实现城乡公共服务均等化的非正式制度创新

实现城乡公共服务均等化的非正式制度创新

第一节公平正义观与城乡公共服务均等化公平正义历来是政治、经济和法律领域中最为重要的价值取向，它是人类社会具有永恒意义的基本价值追求和行为准则。从某种意义上说，对公平正义的追寻就是人类社会由落后到进步、由不合理到合理的无限发展过程。一西方正义理论的发展正义问题产生于现实社会人与人之间的交互作用之中，是人类对于自身生存方式以及社会关系是否具有合理性的追问。公平正义的思想在西方社会源远流长，自古希腊和古罗马时代以来，众多的哲学家、伦理学家们提出了各式各样的正义观，历经几千年的发展不断扩充和深化其理论内涵，使公平正义的原则逐步从最初对个人的伦理道德约束走向了对社会政治、经济和文化生活的一种普遍约束，使公平正义原则成为人类社会的基本价值追求和行为准则之一。（一）正义理论的起源早在古希腊时代，柏拉图就提出了比较完整的正义理论，他在《理想国》中认为，“正义就是善”并把正义划分为个人正义和城邦正义。前者就是指与人的“理性、激情和欲望”相对应的三种德性——“智慧、勇敢和节制”，使得心灵和谐；后者就是使社会各阶级在国家和社会生活中各自安分守己、忠于职守，从而使社会处于和谐的状态。亚里士多德在柏拉图正义观点的基础上，提出正义就是守法和平等，并认为“公正是最重要的，它比形成更加光辉”[1]。他首次将正义做了区分：个人正义有关公平公正之美德，友爱应是公民的重要德性；城邦正义是建立社会秩序的基础，关系到财产分配和人际交往关系。古罗马时期主要是从法律的角度来认识正义，著名罗马法学家乌尔比安认为：“法就是公平正义”，“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志”[2]。（二）正义理论在近代的发展进入近代社会以来，以自然状态说和社会契约论为基础，西方正义理论实现了古代正义观念的伦理学、价值观主题向近代自由、平等、权利为主题的政治哲学的转换。近代的正义理论主要是沿着两条路经来展开：一是由霍布斯开始，经洛克、休谟，到卢梭等开创的以“权力概念”为核心的自由主义正义理论。如霍布斯认为，正义就是守约，其目的就是结束“人对人是狼”的自然状态；洛克认为，正义的社会就是让人们拥有自由、平等的权利的共和制社会；休谟认为，正义是强者的一种尊重财产权的人为美德；卢梭认为，正义就是人民主权、社会契约，是一种公意；西季维克认为，正义是同样的事情应该同样对待。二是由边沁等为代表的以“功利概念”为核心的功利主义正义理论，他从快乐主义和功利主义出发，认为正义就是要确保“最大多数人的最大幸福”，使最大多数人的社会福利得到最大化，衡量最好政体和政治制度的标志是能否使公民获得最大的福利和保证利益的和谐。他还根据收入边际效用递减规律，提出要实现社会福利最大化，就必须在社会福利事业上给予穷人更多的关注。（三）当代正义论的主要观点当代西方正义理论的代表人物是罗尔斯、诺齐克、德沃金和阿马迪亚·森。罗尔斯认为，人们的不同生活前景受到政治体制和一般的经济、社会条件的限制和影响，也受到人们天生所具有的不平等的社会地位和自然禀赋的深刻、持久的影响，然而这种不平等却是个人自我无法选择的。因此，正义原则就是要通过社会制度调节，来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然因素对于人们生活前景的影响。为此，罗尔斯提出了正义论的两个基本原则：一是平等自由原则，即人们的基本自由、政治自由、个人财产等基本权利在任何体制的社会中都不应被剥夺；二是机会的公正平等原则和差别原则的结合，即“社会和经济的不平等应这样安排，使他们适合于最少受惠者的最大利益（差别原则），并且在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）”[3]。与两个正义原则相对应，罗尔斯提出了两个优先规则：第一个优先规则是自由的优先性，即任何个人的基本自由不能受制于经济利益的权衡，不仅政府或其他团体不能任意剥夺，就是以社会整体利益的名义也不能剥夺；第二个优先规则是正义对效率和福利的优先性，即任何一个社会制度的选择都不能为了效率而损害公平。