌多主、各据一方的不统一现象。部分遗址地受限于严重的部门利益和纠纷，“政出多门”，对公益性造成损害。许多地方政府对国家考古遗址公园的定位出现偏差，未将其作为公益性机构看待，完全背离了公园设立的初衷：一些地方政府将遗址管理机构视为企业，规定产值任务、征收税费、限定上缴产值、摊派各类杂费、收取门票分成等，所做经营收入反哺保护工作十分有限。从资金机制上看，资金结构无法满足需要。以国家考古遗址公园为例，其资金机制与文物保护单位没有区别。这是其难以体现“国家”和“公”的重要原因。国家考古遗址公园的资金机制分类不同，所面临的障碍也不同：其一，以财政渠道为主的考古遗址公园，仍以地方政府出资为主，中央专项资金投入不足且资金使用结构不合理。初步统计，首批12个国家考古遗址公园建设投资概算约464.8亿元，而中央财政投入100处大遗址的保护专项资金仅20亿元。中央财政投入的不足造成了遗址公园管理的“贫富不均”现象：经济发达地区的财政投入能够基本满足遗址建设的需要（如杭州良渚遗址区），经济落后地区遗址公园的发展则陷入资金困境。其二，依靠或部分依靠市场渠道的遗址公园，则面临着市场经营受限的问题。虽然各地通过土地出让、产业调整与开发，吸引了110多亿元社会投资资本，但是，近两年这些做法一定程度上受到土地、房地产政策制约。社会力量投资国家考古遗址公园建设的政策保障明显滞后，影响着地方政府的资金筹集能力。其三，社会渠道的资金来源严重不足。国家考古遗址公园的公益性尚没有得到充分发挥，无法满足惠及民众的要求，再加上宣传不够，没有形成社会共同投入建设遗址公园的氛围。相比于美国和我国台湾地区而言，社会捐助的资金占比很低。资金的使用方式也不尽合理。许多土遗址作为遗产的历史价值和文化价值较高，但观赏价值不高，很难给予普通观众震撼性的观赏效果和形成“国家共同意识”的推动力。这样的遗址可以实施原状保护，但许多地方在申请国家专项资金后征购土地，大肆建设以展示为目的的楼堂馆所。这使最重要的土地权属问题没有得到首要解决。且普遍存在着只管建设不管运行的问题。大量资金用于基础设施和楼堂馆所的建设，在运行管理期的资金无法得到保障。因此，尽管投入不小，但仍然无法保障运营期的公益性。这种投入方向的不当使得有限的财政资金投入效果不一定好。经营机制上，行政主导的经营方式仍然占主导地位，市场经营不足且亟须规范。在市场经济体制下，建立大遗址保护利用的新体制很重要的一个方面就是建立符合国家公园共性特征的经营机制。目前的经营机制基本没有突破“政企不分”的老套路，更没有明确特许经营机制及其适用范围。这种没有把公益性业务和非公益性业务分开、没有在非核心业务中建立特许经营制度的遗产资源经营机制，既不利于提高经营服务效率，也不利于提高保护效率[20]。经营上的政企不分导致了两方面的后果：一方面经营手段不足，经营机制有限，限制了遗址公园经济价值的开发，另一方面缺乏规范造成公园运营中出现了重经济效益、轻资源保护的倾向，出现“门票涨价”、收入未反哺保护的现象，损害了公园的公益性，更有甚者出现商业开发不规范、遗产经营中违规错位开发和超容量开发等现象，造成对遗址的破坏。监督机制上，管理主体多元和公众参与缺乏导致监督不力。完善的、多方参与的监督机制是保证国家公园公益性的关键。中国初步建立了以文物行政管理部门为主、相关职能部门为辅、公众参与的多层次的监督机制，但是现实层面存在着监督机制缺失、法律体系有漏洞、执法力度不足等问题。除了管理成员多元化导致的监督主体不明以外，对公众的监督权力不够重视、信息披露机制缺乏也使得监督效果大打折扣。3文物系统借势国家公园体制建设的政策建议考虑到中国属地化管理的文化遗产地在土地权属上的复杂性、在管理上存在的障碍，以及大遗址保护项目区内部分布有数以十万计的原住民，建议以“统一、规范、全民公益”为原则开展国家公园管理体制建设示范试点。3.1在国家层面统筹安排、科学部署和合理引导国家公园主管部门制定从国家考古遗址公园中甄选国家公园的技术标准。制定技术标准的目的是选出