完善社会保障基金运行机制的思路与对策

完善社会保障基金运行机制的思路与对策

社会保障基金是国家根据有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金的安全、完整和保值增值，不仅是社会保障制度正常运行的物质基础，也是保证社会保障基金可持续性运作的前提条件。只有社会保障基金安全、高效运行，才能为社会保险参加者及其家庭成员提供必要的帮助，为整个社会经济发展提供一个可靠的社会“安全网”和“稳定器”。社会保障体制是社会保障基金运行机制的制度基础。从20世纪80年代初开始，中国对社会保障制度进行了一系列的重大改革。改革的目标是建立一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系。经过多年的探索和实践，我国在城镇初步建立了一个独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。但是，在经济转型过程中，由于新体制没有很好解决历史遗留的庞大隐性债务问题，结果造成了社会保障基金运行中个人账户空账和资金缺口扩大等严重问题。同时，人口老龄化趋势、社会保障发展不平衡、资本市场不发达和法制不完善等因素，也对社会保障基金安全、高效运行提出了严峻挑战。如何通过完善社会保障基金运行机制，解决社会保障体制面临的问题和挑战，对我国经济转型和社会发展有着非常重要的现实意义。本文以城镇基本养老保险金为重点，分析中国社会保障基金运行状况、存在的问题，以及相应对策。一社会保障基金运行体制和运行机制社会保障基金是对用于社会保障事业各类基金的统称。社会保障范畴很广，它包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会救助等内容。根据这些不同内容，可以分别建立相应的社会保障基金，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等等。在社会保障基金项目中，社会保险基金是社会保障基金最重要的组成部分。在我国，社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等。其中，养老保险基金的数额最大、涉及职工数量最多，在社会保险中地位非常突出。例如，2002年，基本养老保险金占社会保险基金收入比例为78.3%，占社会保险基金支出比例为81.9%，占社会保险基金累计盈余比例为66.4%，覆盖城镇职工和离退休人员达到14509.4万人。以养老保险体制为例，1978年以来我国社会保障体制改革大致经历了三个阶段：第一阶段是从1984年到1991年，这个时期主要内容是进行养老保险的县市级统筹试点改革。1991年6月国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，肯定了养老保险费用社会统筹改革成果，提出了建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系，改变养老保险费用由国家、企业包下来的做法，实行国家、企业和个人三方共同负担。第二阶段是从1991年到1997年，这个时期主要内容是建立和实施个人账户和实行养老保险省级统筹。1993年，党的十三届四中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则等。上海、广东、宁波等地对建立个人账户进行了积极探索，积累了一定经验。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，扩大了基本养老保险制度覆盖范围，提出了两种具体的实施办法供各地来选择试点。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出在1998年年底之前在全国范围内实行统一的养老保险制度。这项决定对我国基本养老保险制度的建立模式、基本养老保险费的筹集、支出、运营和监管等做了明确规定。第三阶段是1997年以来，这个阶段的主要内容是完善社会保障体制的各项制度，规范社会保障基金运行和管理。1999年1月，国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，对社会保险费征缴范围和征缴办法做了进一步规定。1999年6月，财政部、劳动和社会保障部联合发布了《社会保险基金财务制度》，财政部发布了《社会保险基金会计制度》，对社会保险经办机构的财务行为做了进一步规范。2000年12月，国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，并决定2001年在辽宁省进行试点。该方案对社会保障体系的基本原则、目标任务和养老保险制度的主要政策做了进一步完善。