诺奇克的正义观则强调“权利”的首要性，他认为，不平等是客观存在的，但是对于不平等的纠正不能侵犯人的基本权利，个人财产和收入只要来源合法，那么就必须给予捍卫。在罗尔斯的基础上，德沃金提出了“平等待遇”和“资源平等说”，对罗尔斯的公平正义理论进行了发展和完善。德沃金所理解的平等是一种基本自由权利的平等，是个人要求治理者平等关怀和尊重的权利，即“平等待遇”。他的平等理论主要依赖两个原则：重要性平等的原则、具体责任原则。与罗尔斯不同，德沃金在资源分配中考虑了个人的自然禀赋和志向的选择。经济学家阿马迪亚·森的正义观则更注重人的能力的提高对于实现公平正义的意义，他认为，“自由平等权利的丧失、贫穷的产生等不公正现象与人的基本能力的缺失是密切相关的”[4]，实现公平正义首先要保障弱势群体的生命权、健康权、自由迁徙权、受教育权、政治参与权等基本权利，提高他们的基本能力。只有提高弱势群体的基本能力，才能从根本上解决贫穷问题，从而实现社会公平正义。阿马迪亚·森将贫困概念从经济贫困视角转向权利与能力视角，并将对经济权利的要求扩展到了政治、文化、法律基础、制度安排领域，最终延伸至促进人的全面自由发展权利的诉求，是对当代社会公平正义论的极大发展。二强化我国社会的公平正义观念（一）维护公平正义是我国政府面临的重大课题人类之所以需要社会公平，归根到底是为了求得一个相对和谐而有序的社会，以便为每个社会成员创造一个谋求个人生存和发展的基本条件。然而，人的自利性、生活的社会性和资源的稀缺性决定了人类之间的利益冲突的绝对性与不可避免性。因此，“为了生存和发展，人类就必须想办法把这种冲突限定在一定的范围内，以避免大规模的冲突与战争导致人类自身的毁灭，这就需要政府出面制定符合正义准则的行为规范和社会制度，对容易发生冲突的行为进行制约”[5]。毫无疑问，政府作为国家的代表，对于维护社会公平与正义、促进社会的和谐与秩序负有不可推卸的道德责任。进入21世纪以来，人类对社会公平正义有了更多的期盼和渴望，也有了更加现实的要求和客观的评判标准。作为当代社会的一种基本价值观念和行为准则，社会公平正义必须体现在经济社会发展过程中，体现在社会成员之间的资源利用和利益分配中，体现在社会成员对于经济发展成果的共享之中。在这其中，作为政府的一项重要职责，能否公正公平地向全体公民一视同仁地提供基本公服务，就是现代国家维护社会公平正义的具体表现之一。我国自古以来就缺少以公平正义为核心的政治理论及伦理思想。新中国成立以后，在实施工业化发展战略过程中，“实际上采取了许多以牺牲农村和农民利益为代价的制度和政策，来支持工业和城市的发展，这从根本上看是一种违反公平正义的发展道路”[6]。改革开放以来，我国实施了以经济建设为中心的发展战略，在经济取得巨大成就的同时，也积累了一些深层次的问题，如城乡居民收入分配不均等、福利水平差距扩大、农村经济社会发展潜力下降等。这些问题的存在有失社会公平正义，影响了全面小康社会的建设，加剧了社会矛盾。中共中央提出构建社会主义和谐社会的重大战略，就是要解决当前我国经济和社会发展中存在的公平正义缺失问题，通过制度和政策的调整，抑制贫富差距的进一步扩大，保障公民的生存权、发展权、政治权，解决日益突出的民生问题，促进经济社会和谐、均衡、持续发展。围绕这一目标，近年来，我国政府也积极采取许多措施加以应对，如提出了实现“五个统筹”战略、“五有社会目标”、推进社会主义新农村建设、改革收入分配制度等。这些措施的出台对于加强经济社会均衡发展、促进和谐社会的构建起到了一定的作用，但是维护公平正义、促进社会和谐依然是我国政府今后一段时间所面临的最为紧迫的课题。温家宝总理曾多次提出，“公平正义比太阳还要光辉，社会公平正义是‘中国特色社会主义道路’的重要特征之一”[7]。这些都表明，对于社会公正的追求已成为当前推动中国改革发展的一个指导性思想。从这个意义上讲，“以社会公正为根本价值导向，推进城乡基本公共服务均等化，实际上也是共产党在新的历史条件下，恪守马克思主义政党的实践品格，为实现其最高纲领而不断奋斗的具体表现”[8]。（二）强化社会的四种公平正义观念城乡公共服务均等化是政府实现分配正义的重要内容。