实施行政区划调整推动皖江跨江发展

实施行政区划调整推动皖江跨江发展

众所周知，我国各地经济社会发展对其配套的行政资源有着极强的依赖性，行政资源对当地经济社会发展有不可替代性。随着工业化和城市化进程加快，通过行政区划的调整与归并，获取并优化资源配置、实现城市低成本扩张、促进地区经济发展已成为发达地区加快发展的重要途径。如2001年杭州市通过行政区划调整撤销萧山、余杭两个县级市，设置萧山区和余杭区，这两个区并入杭州成为市区，使得杭州从“西湖时代”走向了“钱塘江时代”。2002年南京市也是通过行政区划调整将原浦口区和江浦县合并设立新的浦口区，将原大厂区和六合县合并设立新的六合区，实现了南京从临江到跨江的飞跃。事实上，安徽省行政区划调整的思考与实践由来已久。2003年，安徽省在全省范围内开展了“撤乡并镇”的行政区划调整工作，有些县、乡的总数减少了2/3，各种费用和财政支出减少了上千万。2011年，安徽省“十二五”规划纲要中明确提出“加快推进芜马同城化、铜池一体化和跨江联动发展”。八百里皖江是示范区有别于安徽省其他国家区域战略发展规划的独特优势，如何做好“江”文章，利用好这珍贵的资源，对建好示范区至关重要。一通过行政区划调整实现跨江发展的必要性和紧迫性在2011年巢湖市行政区划调整前，与全国27个省区相比，安徽地级单位无论是总量还是平均量都明显偏多，省辖市17个，仅少于广东省（21个）、四川省（21个），与山东省、河南省持平，并列第三。以土地面积为基准，安徽省平均每万平方千米拥有地级单位1.22个，仅次于江苏省，位列全国第二，该指标前五名为江苏省、安徽省、广东省、山东省、浙江省。苏、浙、鲁、粤是全国著名的工业省，发展阶段和水平大大领先于安徽省，这从另一个侧面反映出安徽省行政区划的不合理性。由此也说明安徽省行政区域规模偏小。特别是在皖江示范区，这个问题尤为明显。示范区设立之初计有10个省辖市，2个省直管集中区，共同挤在长江分割、巢湖分治的7.58万平方千米的狭小幅员上，面积最小的铜陵市仅为1113平方千米，是全省乃至全国土地面积最小的省辖市之一，这使得土地成为其发展过程中的最短板，其他资源要素受制于土地，效力得不到充分发挥，造成资源要素的浪费，“木桶效应”明显。这种管理幅度大，区域规模小的行政区划对示范区发展造成的负面影响显而易见。第一，行政成本和协调成本较大。行政区划规模过小，相互间犬牙交错，导致行政壁垒较多，降低了行政运行效率，省级协调任务多、成本大。第二，经济运行效率低。因投资主体和管理权限不同，隶属不同行政区域的道路、河流的使用权、处置权、收益权被不同的行政主体所分割，容易形成各利益主体人为设置障碍，影响经济运行效率。第三，资源无法充分利用。地级市过多，客观上造成了城市间互相争夺各种有限资源，甚至造成资源浪费，既不利于区域中心城市的形成，也影响了城市功能和形象的提升，更影响到区域中心城市的聚集和辐射作用，如皖江南岸的芜湖、马鞍山两市就一直不能很好地带动北岸巢湖市的发展。第四，生态环保开展不利。皖江南北分治明显，使两岸在防洪、防沙、防污等方面协调管理难度大。同时，由于生态保护工作投入大、收益见效慢，所以往往会出现推诿扯皮的现象。第五，产业转移步伐受到拖曳。地级单位过多特别容易形成各地级单位及其所属的开发区之间在招商引资、土地资源、统计数字上恶意竞争，造成不科学、不合理的承接，在一定程度上制约着区域产业的整合、企业平均规模的壮大、消费集中度的提高以及要素资源流动。相反，如果适时通过行政区划调整来推进皖江跨江发展，能够给皖江示范区带来许多利好。第一，有利于释放体制动力。