2001年12月，财政部、劳动和社会保障部联合发布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，对社会保障基金的投资运作进行规范。此外，劳动和社会保障部还制定并发布了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险稽核办法》等，来加强基本养老保险金等社会保险费的征缴和监督管理工作。从运行角度看，基金筹集、基金支出、基金运营和基金监管等，是社会保障基金运行的重要环节。其中，基金筹集是社会保障基金运行的首要环节，它通过社会保险征缴机构向不同的缴费主体征收社会保险费，来建立社会保险基金收入户。基金支出是社会保障基金运行的最后环节，它通过社会保险经办机构开设基金支出户向收益对象发放社会保障专项基金。基金运营和基金监管是社会保障基金管理的中间环节，前者是利用资本市场来实现社会保障基金的保值增值，后者是发挥国家行政监管机构和监管部门的作用，确保基金安全、化解基金风险和保障劳动者权益等等。从时间上看，社会保障基金管理又是一个动态变化的过程。上一个年度社会保障基金决算情况和盈余状况，对下一个年度社会保障基金预算和运行有着重要影响，从而影响到社会保障基金的动态可持续性。（一）基金筹集按照《社会保险费征缴暂行条例》规定，基本养老保险费征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。基本养老费筹集坚持社会统筹与个人账户相结合的原则，由企业和职工共同负担。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，企业缴费比例不得超过企业职工工资总额的20%，个人缴费比例1997年不得低于本人工资的4%，以后逐步提高到8%，按本人缴费工资的11%为每个职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费部分全部记入，其余部分从企业缴费中划入。2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》对企业和个人缴费做了新的规定，企业依法缴纳的基本养老保险费（不得超过企业职工工资总额20%）全部纳入社会统筹基金，不再划入个人账户，并以省（自治区、直辖市）为单位进行调剂。养老基金社会统筹基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，不能占用个人账户基金，严禁截留、挤占和挪用。个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工退休或人员死亡，个人账户可以继承。个人账户基金由省级社会保险机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，收益率要高于银行同期存款利率。（二）基金支出基本养老保险金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，职工领取基本养老保险金必须具备三个条件：（1）达到法定年龄（即男职工60岁、从事管理和科研工作的女职工55岁、从事生产和工勤辅助工作的女职工50岁）；（2）所在单位和个人依法参加养老保险并履行了养老保险缴费义务；（3）个人缴费至少满15年（过渡期内缴费年限包括视同缴费年限）。对于符合条件的离退休职工，基础养老金按职工平均月工资的20%计发，个人账户养老金按其账户储存额（包括利息）的1/120计发。2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》对基础养老金发放也做了新的规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，基础养老金月标准为上年度职工月平均工资的20%，以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右；个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户全部储存额一次支付给本人。基础养老金由社会统筹基金支付；个人账户养老金由个人账户基金支付，月发放标准根据本人账户储存额除以120。个人账户基金用完后，由社会统筹基金支付。已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金；1997年统一全国企业职工基本养老保险制度前参加工作的人员，其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。基本养老保险金水平的调整，由劳动和社会保障部、财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施。