从以上论述可以看出，作为解决城乡收入分配差距过大、推进城乡统筹协调发展、促进社会和谐的重要举措，城乡公共服务均等化本身就体现了公平正义的价值理念。但是，反过来说，城乡公共服务均等化目标的实现以及相关制度的实施效果，又有赖于公平正义价值观在全体社会成员中的普遍认同，并以公平正义观作为社会各类组织和全体公民个人行为的价值准则。因此，为有效实施城乡公共服务均等化战略，当前在我国政治、经济和社会生活中要着力强化以下观念。第一，强化权利公平观念。这是社会公平的基础，也是其他社会公平内容得以实现的前提。其基本内涵是，公民参与经济、政治和社会其他生活的权利一律平等。一方面，政府和社会要充分尊重公民个人的合法权利，并通过立法、执法等制度安排予以体现，使公民生存、居住、迁徙、就学、劳动、财产、质询、诉讼等权利得到保障。另一方面，对过去一些不合理的限制公民权利的法律和法规，需要按照构建和谐社会的要求进行清理和调整。第二，强化机会公平观念。这是社会公平中最为重要的公平，是权利公平在现实生活中的体现。其基本内涵是，提供的生存和发展的机会是均等的，每一个社会成员都能普遍地获得社会发展带来的利益。在机会公平观念中，核心是要牢固树立改革发展成果共享的价值理念，即要让由全体人民共同参与创造出来的改革发展成果惠及全民，使全体人民都能从社会经济的发展进步中普遍受益。改革发展成果共享主要是针对当前中国城乡、区域以及不同社会阶层之间发展不均衡、不协调现状提出来的，共享不足突出地表现为广大农村、社会基层、欠发达地区、弱势群体的共享不足。因此，推行公共服务均等化在很大程度上也可以说是要提升这些地区和群体享有基本公共服务的水平，这也是践行机会公平理念的现实要求。第三，强化规则公平观念。这是社会公平的重要环节，也是社会公平的保障。其基本内涵是，包括法律、法规、政策及其运行机制在内的社会规则对每一个社会成员的约束和规范是平等的，全体社会成员在相同的规则中展开竞争，不允许有谋取特殊利益的规则存在，防止某些特殊阶层利用特权谋取特殊利益。公民参与经济、政治和社会各项活动的过程要公开透明，以体现全体社会成员参与各项社会活动的过程公平，平衡公民参与经济和社会活动者的各方心态。第四，强化分配公平观念。这是社会公平的最终目的，也是人们评价社会公平与否和公平程度的主要依据。其基本内涵是，社会财富的分配要合理平等，要估计全体社会成员的利益，不能因为社会成员的能力素质差别而造成政治经济地位、物质生活享受的巨大差异，特别是对弱势群体要予以分配上的特殊照顾。分配公平要遵循四个原则：首先是付出的劳动、智力、技能和其他要素等，要与其所得相互适应；其次是对参与经济活动能力较低的群体，应该给予转移支付或者给予适当的保障；再次是国家要进行再分配；最后是要正确处理公平与效率的关系，公平分配制度的设计既要调动公民劳动、生产、创业、投资、进行科学技术发明等方面的积极性，同时更应该保障低收入群体的生活，使广大人民群众普遍能够分享经济发展带来的利益。第二节国家发展观与城乡公共服务均等化一人类发展观的演进发展观是人们关于“什么是发展”“为什么要发展”“怎样发展”“如何评价发展”等发展问题的总的看法和根本观点。随着世界各国发展实践的不断变化，人们对人类发展问题的认识不断深化，发展观也经历了不断演变的过程。大体说来，从第二次世界大战结束至今，国外发展理论依据其对发展本质的不同理解形成了四代不同的发展观。（一）经济增长的发展观第二次世界大战结束后，随着民族民主运动的空前高涨和帝国主义殖民体系的崩溃，广大的亚非拉国家获得了独立。这些国家为了振兴本国经济，消除贫困，改变国家经济落后的面貌，普遍开始了工业化的进程。在这一过程中，经济增长的发展观应运而生，其代表人物是美国经济学家刘易斯。1956年，他在《经济增长理论》一书中认为，发展问题就是经济增长问题，评判发展的首要标准是国民生产总值、人均国民收入的增长。这种把发展等同于物质财富增长的思想，在理论上继承了早期工业化思想的遗产，在实践上则适应了发展中国家在获得政治独立之后迫切需要发展经济的需要。然而，在实践中，20世纪50～60年代，许多发展中国家在经济快速增长的同时，并没有带来经济结构、政治经济体制、社会状况等方面的变革与进步，相反却出现了严重的分配不公、社会腐败、政治动荡等问题。