政府在产品质量监管中的地位与作用-对三鹿奶粉事件的反思

政府在产品质量监管中的地位与作用对三鹿奶粉事件的反思

9月份曝光的三鹿奶粉事件让举国感到震惊和愤怒。在事件发生后，政府采取了强有力的应对措施：一是，追究有关人员的责任。石家庄市委书记被免职；国家质量监督检验检疫总局局长引咎辞职；警方开始刑事侦查。二是，质检总局开始全国性调查，对乳制品企业实行驻厂监督员制度，并对乳制品实行批批检验。三是，卫生部要求卫生部门实行免费救治的政策，各个医疗机构垫付资金，全力救治病人。我们在对政府应对此次危机迅速、有力称道的同时，还应当对我国的产品安全监管制度进行反思。我们发现有许多值得思考和纠正的问题，主要表现在政府在此次事件中承担了许多不该承担的责任。究其原因，是因为政府在产品质量监管中没有摆正自己的位置，做出了不甚恰当的决策和行为。一是，免检制度以及产品加贴“QS”标志。据了解，出现问题的奶粉均贴有质检总局批准的“QS”标志。其中，有些企业产品还是国家免检产品。“QS”标志是工业产品生产许可证标志。工业产品生产许可证是由《工业产品生产许可证管理条例》规定的一类行政许可。《工业产品生产许可证管理条例》规定，企业必须在其产品或者包装、说明书上标注生产许可证标志。质检总局在其《工业产品生产许可证管理条例实施办法》中规定生产许可证的标志为“QS”标志。由“质量安全”英文（QualitySafety）字头（QS）和“质量安全”中文字样组成。产品免检制度是由质检总局颁布的《产品免予质量监督检查管理办法》规定的一类制度，其核心内容是：免检产品在一定时期内免予各级政府部门的质量监督抽查。因免检有效期为三年，所以，确定为免检产品，至少可以享受三年的免检待遇。列为免检产品的基本条件是：产品标准达到或者严于国家标准、行业标准要求；产品经省级以上质量技术监督部门连续三次以上（含三次）监督检查均为合格。因此，贴上免检标志的产品，意味着质量是稳定的、合乎规定要求的。“QS”标志和免检标志已经深入人心，企业也奉其为自身的荣耀，成为质量合格的象征。然而，许可仅仅是监管部门在企业申请行政许可时的状态评判，并不是对企业生产过程的监督。发放许可充其量只是证明其具备生产资格，并不能证明企业可以必然生产出合格、安全的产品。因此，取得许可和质量安全之间没有必然联系。但是，按照质检总局制定发布的《工业产品生产许可证管理条例实施办法》的规定，只要取得许可就必须加贴“质量安全”的QS标志，等于是政府在发放生产许可的同时就担保了企业的产品质量安全。试想，老百姓在看到了三鹿奶粉等含毒奶粉包装上的由政府质量监管部门规定的QS标志和免检标志时，当然会因为相信政府而相信了该企业及其产品。按照法律原则，契约双方如果在执行合同过程中出现风险，担保人应当是承担风险责任主体之一。那么，在此次出现的大面积的毒奶粉侵害人体健康特别是婴幼儿的健康时，提供质量担保的政府质量监督部门应当承担什么责任？因此，如果政府监管部门只重生产前许可，轻许可后的监督，然后再担保被许可的企业所生产的产品质量安全，其结果必然可能导致不安全、不合格产品合法地流向市场，并使其更隐蔽，更不宜被察觉，危害性更高。所以，从这个角度分析许可是一种最简单、最省事，然而也是最不保险的管理方式。政府这种对产品质量的担保行为，混淆了企业责任与政府责任。产品质量是生产出来的，应当由企业负责，而不是由政府许可出来的，更不是免检出来的。政府只负有监管职责，通过制定标准与生产规范以及监督管理，确保企业生产出来的产品是合格的。同时，政府的信用被企业不法行为透支和损害，人们对政府的信任将大打折扣。政府对企业加大处罚和监管力度有可能被误解为免除责任的造势。“QS”标志与免检制度也与依法行政原则相悖。《国务院全面推进依法行政实施纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。对产品质量进行检验是《中华人民共和国产品质量法》赋予监督管理部门应尽的法定职责。法定职责意味着必须履行，不能放弃。否则，就是不作为的渎职行为。赋予企业产品免检待遇，就是意味着政府监督管理部门认为该企业的产品质量没有问题，是一种典型的担保。赋予企业免检资格后，就等于将质量保证的责任全部拱手交给了企业，一旦企业放弃了质量责任，则全社会将会为此承担代价。