离退休职工的养老金采取社会化发放的管理方式，从企业转向由社会保险经办机构或其委托的银行、邮局等机构，减轻企业的社会事务负担。（三）基金运营1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，基本养老保险金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入金融和经营性事业。2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》进一步强调，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按规定存入国家银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。2001年《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对社会保障基金投资运作行为做了新的规定，在保证基金资产安全性、流动性和保值增值的前提下，由全国社会保障基金理事会负责制定社保基金的投资经营策略，选择并委托合格的社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管，实现社会保障基金的保值增值。社保基金的投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。理事会直接运作的社保基金投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算应符合下列规定：（1）银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。（2）企业债、金融债投资的比例不得高于10%。（3）证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。社保基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债。条件成熟时由财政部会同劳动和社会保障部社会保险理事会报国务院批准后，可扩大投资范围。理事会可以按社保基金净收益的20%提取一般风险准备金，专项用于弥补社保基金投资发生重大亏损时社保基金投资管理人所提管理风险准备金不足以弥补的亏损。一般风险准备金余额达到社保基金资产净值的20%时可不再提取。社保基金净收益全额纳入社保基金账户。（四）基金监管从时间序列看，基金监管分为三种：一是事先控制，主要采用基金预算、确定收益率指标等方法进行控制；二是实时监控，特指对基金在征缴、支付和运营过程中所实现的控制，如现场检查基金运营情况；三是事后控制，是指从基金的运行结果中获取信息，并采取积极措施，处理有关问题，如清理被挤占挪用的基金。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出，要抓紧制定企业职工养老保险基金管理条例，加强对养老保险基金的管理；要建立健全社会保险基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，确保对基金的安全。此后，劳动和社会保障部、财政部等政府部门先后制定并发布了一系列政策文件，采取了相应的政策措施，初步建立并形成了以劳动保障部门行政监管为主，财政监督、审计监督、内部控制以及法律监督、社会监督有机配合的社会保险基金监管体系。根据国务院职能分工，劳动和社会保障部是中央社会保险基金监管机构，负责组织实施社会保险基金监督管理工作，具有制定基金监督管理制度和社会保险经办机构管理规则、制定基金运营准入的资格标准、认定基金运营机构资格、监督基金运营、查处基金管理重大违规违纪案件等职责。各级劳动保障部门的社会保险基金监督管理机构构成了我国社会保险基金监管体系的主体。财政部门负责社会保险基金的财务监督，保证基金的财务收支按规定有序进行。审计部门负责社会保险基金财务收支的审计监督，对基金会计凭证和账簿报表进行审计，发现问题及时处理。人民代表大会依照法律规定，对社会保险基金的运行情况进行检查。各级社会保险经办机构和有关运营机构通过加强基金规章制度建设，健全内部审计稽核制度，实现自我约束。同时，这些机构要通过定期或不定期地向社会公布基金收支和结余报告，自觉接受公众、团体和组织的社会监督。二社会保障基金运行状况缴费收入增长和财政投入力度加大共同推动了基本养老保险金收入快速增长。随着城镇养老保险制度的建立和完善，缴费方式调整和征缴范围扩大保障了基本养老保险费的缴费收入不断增长。同时，基本养老保险金的省级统筹和中央加大对社会保障的投入力度，不仅弥补了地方基金支付存在的缺口，保证基本养老保险金按时足额发放，而且也促进了基金收入的增长。