面对这样的现实，“发展等于经济增长”的发展理念受到了普遍怀疑，被人们称为“有增长而无发展”“无发展的增长”。（二）社会变革的发展观20世纪60年代以后，人们开始对把发展等同于增长的发展观进行反思。这种反思的结果，可以视为是对单纯注重经济增长的观点的扬弃，同时在肯定增长是发展的基础上，更多地注意到发展中质的变化，注意到发展是建立在经济增长基础上的社会多维变化的过程。瑞典经济学家缪尔达尔认为，发展不只是经济的增长，而且包括整个经济、文化和社会发展过程的上升运动，影响经济发展的因素有产量和收入、生产条件、生活水平、工作和生活的态度、制度等，为此他提出了发展中国家在发展经济的同时，必须实行社会改革的政策主张。美国经济学家托达罗也指出，“发展不纯粹是一个经济现象。从最终意义上说，发展不仅仅包括人民生活的物质和经济方面，还包括其他更广泛的方面。因此，应该把发展看为包括整个经济和社会体制的重组和重整在内的多维过程”[9]。总之，社会变革的发展观把发展看成涉及社会结构、人的态度和国家制度以及加速经济增长、减少不平等和根除绝对贫困等主要变化的多方面过程。（三）可持续发展观20世纪70年代，随着世界各国工业化的深入和升级，在经济增长、城市化、人口爆炸等压力下，全球环境污染、资源短缺、经济发展不平衡等问题越来越突出。1980年，罗马俱乐部发表了著名的研究报告《增长的极限》，明确提出了“持续增长”和“合理的持久的均衡发展”的概念。随后《世界自然资源保护大纲》提出了“可持续发展”的理念，这一理念在《内罗毕宣言》《21世纪议程》等国际宣言中得到了进一步的阐述。1987年，以挪威首相布伦特兰为主席的联合国世界与环境发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，正式提出了“可持续发展”的概念，并以此为主题对人类共同关心的环境与发展问题进行了全面论述，受到世界各国政府组织和舆论的极大重视。在这以后，可持续发展观在世界范围内逐步得到认同并成为指导人类社会发展的重要理论，成为指导当时世界各国发展的重要理念。（四）以人为中心的综合发展观从20世纪80年代开始，人们在经济社会发展实践中开把发展的视角从“物”转向了“人”，认为人的发展重于物的发展，开始更加注重满足人的需要和促进人的自由发展。1983年，法国经济学家佩鲁提出了“新发展观”，认为发展应该是一种“整体的、内生的、综合的、以人为本的、关注文化价值”的发展[10]。这种发展观综合了“人的发展第一”和“基本需要战略”等观点，提出发展应以人的价值、人的需要和人的潜力发挥为中心，旨在满足人的基本需求，促进生活质量的提高和共同体成员的全面发展。1987年，埃德加·欧文斯在《发展中世界的自由前景：伴随政治改革的经济发展》中进一步提出，现在该是我们把政治与经济理论结合起来考虑问题的时候了——不仅考虑社会能够变得更有生产力的方式，而且考虑社会应该变得更有生产力的质量，即是说人的发展重于物的发展。1990年，诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森提出了人类发展能力理论，该理论认为发展的本质在于不断扩展人的可行能力，也就是说，发展的根本目标是让人们过自己认为有价值的生活、做自己想要做的事情以及获得实现自己想要达到的状态的能力。在这些发展理论的影响下，从1990年起，联合国开发计划署每年发表一份《人类发展报告》，对新的以人为中心的综合发展观进行推广。1995年，联合国社会发展世界首脑会议发表的《哥本哈根宣言》，向全世界做出了“创造一个能够使人民实现全面发展的经济、社会、文化和法律环境；达到消灭贫困的目标；将促进充分就业作为各国经济和社会政策的基本优先事项；促进和实现人人平等地享有良好教育、人人享有基本保健服务的目标”等承诺。2000年，联合国世界首脑会议制定了包括消除贫困、普及中小学教育、确保环境的可持续能力等八个方面的世界千年发展目标。2002年，联合国世界首脑会议通过的《约翰内斯堡宣言》和《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》，将“人的尊严的不可分割性”作为核心，提出了“以人为本”的可持续发展观，强调发展的本质在于促进人类与自然的和谐，使人的基本需求得到满足，确保人人所享有的基本权利。