此次三鹿奶粉事件就充分暴露了这一问题。因此，国务院及时将免检制度予以废除是完全正确的。但是，QS标志制度依然存在，使得政府再次可能因不合格产品印有政府规定的“质量安全”标签而导致社会危害、政府信誉蒙羞的危险并未消除。二是，对乳制品生产企业实行驻厂监督员制度。[1]质检总局将派出5000多名监督员进驻乳制品厂进行监督，并要求所有的乳制品须批批检验三聚氰胺等有毒有害物质，经检验合格由监管员签字后，方可出厂销售；如果出现质量问题，监督员将承担责任。这一制度似乎是在加强管理，其实操作起来很难，并会产生许多严重问题。据国家发展和改革委员会的数据，我国规模以上乳制品加工企业717家，5000多名监督员相对于如此众多的企业以及复杂的乳制品生产过程而言，实在是微不足道。如此艰巨的任务，对这些监督员实在是任重道远。这种政府深入插手具体企业运作的情况，突破了企业生产与政府监管之间的界限，政府监管部门成了企业的质量检验科，如同警察变成了企业的保安！企业只负责生产，政府负责质量，这是何等的危险。如此做法，等同于国家已经正式将全中国的乳制品行业的产品质量安全托付给了这5000名政府派出的监督员。如果经驻厂监督员监督后的产品还发生安全问题，这不是哪个人负责的问题，而是可能带来社会灾难，政府的信誉可能会破产！现在可以说奶制品的产品质量责任人已经变成了政府，企业反而无须对社会负责。科学的管理模式应当是加强企业自律，自觉守法，政府随时对企业的生产活动依法进行监督；企业整个生产活动符合良好生产管理规范的要求。一旦出现质量问题，政府要及时做出反应，企业要承担完全的质量责任。坦率地说，如果说质检总局是在用驻厂监督员的办法来纠正过去的监管不力的缺失，那么他们此次确实是开错了药方，我们相信用错误的方法来解决问题不会有正确的结果，甚至会出现更坏的结果。那么，政府在产品质量监管中到底处于什么样的地位与作用？问题的核心与本质是政府权力的分配与使用，政府在市场经济中应当承担什么样的责任。从本质而言，政府的监管是政府对市场的干预，是解决消费者信息不对称、降低产生负外部性的行为水平或负外部性的一种手段。政府监管有直接和间接两种方式。直接的监管方式包括制定标准、发布命令、发放许可证等。间接的监管方式主要是通过法律、经济等政策工具并遵循市场规律、借助市场机制的力量引导被监管者朝着降低市场外部性的目标前进。从经济学和管理学的角度而言，政府能力是社会发展总体能力的一部分，政府的管理是有成本的，其人力资源、财力和管理能力是有限的。政府管理成本直接表现为行政成本。改革开放以来，中国的行政成本占财政支出的比例不断提高。据中央编委的研究，我国行政成本呈现以下几方面的特征：[2]首先，政府行政管理支出占财政支出的比例呈持续增加趋势。改革开放以来，我国财政支出占GDP的比重不断下降的同时，其中的行政管理支出却不断上升。改革开放前的1978年，我国行政管理支出占财政支出的比重只有4.7%，1998年则达到14.8%，按照国际货币基金组织的口径是15.6%。在国际比较中是属于比较高的。高收入国家平均为9.5%，其中德国为6.9%；上中等收入国家平均为12.3%。第二，不透明与腐败的成本过高。据美国《商业周刊》转引“卡内基国际和平基金会”学者裴敏新的报告指出，贪污腐败每年给中国造成的赋税与关税损失占GDP的8%左右。第三，政府部门运作成本偏高。从政府部门的投入与产出看，中国政府在1996年以1元的行政经费，产出了57元的国内生产总值。到了2001年，这个数字下降到27元，政府部门运作成本越来越“昂贵”。所以从根本上而言，政府的监管权限应当是有边界的。十七大报告提出“四个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，更全面更具体地明确了政府在哪些社会领域的退出机制，“有所为有所不为”，切实减少政府对微观经济运行的干预。依法行政应当成为政府行使权力的基本原则。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在现代市场经济中，政府的主要职能表现为四个方面：经济调节；市场监管职能；社会管理和公共服务；维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。