例如，1998年至2001年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出就达861亿元。从全国来看，2002年基本养老保险金收入总规模为3171.5亿元，是1989年的21.6倍，是1997年的2.4倍。基本养老保险金征缴覆盖范围扩大，离退休人员上升和保障水平提高也带来了基金支出规模的不断上升。2002年，基本养老保险金支出总规模为2842.9亿元，是1989年的23.9倍，是1997年的2.3倍。从基金收支平衡来看，在所有年份基金收入总规模均大于基金支出总规模，基金累计结余随着养老保障体制不断完善呈现上升趋势。但是，基金累计结余增长在1998年是一个例外，出现了负增长。1998年是我国深化国有企业改革的第一年，为切实做好国有企业下岗职工分流和社会保障工作，国家加大了对养老等社会保障基金的支出。1998年，基本支出增长率比基金收入增长率高出10个百分点以上（见表9-1）。此后，基金收入和基金累计结余又出现快速增长。表9-11989～2002年中国基本养老保险金运行状况随着城镇养老保险体制不断推开，城镇职工和离退休人员的参保数量大幅度增加，基本养老保险的覆盖面进一步扩大。2002年末全国参保职工为11128.8万人，比1989年末增加了6311.9万人，是1989年的2.3倍。参加基本养老保险的离退休退职人员达到3607.8万人，比1989年增加了2714.4万人，是1989年的4.0倍。从1989年到2002年，参加基本养老保险城镇职工数量占城镇就业人员的比例由33.5%提高到44.9%，增加了11.4个百分点（见表9-2）。表9-21989～2002年中国基本养老保险金运行效果提高基本养老保险金统筹层次和基金收入大幅度增长，为改善城镇离退休职工的社会保障水平提供了资金基础。2002年城镇离退休人员的退休费用为8807元，比1990年增加了7094元，是1990年的5.1倍（见表9-2）。养老金社会化发放水平不断提高也确保基本养老保险金的按时足额发放。过去，我国一直实行养老金由退休人员所在企业发放的办法。1998年，我国养老金社会化率在30%左右；到2002年，实行养老金社会化发放的人数达3351.6万人，社会化发放率达到99.4%，比1998年提高60.4个百分点。从表9-2可以看出，1989年到2002年，城镇基本养老的覆盖面有两次跳跃。第一次是在1992年，城镇参加基本养老保险职工数量比上年增加了37.5%，城镇离退休人员数量比上年增加了54.7%。这次参加基本养老保险人员数量大幅度上升，主要是1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的保险制度，明确规定养老保险实行社会统筹，先由市县级统筹再逐步过渡到省级统筹。各地在1992年贯彻落实这项决定，推动了城镇基本养老覆盖面的大幅度提高。第二次是在1999年，城镇参加基本养老保险职工数量比上年增加了14.4%以上，城镇离退休人员数量比上年增加了9.4%。从20世纪90年代中期开始，我国加快了国有企业改革速度。改革的结果分流了大量企业富余人员。1998年到2000年，下岗职工人数累计有2000多万人。在这些分流人员中，一部分是企业在安置富余职工过程中违反政策规定强迫职工提前退休，一部分是到了法定离退休年龄从而退出了劳动力市场，一部分是进入了城镇下岗职工再就业中心。据一些城市的典型调查，退休人员退休时的平均年龄只有53岁。大量城镇职工退出劳动力市场，不仅带来了参保职工数量持续下降，1998年比上年减少了2.3%，而且也对养老保险基金支付带来了巨大需求和压力。按基本养老保险金每月450元计算，一个职工提前5年退休，需要多支付基本养老保险金2.7万元；按月缴费工资480元、缴费率25%计算，减少养老保险费7000多元；这样一增一减，对基本养老保险金的影响是3.4万元。如果全国有100万名职工提前退休5年，对养老保险基金的影响将达到340亿元。[1]为此，1999年国务院发出《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，要求坚决制止和纠正违反国家规定办理提前退休的行为，此后，这种状况才得到扭转。随着征缴范围扩大，参保职工数量又出现了较快增长。社会保障基金开始向资本市场投入运营。2000年11月，全国社会保障基金理事会正式成立，对社会保障基金进行管理。2001年7月，根据中国证监会的有关规定，理事会以特殊战略投资者身份，参与了中石化新股配售。2001年11月，经财政部允许，理事会在一级债券市场上认购了部分企业债和金融债。[2]2003年6月，全国社保基金理事会与基金管理公司签订相关授权委托协议，全国社保基金开始正式进入证券市场进行运作。随着社会保障基金投入运营，社会保障基金的资产规模不断扩大。