总之，以人为中心的综合发展观强调发展的本质在于促进人的自由和全面发展，更加注重人人享有政治、经济、社会等基本权利的平等，更加注重发展中经济与政治、人与环境、人与组织、人与人之间的综合协调关系，已经成为当今世界各国在指导发展问题上的主流理念。二加快我国发展观的转变（一）我国在发展及发展观方面的教训从人类社会发展观的演进过程可以看出，现代社会的发展是追求以人为中心的综合发展，经济增长发展不再是唯一的目标，社会发展、人的发展、生活质量与社会公正都是发展所应该追求的价值目标，其中的核心目标是创造公正、平等、实现人的根本权利的社会环境。新中国成立后到1978年前，在极“左”路线的干扰下，我国实行了以政治为中心、以阶级斗争为纲的国家发展战略。个时期，政治生活成为国家事务的核心内容甚至是全部内容，政治被赋予了至高无上和优先一切的地位，甚至出现了以抓政治代替抓经济发展、抓社会管理的现象。这种以政治高于一切、政治代替一切，忽视经济建设和人民群众物质生活需要的发展观，给我国的数十年的发展造成了严重损害。1978年以后，我国确立了以经济建设为中心的发展战略，并实行了全面的改革开放措施，这一发展战略对于我国经济长期保持高速增长、综合国力迅速增强、人民群众的物质文化生活得到改善起到了巨大的作用。但是，客观地说，改革开放30多年来，我国在强调经济增长的同时，却忽视了经济结构的优化、忽视了经济增长的质量、忽视了社会发展和管理、忽视了社会的公平正义、忽视了环境保护和生态平衡，形成了以单纯追求GDP增长为中心的片面发展观，引发了许多新的社会矛盾和问题。一段时间以来，经济社会发展不协调、城乡和区域发展不平衡、社会贫富差距持续扩大、生态环境不断恶化等问题，已经严重影响了全面小康社会的建设进程，严重影响了社会主义现代化建设事业，甚至威胁到了社会的稳定安全和国家的长治久安。因此，切实转变这种以追求GDP为中心的发展观念，进一步全面深入贯彻落实科学发展观，解决我国改革发展中积累的一些深层次问题已经刻不容缓。（二）全面深入贯彻落实科学发展观2003年中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了以人为本的科学发展观。2007年，中共十七大明确提出，将科学发展观作为国家发展的指导思想之一。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的需要出发，从单纯的经济增长转向经济、社会和人的全面发展，着眼于对自然、经济、社会的全面思考，着眼于物质文明、政治文明和精神文明的全面建设。科学发展观以实现人的全面发展和社会的全面进步为根本，要求统筹兼顾、协调发展，协调好改革进程中的各种利益关系，使社会与自然以及社会诸领域、诸要素从紊乱到有序，从失调到和谐，实现协调发展。可以看出，科学发展观与当今世界主流的以人为中心的综合发展观在本质上是相同的。公共服务均等化是经济和社会发展的基础与核心，是保证民众基本人权、提高百姓的生活质量、维护社会的稳定发展所必须的条件，也是提升社会凝聚力的重要动因之一。推进城乡公共服务均等化是一项复杂而艰巨的系统工程，实现这一目标有赖于科学发展观在全社会的深入贯彻落实。首先，城乡公共服务均等化目标最终必然要在发展和壮大我国经济的过程中实现，因此，坚持发展是第一要义，牢牢抓住经济建设这个中心，不断解放和发展社会生产力，提高经济发展质量和效益，是实现城乡公共服务均等化的必由之路。其次，实现城乡公共服务均等化就必须进一步落实科学发展观提出的“以人为本”的核心理念，坚持将解决民生问题放在首位，保障公民特别是农民等弱势群体的生存权、发展权，使全体公民共享经济发展和改革开放的成果。最后，实现城乡公共服务均等化就必须进一步落实科学发展观提出的“五个统筹”战略，即坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设，加强社会主义新农村建设，解决农业、农村和农民问题，促进经济与社会、城市与农村的协调发展。