政府在市场经济中的定位是：政府的职能应转向社会管理和公共服务，变“无限政府”为“有限政府”，腾出行政资源管好该管的事，提供应提供的服务，才能更好地“推进以改善民生为重点的社会建设”。“有限政府”最早是英国资产阶级革命时期著名的哲学家、激进的政治思想家洛克于1689年在其政治哲学名著《政府论》中提出来的。从政治学和法学的角度而言：有限政府，即权力有着明确边界并受到严格限制的政府。有关有限政府的理论阐述，是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求平衡的政府理论，其深层次的动因是在市场经济对正确与合理区分市民社会与政治国家边界的诉求。[3]有限政府理论标志着政治文明的认知从以国家为本位的“国家主义”向以公民权利为本位的宪政主义的转变，从以政府权力为本位的“国家全能主义”向“国家与社会平衡发展、分权而治”的价值理念的转变。[4]这也代表了我国政府理论的认知过程。打造有限权力政府的目标既关系到行政效率和政府形象、社会公平与正义的问题，更涉及公民权利和经济发展的问题。那么，政府如何通过有限的管理能力来履行其职责，实现其社会管理与服务的功能？三鹿奶粉事件凸显的是政府在产品质量监管中的风险管理机制不健全。因此，关键是要建立一种风险管理机制，使政府行为更加理性，利用政府有限而强有力的资源使我们的社会远离危险，有序发展。通过风险管理机制来获得理性的政府行为有以下几个方面的含义。一是，通过风险评估来保护政府决策的科学性。风险来自于现实的复杂性和未来的不确定性。风险评估是科学管理的现实需要，最初用于股票、国防领域。风险评估分为危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述4个步骤。[5]危害识别的目的首先是明确社会公共领域的危害是什么。危害特征描述主要是通过试验、调查、数学模型等来推导和获取社会危害的严重程度及其与社会群体反应之间的直接对应关系。暴露评估，即评估人们接触到社会危害的所有信息，包括接触时间、频率、环节及其相应剂量等。风险描述就是对以上环节的结论进行分析、判定和总结，确定是否有害及其概率等，最终以某种结论和形式等表述出来，为政府提供科学决策依据。二是，通过风险管理来保证政府监管的高效率。风险管理是政府及其主管部门在对社会生产、生活中的风险进行识别、估测、评价的基础上，优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制，妥善处理风险所致的结果，以期以最小的成本达到最大的安全保障的过程。随着社会的发展和科技的进步，现实生活中的风险因素越来越多，风险管理变得越来越必要和迫切。人们想出种种办法来对付风险，但无论采用何种方法，风险管理的一条基本原则是：以最小的成本获得最大的保障。因此，通过风险管理，政府监管行为能够以最少的成本获得最大的社会效益。三是，通过风险交流来保证政府监管行为的透明度。简单而言，风险交流就是关于风险的信息和意见的交流与互动。[6]政府监管领域的风险交流，要求政府作为监管者，与被监管对象、社会公众、社会团体就风险的分析过程、风险信息充分进行信息交流、共享和互动，听取多方意见，为监管提供深厚的基础。风险交流的基本目标是促进社会各方充分参与风险评估和风险管理过程，在增进社会各方（尤其是被监管者）对政府监管决策及决策过程足够了解的基础上，政府作出一致、透明和有效的监管决策和监管行动。通过风险分析，政府将风险信息和社会意见转化为管理知识和智力成果，从而作出合理透明的决策，履行公共管理职能。“有限政府”不能成为一句只有理论意义上的口号，而应当变为我们政府的实际行动。政府职能的无限扩张，表现为政府越来越多地承担本来完全可以由市场或者企业自己去履行和完成的事情，或是把政府权力深入到纯粹属于经济生活的领域。此次三鹿奶粉事件，企业向政府报告之时已经是在隐瞒了近一年之久以后，但尽管如此，地方政府仍然要求继续瞒报，不要求企业召回问题产品。在整个过程中我们看到的是企业利益与地方政府利益紧密地结合在一起，大家共同忽视的就是人民大众的利益。政