2002年，全国社会保障基金的资产规模为1241.86亿元，比2001年增加了436.77亿元，是2001年的1.54倍。社会保障资金收益率不断提高。2002年，社会保障资金运营收入达到21亿元，比2001年增加了11.33亿元，是2001年的2.17倍；社会保障资金运营收益率也由2001年的2.25%提高到2002年的2.75%，提高了0.5个百分点。社会保障资金的风险金规模也有所扩大，由2001年的1.96亿元上升到2002年的4.20亿元，抵御资本市场风险的能力有所加强（详见表9-3）。表9-32001～2002年全国社会保障基金运营状况基金监管为社会保障基金安全和规范社会保险费征缴发挥了重要作用。例如，1998年，国家审计署对铁道、邮电等11个行业主管部门统筹企业职工基本养老保险金审计后，查出超标准发放和挤占挪用等违法违规金额10.14亿元。[3]按照政策规定，铁道、邮电等11个行业移交地方管理的基本养老保险统筹资金，主要用于平衡移交过程中地区的资金缺口问题。但是，2002年国家审计署审计发现，财政部存在严重违规行为。自1998年开始，财政部将11个行业移交的统筹资金结余收缴存入中央财政养老保险基金专户，没有按规定安排使用，余额高达59.34亿元。[4]这些监管工作保证了社会保障基金的安全。同时，《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险稽核办法》等相关法规和政策出台，加强和规范了社会保险费的征缴工作。2003年，社会保障部门对全国33万户企业的养老保险费征缴情况进行了稽核，共查出少报、漏报缴费人数168万人，少报、漏报缴费基数64亿元，少缴、漏缴养老保险费17亿元，在这次稽核行动中企业补缴养老保险费近9亿元。清欠力度不断加大，2003年1～11月，共清理回收企业欠缴的养老保险费108亿元。各级社会保险经办机构对近1300万名离退休人员领取养老金的资格进行了核查，核查面达到38%，查出虚报、冒领养老金1万多人，虚报、冒领金额2.6亿元，已经追回被冒领金额1.9亿元。[5]三社会保险基金运行的主要问题应该讲，经过多年的努力，我国城镇初步建立了一套符合社会主义市场经济要求的社会保障体系的基本框架。社会保障体制不断完善为社会保障基金安全、完全和高效运行提供了一个良好的制度框架。社会保障基金收入、支出、运营和监管工作正常运行，也为实现社会保障目标提供了物质保证，对我国经济转型起到了促进作用。但是，在社会保障体制走向完善过程中，由于社会保障体制设计理念偏差，以及历史遗留的隐性债务、人口老龄化、社会保障发展不平衡、资本市场不发达、相关的法律法规需要进一步完善等因素，对社会保障基金的安全、高效运行带来了不同程度的影响，直接或间接地威胁着中国社会保障体系的健康发展。（一）隐性债务与名义账户问题为了实现养老体制改革顺利转型，我国对新体制建立前后参加基本养老保险的城镇职工采取了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对建立新制度前离退休的城镇职工（即“老人”），采取由社会统筹基金来支付他（她）们的退休金；对建立新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工（即“中人”），采取由社会统筹基金来支付他（她）们的基础养老金和过渡性养老金，（用来弥补已有工龄的个人账户基金），以及新制度建立后按个人账户积累资金的1/120发放养老金；对建立新制度后参加工作的城镇职工（“新人”），采取由社会统筹基金来支付他（她）们的基础养老金，以及新制度建立后按个人账户积累资金的1/120发放养老金。由于传统的现收现付制度下没有基础养老金积累，因此，新体制必须为老人的退休金、中人的基础养老金和过渡性养老金寻找支付办法。这实际上是一笔庞大的隐性债务，是为了完成养老保险体制顺利转型所要支付的转轨成本。据世界银行估算，中国转轨成本在3万～4万亿元左右。据王晓军（2000）测算结果，转轨成本为3.7万亿元。如果将这两部分人全部去世视为体制转轨结束，大约需要50年左右的时间。如果将3.7万亿元总转轨成本分摊到这一时间段内来消化，假定未来50年的平均利率为5%，那么，每年的平均转轨成本将为1900亿元左右；如果利率为4%的话，平均转轨成本将为1600亿元左右。[6]如何化解庞大的养老金隐性债务，对新体制带来了严峻挑战。由于制度设计之初对养老金隐性债务估计不足，政府没有为体制转轨做好支付转轨成本准备，结果“统账结合”的养老保险模式一开始就面临着“空账”问题。1997年的空账规模达到140亿元，1998年上升到将近450亿元，1999年已经超出1000亿元，到2000年累计达到2000多亿元。同时，从90年代中期开始，部分省市开始出现养老金保险当期收不抵支问题。