第三节政府行政理念与城乡公共服务均等化一行政理念对公共服务均等化的影响提供公共服务是政府的内在属性，履行公共服务功能是政府社会职能属性的具体体现。行政理念属于行政文化和非正式制度的范畴，是政府管理的灵魂，是政府实行善政、有效管理经济社会事务的根本前提和条件。实现城乡公共服务均等化的正式制度安排，如建立稳定的农村公共服务财政投入保障机制、建立规范化的中央和地方政府分工合作制度、建立城乡公共服务均衡导向的转移支付制度、构建统筹城乡的基本公共服务供给制度和成本分担制度，均涉及对资源配置和利益分配的重新调整，甚至涉及对政府自身职能的改革。这些调整和改革是否能够得到实施，实施的有效性如何，都有赖于政府部门的行动及其公职人员的行为，而行动和行为是由理念、观念、认识、习惯等非正式制度因素决定的。因此，只有政府及其公职人员转变行政理念，才能从根本上建立起“以人为本、公民至上、服务至上”的善政型、服务型、效率型政府，营造良好的政府管理软环境，从而将政府部门的职能和公职人员的行为真正集中到为全体公民提供充足、高质量的公共服务的目标上。二加快我国行政理念的转变（一）树立有限型政府理念构建有限政府是提高政府公共服务供给，实现公共服务均等化的前提。政府行政理念转变首先就是要转变全能政府的观念，深化政府职能改革，着力强化有限政府理念。第一，正确理解有限政府的职能范围。所谓有限政府是相对于无限政府、全能政府而言的，是指政府的职能、权力、规模、行为都要有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相应机制。“公共财政改革的逻辑起点是市场，而市场的不同发育阶段决定了政府职能范围的差异。”[11]有限政府并非政府管得越少越好，其内涵是政府应发挥正确的职能和作用，成为有效政府；政府职责应当符合不同经济发展阶段的需求，不能实行超越实际的超越政策。目前，我国正处于市场经济的初期，市场发育程度较低，政府职能中的“越位”“缺位”“错位”现象并存，所以当前政府必须认清自身定位，建设有限型政府。一是从越位的地方退出。在市场经济条件下，政府的主要职能是“拾遗补缺”，也就是说，政府的作用以弥补市场失灵为限度，市场能够解决的问题政府原则上不介入。要改变过去包揽一切的做法，让政府从微观经济层面退出来，从一般竞争性和经营性的领域退出来。二是缺位的地方要弥补。一般而言，公共服务领域是市场是不愿做、做不了或者是做不好的，政府必须大力介入诸如教育、医疗、社会保障、国家安全、环境保护等这些公共性很强的领域，成为解决公共服务问题的最终“责任人”。三是错位的地方要纠正。要理顺各级政府之间、政府部门之间的职能关系，界定各级政府之间的职能边界，避免因分工不当、责任不明所造成的政出多门、交叉错位等问题。第二，重新回归公共服务领域政府的主导角色。各级政府要形成这样一种共识，即政府必须在社会福利和公共服务领域发挥主导作用。过去，在借鉴世界其他国家经验的过程中，我国各级政府存在认识上的误区，即将政府职能转变简单地等同于政府退出，过分夸大市场机制的作用，认为经济发展了，社会公平问题就会自行解决。因此，政府职能的转变未能与经济体制的改革相协调，最终导致公共服务供给不足与失衡，造成经济社会发展的不均衡。因此，在政府职能转变过程中，将政府的核心职能定位在“公共领域”中“组织和执行公共产品供给”的职能，使政府从公共服务供给的后台走向前台，切实承担起为全体社会成员提供公共服务的责任，不断增强和提高全社会的福利水平。第三，政府在公共服务领域引入市场机制要有限度、有重点。有限政府强调政府公共服务和社会福利领域中的主导作用，并不是说对于任何公共服务政府都需要大包大揽，也不意味着政府需要直接生产。为了使有限的公共资源及公共投入产生最大的收益，对于部分准公共服务和产品，政府也可以采用合同出租的形式，通过公开招标等方法外包给私人部门或第三部门生产，再由政府向服务对象分配，使生产与供给相分离，以节约成本、避免寻租。