在未来很长一段时间，安徽省要发挥比较优势，推动新型城镇化建设，挖掘扩大内需中最大的潜力，就必须尊重区域经济发展的不平衡规律、聚集与辐射规律、梯度发展规律，力争在经济发达的几个市先行突破，进而带动其他地区实现梯度发展。如前所述，皖江示范区行政区划对生产力发展的约束明显，只有在这一地区根据经济发展需要，适时进行区划调整，才能最大限度地释放体制动能，最大限度地改善生产力与生产关系的适应状况，最大限度地推进安徽加速崛起，最大限度地为全国承接产业转移做出示范，这显然是全省其他地区所无法比拟的。第二，有利于资源优化配置。近年来，随着皖江示范区承接产业转移步伐的加快，部分城市的资源和环境承载力已趋于饱和，示范区内土地、人力等传统资源优势相比以前有所减弱。跨江发展能够有效拓展承载空间，促进资源在区域内充分流动，还能解决一些城市因经济实力、改革意识与行政区划面积不匹配，造成的“大马拉小车”“小马拉大车”等问题。同时，行政区划调整下的跨江发展，将倒逼有经济发展需要的先发地区谋划建设跨江大桥、江底隧道等跨江通道，完善航运设施，提高通航等级。有发展需求的地级市还可以通过跨江发展在江两岸合理布局码头，有效调配资源，进一步发挥长江黄金水道的航运作用。第三，有利于提高行政和经济运行效率。行政区划是国家根据行政管理的不同层次对管辖区域的划分，不同行政区划间具有相对独立性和稳定性。一方面，缩减地级城市个数能够有效减少行政开支。另一方面，区划调整便于理顺行政主体间的关系。不合理的行政区划容易导致不同利益主体之间发生纠纷，人为设置障碍，甚至许多事情最后只能由省有关部门乃至省领导来进行调解，行政成本很大。如果需要协调的事项隶属同一行政区，则容易解决得多，能明显提高行政和经济运行效率。第四，有利于跨江联动发展和提高城市能级。城市是行政区域的中心，也是区域经济发展的动力源。跨江发展使得江岸一侧的带动力不仅能辐射沿岸一边，还可以使发展不足的一侧主动接受对江城市发展的带动，实现横向、纵深“双重”辐射。这样做既促进了后发地区汲取先发地区在管理、技术、制度等方面的先进经验，提高经济发展水平，也有效解决了先发地区自身发展空间不足的问题，提高了城市能级。此外，跨江发展还推动了滨江城市的建设，有助于两岸统一打造滨江景观、规划产业布局，提高了城市品位和人民生活质量，在无形中增强了城市的竞争力。第五，有利于加强生态环境建设与保护。环境保护工作存在一定外部性，当长江分割而治时，分属不同行政区域的地区多半只会从自身利益出发，而忽视江对岸的生态环境建设与保护。想要切实做好两岸的环保工作，有效的办法之一就是使一江两岸同属一个行政区，这样便于两岸建立统一的监管机制，共享环境预警信息，做好环境突发事件的应对处理；便于两岸建立联防联控机制，实行严格的源头保护制度，杜绝存在环境风险的项目落户；便于两岸建立统一的利用机制，对长江岸线资源实行科学、有序的开发，注重生态的修复与保护。二皖江示范区通过区划调整实现跨江发展的成效2011年8月，经国务院批准，撤销了原地级巢湖市，新设的县级巢湖市由安徽省直辖，合肥市代管，庐江县划归合肥市管辖。无为县、和县的沈巷镇划归芜湖市管辖。含山县、和县（不含沈巷镇）划归马鞍山市管辖。2012年7月，普济圩农场划交铜陵市管理，其所属区域由枞阳县、无为县管辖划归铜陵市郊区管辖，这一重大举措充分尊重了区域经济发展规律与地区发展实际。芜湖、马鞍山、铜陵三市经济实力较强，有强烈的拓展空间意愿，且适合跨江发展的信息化技术、交通基础设施等条件日益成熟，城市发展已释放出需要进行区划调整的市场“信号”，通过行政区划调整，市场主体作用进一步发挥，释放了区域发展潜力，促进了资源在空间上的优化配置和要素自由流动，相关地区跨江发展取得了明显成效。