1997年的赤字约为70亿元，1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年为400亿元。为了避免养老金拖欠造成社会不稳定问题，政府不得不动用国家财政来填补养老金缺口。仅2001年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5.18倍。从表面上看，国家动用个人账户资金弥补社会统筹资金不足，是造成个人账户成为名义账户的直接因素，但是，养老金缺口持续扩大还有深层次的制度上的原因：首先，我国养老保险体制制度设计偏差和管理体制改革不到位，是造成养老金账户空账的体制原因。[7]我国基本养老体制是一种部分积累制的混合模式，它试图结合社会统筹和个人账户的优点，做到在维护社会公平的同时，又能够促进效率。但是，由于在体制设计中没有明确社会统筹与个人账户两者之间关系，对转轨成本没有明确的制度安排，以及对社会统筹账户和个人账户没有分开管理，结果导致统筹账户挪用个人账户，形成了个人账户空账现象。其次，个人账户空账和个人账户预期收益率低，使得个人缺乏参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源具有强制性，但其产权属于个人，较高的资本市场投资回报才能激发个人进行积累。由于我国没有明确个人账户的产权归属，对统筹账户和个人账户实行统一管理，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能。在个人账户只是一个名义账户的情况下，为了减轻未来支付养老金压力，政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时，拒缴偷逃现象就不可避免地出现。[8]这样，个人账户不仅难以做实，而且也不利于个人缴费和个人账户积累。再次，缴费率高导致企业负担过重。按照2000年改革新方案，企业和个人缴费相当于增加了28%的增值税，这无疑增加了企业的负担，降低了企业的竞争力。如果企业采取低报工资额、少报职工人数或采取转入地下经济的办法，那么，企业就能够获得一笔丰厚的盈利。这是非国有企业不愿意加入基本养老保险计划的主要原因。可是，参加基本养老保险以国有企业职工为主，大约占城镇参加基本养老保险职工的80%左右。新体制扩大覆盖范围也是从国有企业及其职工，向非国有企业及其职工、城镇个体劳动者逐步推开。然而，由于大多数国有企业都处于亏损状态，无力缴纳保险费，于是导致保费收入减少，社会保障机构不得不提高缴费率。一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付，由此形成欠缴。社会保障机构只好再次提高费率，从而导致一种恶性循环。第四，缴费基数不真实减少了征缴基金收入。征缴基本养老保险费是以企业工资总额作为基数。可是，企业的工资总额和职工的个人工资往往只是职工收入的一部分，企业发放的物质福利和职工的灰色收入却占职工收入较大比重。据国家税务总局资料显示，职工从单位获得的工资外收入占工资收入的比重，1978年为8%，1990年为35%，1994年为50%左右。我国的工资总额占国内生产总值的比重很低，1999年工资总额占城市国内生产总值比重只有14.3%。[9]在发达国家，工资总一般占国内生产总值的2/3。由于工资数据不真实，一方面导致高估了中国养老金的替代率，另一方面也加大了基本养老保险金的收支缺口。从人口结构变化看，人口老龄化速度加快导致了城镇离退休人员数量增长快于城镇职工数量增长，加大了基金支出需求压力。从1980年到2002年，城镇职工增长率为-2.0%（按城镇就业人员计算也只有2.7%），而同期退休人员增长率为4.4%，结果导致城镇职工的负担率大幅度上升，由同期的1：6.1上升到1：3.0。在其他条件不变和保证退休人员养老金不下降的情况下，除非提高缴费率，否则当年收入将不抵支出。图9-1中国人口年龄金字塔图9-1的人口年龄金字塔来形象地揭示了我国未来人口年龄构成变化趋势。图中左边的柱型为特定年龄组男性人口占全部人口的百分比，右边为女性人口的百分比。从图形的变化可以看到，1990年人口金字塔呈锥型形状，人口结构相对年轻。但是，随着人口老龄化速度加快，人口金字塔的底座逐渐缩小，顶尖变宽，人口结构趋于老化。到2000年，人口金字塔过渡到橄榄型形状，劳动年龄人口比重较大。随着人口年龄化结构加速发展，中国人口金字塔到2020年转变为柱型形状，到2050年转变成倒金字塔状，即典型的老龄化社会。从人口结构变化趋势可以看出，人口老龄化速度加快，意味着养老保险基金的支出规模不断扩大和支出增长不断加快。如果不能很好地解决养老保险的隐性债务和名义账户问题，那么，基金收入增长就难以满足养老金支出规模不断扩大的需要，使得养老保险体制无法维持正常和持续运行。