但是，政府在公共服务领域引入市场机制的前提条件是：一是在引入市场机制时，必须对公共服务的产品属性进行准确的界定和把握，有限度、有范围地选择适合引入市场机制的准公共服务和产品，防止公共服务领域的“泛市场化”；二是引入市场机制的目的是为了克服公共部门的垄断弊端，降低成本、提高效率，从而扩大某些准公共服务和产品的供给，而不是为了解决政府财政困难或其他；三是政府必须是这些公共服务的最终责任承担者，即该由政府全部或部分承担的公共服务资金依然需要政府财政来保障，而不是将之完全推向社会和个人；四是政府有义务实行有效的监管措施，对私人部门或第三部门的生产进行有效的监督，从而保证公共服务的水平和质量。（二）强化服务型政府理念第一，强化政府的公共服务职责。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨的政府。”[12]服务型政府是以公民为本位，以社会为本位的政府，更加关注民主价值和公共利益，是民主政府、法治政府、责任政府和积极政府。在我国公共服务领域中，无论是服务总量供给不足以及供给在城乡、区域、群体之间供给不平等，还是决策机制、监督机制方面的问题，都与政府忽视公民和社会在公共服务供给中的作用有关。换句话说，这些问题是由于“管制型”政府的政府本位理念下，忽视了真正主体即社会和公民的作用而造成的。因此，树立服务型政府理念，加快政府转型就成为解决公共服务领域诸多问题的一种必然选择。加强服务型政府建设，首先要加强责任政府建设，强调提供公共服务是政府的天职和合法存在的前提的思想，使各级政府部门将更多的资源和精力放在为公民提供足量、足质的公共服务上来。其次，要加强民主法制观念，改变公共服务自上而下决策机制，变强制服务、单一服务、随意服务和不平等服务为以人为本位的服务。最后，要加强对社会政策的监控和评估，增强政府对社会公众需要的回应性，提高政府公共政策的民主性和科学性，塑造积极政府的形象。第二，强化公职人员的服务者角色。我国在几千年封建制度的熏陶下，形成了两种主要的传统行政文化，即官本位和关系本位思想。受官本位行政文化的影响，一些行政人员为了升迁只对上级负责，往往忽视社会公众的需求，这就与“以人为本”的服务理念严重背离。关系本位就是政府公职人员能通过各种关系去疏通关节，寻求发展，他们看重的也不是公众的利益，因为公众利益的实现与他的升职并没有太大的关系。这两种思想的存在，使公职人员对服务的观念和人民的利益很少思考，形成大量无效且不负责任的行为与习惯，对政府提供有效的公共服务形成了巨大的障碍。现代政府是民主政府，其公共权力来源于人民自下而上的授权，而非自上而下产生，这就要求政府必须为人民服务、对人民负责，这是政府存在的价值基础。有效地供给公共服务和产品，首先就要摆脱几千年来形成的官本位思想和关系本位思想，树立以人为本的服务意识，提高各级政府及其公职人员的服务理念。各级公职人员必须以广大人民的根本利益作为行政的最高标准，切实践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的准则，切实解决公众的利益需求和问题诉求，实现从“管理者”向“服务者”的角色转变。第三，要强化公共管理过程中的角色平等观念。各级政府要树立公众参与、共同治理的公共管理理念，顺应行政民主这一世界潮流，在公共管理过程中，与社会公众平等相处，尊重他们的选择自由，实现国家公共管理部门与社会公众之间的良性互动。公共管理部门及其公职人员要为社会公众参与公共管理、自主管理提供更多选择机会，通过日益广泛深入的参与行政、合作行政的实践，逐渐从集权性的传统行政管理模式逐步向民主性的现代公共治理模式转型。（三）强化法治型政府理念改革开放30多年来，我国经济、政治、文化和社会各方面都取得了很大发展，民主法制建设也获得了令人瞩目的成就，并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用，依法行政的能力和水平逐步提高，这是有目共睹的法制建设成就。但是，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和推进依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要如下：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设