（一）有效拓展承载空间芜湖、马鞍山、铜陵三市的土地面积分别由调整前的3317平方千米、1686平方千米、1113平方千米增加到5988平方千米、4049平方千米、1200平方千米，较好解决了三市土地资源紧缺的问题。和县、无为县境内地势大多平坦开阔，为大片长江冲积平原，正好弥补了芜湖市、马鞍山市空间要素的不足。而随着普济圩农场的划转移交，铜陵市江北地区行政面积扩大了4倍。更为重要的是，三市增加的面积都在长江北岸，与芜湖市、马鞍山市、铜陵市老城区隔江相望，为跨江发展奠定了坚实基础。同时，行政区划调整还推动了三市相关园区建设。江北、江南产业集中区划归芜湖市、池州市管辖，进一步破除制约皖江发展轴要素整合的行政藩篱。马鞍山市合并原金家庄与花山区，成立新的花山区，规划建设马鞍山经济技术开发区郑蒲港新区，将当涂县的博望、丹阳、新市3个镇划归博望区管辖，实现了城区更大范围与南京市对接。芜湖市则进一步加大对江北产业集中区的支持力度，将鸠江区政府搬迁至沈巷镇，进一步突出了该镇东临长江、与市区一桥相连的重要跨江发展战略位置。（二）优化生产力布局以行政区划为切入点的跨江发展除了有效拓展承载空间，更促进了产业互补与整合，优化了产业布局。1.促进了产业的延续发展江北产业集中区沿袭了芜湖市产业特色，进一步做大做强了汽车产业，争取奇瑞整车项目正式落地。郑蒲港新区则发挥背靠合肥、面向南京的区位优势，依托港口及马鞍山装备制造业配套，引进大进大出的重型装备、两头在外的电子信息等产业，打造临港重工业和物流基地。铜陵市也在充分调研的基础上，考虑在普济圩农场的合适区域建设现代工业功能区，延伸该市工业经济产业链，将其建设成为铜陵市铜产品、新型建材等产业发展的又一平台。2.有效解决了芜湖市、马鞍山市老城区缺少新兴产业发展空间的问题江北产业集中区现代服务业和高新技术产业发展迅速，总投资300亿元的深圳宝能集团项目、总投资150亿元的海螺集团新材料及节能装备项目相继落户。郑蒲港新区极力谋划依托深水港优势，布局保税物流、综合贸易等现代物流产业，打造安徽江海联运枢纽中心和现代化新城区。3.促进了产业补充与整合铜陵市历来以发展工业为主，而普济圩农场则是以发展农业为主，这样正好弥补了铜陵市产业发展的不足，通过在普济圩农场发展精品高效农业，打造一批粮食、蔬菜的亮点品牌，促进了铜陵市现代农业发展。另外，对马鞍山市而言，江北的和县是全国无公害蔬菜生产基地、优质粮油生产基地，江南有省、部优的品牌“金菜地”，这样的调整有利于其发展现代农业。同时，跨江发展还促进了一江两岸旅游业的有机整合。马鞍山市依托西梁山、陈桥洲自然资源，芜湖市发挥鹤毛乡万年台、白茆镇黑沙洲景区优势，铜陵市利用陈瑶湖、枫沙湖、竹丝湖、三宫山“三湖一山”山水特色，将江北的自然景观优势与江南景观优势有机结合起来，有力推动了三市生态休闲旅游业。（三）充分发挥长江资源作用八百里皖江是安徽省重要的资源，沿江港口则是安徽对外交往的重要窗口。通过行政区划调整，长江资源得到了充分利用，形成了整体联动的发展态势。无为县境内拥有113千米的长江岸线，由于缺乏财力支撑，全县总利用的岸线仅为6520米，占岸线总长的5.77%。该县巨大的岸线开发利用空间，正好突破了芜湖长江岸线资源短缺，严重制约有关产业发展的瓶颈。马鞍山市的情况也与之类似，和县境内大片未开发的沿江岸线，为该市发展提供了广阔的空间。有安徽“北仑港”之称的郑蒲港，是长江黄金水道最后一个深水港，拥有深水岸线24.5千米，港口建成后可以停靠万吨级轮船，辐射半径500千米范围内的20多个地级市。而和县、无为县也获得了芜湖市、马鞍山市在岸线管理和设施建设等方面的支持，实现了岸线资源有效开发利用，推动了两县的经济发展。（四）深化区域联动发展两岸联动是跨江发展的题中之义。