（二）社会保障发展不均衡我国社会保障政策的目标之一是在全国建立统一的基本养老保险体制。但是，城镇养老保险体制改革是率先在县市进行改革和统筹，逐步提高到省级进行统筹。目前，还不能做到在全国进行统筹。我国不仅省与省之间存在巨大经济发展差距，而且各省内部县（市）之间也存在较大的经济发展差距，这样，就导致了省内不同县（市）之间，以及省与省之间的社会保障发展水平之间存在巨大差距。社会保障发展不平衡表现在众多方面。首先，地区之间社会保障覆盖范围存在很大差距。由于受经济发展水平和财政收支状况制约，地方政府对基本养老保险体制改革的积极性并不一致。经济增长和财政收入增长较快的省份，养老保险体制改革进度较快，难度和社会负担相对较小，社会保险的覆盖范围较高；相反，经济增长和财政收入增长较慢的省份，或者国有企业比重高的省份，由于财政不足或存在财政赤字，养老保险体制改革的进度较慢，社会保险的覆盖范围较小。从表7-4可以看出，东部沿海经济发达的省份，如广东、浙江、上海、江苏、山东、天津、河北、海南等，2002年城镇参保职工占城镇就业人员的比例均在70%以上，广东由于包括了一部分外资企业人员，这个比例超过了100%。北京的参保职工中由于没有包括国家机关和事业单位的就业人员，因此，其比例只是略高于全国平均水平。西部12个省（市、区）除了内蒙古和四川略高于60%的比例外，其他省份均小于60%，西藏不到20%。其次，由于城镇职工的工资收入水平不同和养老保险覆盖率差异，社会保障的积累水平在地区之间也存在很大差异。经济条件好、职工工资收入高和养老保险发展较快的省份，基本养老保险金积累较多。相反，经济条件差和职工工资收入较低的省市，基本养老保险金积累较少。例如，在表7-4中，按参保人员计算的人均基金累计结余额，广东省最高，为2472元；西藏最低，为负10元。对于财政赤字和养老金不足的省份，国家只好采取了财政收入转移支付办法，来提供资金支持。第三，社会保障地区发展不平衡也体现在社会化服务上。2002年，全国城镇基本养老保险金社会化发放率虽然达到了99.4%，但是，吉林（97.3%），广西（98.1%）、海南（67.3%）、西藏（86.6%）、宁夏（94.9%），新疆（98.5%）仍低于全国平均水平。第四，社会保障水平不平衡在地区之间也非常突出。在表9-4中，城镇职工的离退休费用高于全国平均水平有14个省份，其中东部沿海省份有7个（北京、天津、河北、上海、浙江、福建、山东），西部省份有7个（贵州、云南、西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆）。中部省份和其他东部省份城镇职工的离退休费用低于全国平均水平。由于西部省份的经济增长相对较慢和财政收入状况不好，较高的社会保障水平无疑对其社会保障的可持续运行带来负面影响。离退休费用的工资替代率更进一步证实了这个判断。例如，上海、广东的退休费用工资替代率不到50%，而西部省份的贵州、青海、新疆则高达93%～98%。表9-42002年各省社会保障发展状况续表9-4除了地区之间社会保障发展不平衡外，地区内部不同经济部门之间的社会保障体制也完全不同。目前，我国城镇社会保障体制的覆盖范围只包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，以及城镇个体工商户等，而机关和事业单位的养老保险体制仍然采取传统的现收现付模式，由国家财政统收统支。从保障水平来看，机关和事业单位职工的离退休费用明显大于企业职工的离退休费用。在表9-5中，2002年事业单位职工离退休费用是企业职工离退休费用的1.7倍，机关单位职工离退休费用是企业职工离退休费用的1.8倍。进一步比较可以看出，事业和机关职工的平均离退休费用不仅高于内资企业，而且也高于港澳台商投资企业和外资企业。机关单位离退休人员人均社会保险的替代率高达91.2%，事业单位离退休人员的人均社会保险替代率达到88.5%，企业平均只有60%。在企业中，内资企业离退休人员的人均社会保险费用替代率明显高于港澳台商投资企业和外资企业。机关和事业单位养老保险制度改革滞后，社会保障水平过高，必然需要动用大量财政资源来进行支撑。在有限的财政资源约束下，企业和机关事业单位之间养老保险制度不统一，不利于在全国建立城镇统一的基本养老保险体制。表9-5不同类型离退休人员的社会保障水平比较社会保障发展不平衡还表现在城乡之间。城镇基本养老保险体系不仅没有将进城农民工和乡镇企业人员纳入进来，也没有考虑同农村社会保障体系衔接问题。目前，我国农村社会保障制度还处于起步阶段。如何解决广大农民的养老问题，对于我国社会保障体系建设来讲，仍然是一个悬而未决的难题。对不同地区的企业来讲，社会保障发展不平衡，相当于企业需要按不同的增值税率来缴费，养老负担不同造成了企业之间不公平竞争。