区划调整综合平衡了芜马铜“有钱无地”和巢湖、普济圩“有地无钱”的矛盾，使北岸能够更好地在基础设施、产业发展、岸线资源的开发管理等方面接受南岸的支持。芜湖市专门出台了《关于加快建设江北、推进跨江发展的意见》，提出设立跨江发展专项资金，支持江北重点项目建设，鸠江区已安排专项资金3.5亿元用于江北改造市政道路、公交首末站等建设项目。马鞍山市按照“港城一体、产城一体、城乡一体”的思路打造江北主城区、芜马同城的江北新城区，并在项目资金补贴和融资担保等方面支持和县境内郑蒲港新区发展。马鞍山慈湖高新区还与和县开展合作共建，成立慈湖·和县乌江产业园，共同开发建设，进一步推动了和县经济发展。此外，芜马同城化进一步深化。2012年6月，芜湖与马鞍山建立了芜马同城化建设与发展工作推进机制，每半年召开一次联席会议，每季度相关部门对接一次，共同建设芜马合作共建园区，着力打造安徽发展“双核”之一的芜马都市圈。九华山机场、北沿江高速、马鞍山长江大桥、京福高铁、宁安城际铁路、芜申运河、郑蒲港、池州港等一批横跨南北、连接东西的重大项目，也为芜马、铜池一体化发展提供了强有力的硬件支撑。从省外联动发展看，巢湖的拆分使马鞍山市实现了更大范围与南京市对接。特别是博望区紧邻南京禄口机场、空港新城，再加上马鞍山长江大桥接线工程贯通后，东接宁高高速、宁杭高速，交通十分便捷，可以更好地承接南京乃至东部地区的产业转移。马鞍山市郑蒲港新区建设还被列入长三角合作与发展工作计划。三推进皖江全线跨江发展的对策与建议撤销地级巢湖市后，安徽省辖市减少了1个，但是从全国范围来看，也仅少于广东省、四川省、山东省、河南省，仍居于“高位”，与云南省并列第5位。所以，安徽依然存在行政区划规模较小带来的问题。同时，城市的发展总是要经历极化发展、辐射发展、成熟发展三阶段，因此，总体考虑，可以按照“紧贴实际、分类实施、大胆探索、科学发展”的原则，分类、分阶段稳步推进皖江跨江发展，实现先富地区有效扩张带动其他地区，最终推动安徽整体经济实力提升。（一）继续深化芜马铜跨江发展跨江发展是个长久性、持续性的事情，不能一蹴而就，需要进一步深入推进。一方面要重视规划编制，芜湖市、马鞍山市、铜陵市要根据当前生产力发展的需要，就江北发展事宜开展调研，摸清江北地区的发展条件和要素禀赋，并从各市市域范围全局出发，前瞻性、系统性、科学性地从沿江两岸的产业发展、交通建设、岸线开发利用、生态环境保护等方面对总体规划和各专项规划进行重新编制或适当调整。特别要注意做好与其他相关规划的有序衔接。另一方面要加强芜马一体化建设，遵循市场经济规律，突破行政区划的限制，在做好各自跨江发展的同时，加强两市江北岸的协调发展，引导生产要素跨区域合理流动，共同推进一江两岸合作发展。（二）适时推进安庆市、池州市跨江发展尽管安庆市和池州市在经济发展上与芜湖市、马鞍山市、铜陵市还存在一定差距，但也要重视跨江发展。两市可以先在产业发展、环境保护、基础设施建设等方面加强跨江合作，有针对性地鼓励东至与枞阳参照江阴—靖江的做法，成立跨江发展协调机构，共建合作园区。待各方面条件成熟后，再通过将安庆市江北的某地区与池州市江南的某地区进行交换，或其他更为可行、完善的行政区划调整方案，使得两市同时实现跨江发展。（三）谋划打造跨江环湖产业带产业是经济发展的支撑。早在安徽省“十一五”规划纲要中就提出，着力加快沿江城市群建设，推动沿江城市跨江合作和联动发展，尽快形成以长江及重要交通干线为主轴、以先进制造业为主导的产业密集带和城市群，在实现奋力崛起中发挥脊梁作用。因此，要重点打造跨江环湖产业带，按照“适宜开发、集约开发、协调开发、保护自然”的理念，加快释放行政区划调整