同时，养老保险体制统筹层次低，社会保障基金多家分管、各地分割，使得社会保障资金调剂能力差，无法形成雄厚的保障后盾，抵御社会风险和金融风险能力较弱。社会保障体制企业与机关事业单位之间不统一、城乡分割，也不利于劳动者的自由流动，建立和培育全国统一的劳动力市场。这些负面效应反过来制约着社会保障体制的完善和发展，影响到社会保障资金的安全和高效运行。（三）社会保障资金投资渠道单一、运营收益不高社会保险基金投资运营对社会保险稳定持续运行是十分必要的。我国基本养老保险属于部分积累的基金筹集模式，客观上要求对养老保险基金进行投资运营，消除通货膨胀对已经积累的社会保险基金造成贬值和增加基金支出负担的影响，对基金进行保值。通过社会保障基金投资运营，还可以利用资本市场实现增值，发挥基金的投资效应，推动经济建设和获得投资收益，弥补基金收入不足，提高社会保险参加者的积极性及其保障水平。社会保障基金投资与一般投资行为一样，目的都是为了获得投资收益，实现基金的保值增值。社会保障基金投资要遵守一般投资的三条准则：安全性、收益性和流动性。安全性原则要求社会保障投资本金及时、足额收回，这是社会保障基金投资必须遵守的最基本的原则。收益性原则要求在确保基金安全的前提下，力求获得一定的收益，这是基金保值增值的基本要求。流动性原则要求投资基金在不发生损失或资产转让成本低于资金拆借成本的条件下可以随时变现，以满足随时可能支付的需要。除了上述原则外，考虑到我国正处于经济转型时期，资本市场不完善、金融风险较大，为了确保基金的安全与完整，我国对社会保险基金的投资模式、方向、结构、税收等，在政策和法规上都做了特殊规定。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本保险制度的决定》明确规定，基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入金融和经营性事业。2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》进一步强调，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按规定存入国家银行，全部用于购买国债。2001年的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定社会保障基金投资范围扩大到包括银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。但是，真正利用资本市场和投资管理人进行运作是2003年6月才开始。从基金实际运作情况看，我国社会保障基金的投资渠道非常集中，银行存款处于第一位，2002年占社会保障资产总额比例为75.6%，比2001年增加了11个百分点；国债处于第二位，2002年占社会保障资产总额比例为22.1%，比2001年下降了10.7个百分点。国债资产下降的比重被银行资产增加的比例完全抵消，两者比例合计在2001年和2002年均在97%以上。按照2001年《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，对企业债、金融债投资的比例不得高于10%，对证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%，但由于对银行存款和国债投资比重过高，结果我国社会保障基金对企业债、金融债、证券投资基金、股票等投资比例合计不到3%，结果导致社会保障基金的回报率很低，2001年和2002年社会保障基金的投资回报率均低于3%，只是相当于银行长期存款的利率。表9-62001年和2002年社会保障资金投资规模及其结构从社会保险基金投资的国际经验来看，债券的长期实际平均收益率在6%左右，而股票的长期实际收益率高达14%以上。由于股票和不动产的投资收益率高，世界上多数国家调整社会保险基金的投资结构。例如，英国、德国、日本、荷兰从20世纪70年代的49%、4%、6%、11%分别提高到1996年的63%、18%、27%、20%。智利在80年代初，退休基金投资被严格控制在国债、银行存款、高等级的公司债券以及抵押债券，从1985年开始，限制规定逐步放松，退休基金可以投资于股票、不动产和外国有价证券。目前，在大多数国家，股票投资一般占到社会保险基金投资总额的20%～30%。相比之下，随着我国社会保障基金规模不断扩大、资本市场日趋完善，我国社会保障基金投资结构调整存在着很大空间。（四）社会保障基金管理规范化和法制化有待进一步加强为了克服社会保险管理体制政出多门、职责不清、条块分割、统筹层次低等问题，我国对社会保险管理的组织结构进行了较大调整，如重新组建劳动和社会保障部，将11个行业的部门统筹移交地方管理，实行省级统筹和垂直管理等等。然而，管理方式并没有发生重大改变，基本上还是沿用传统体制下保留下来的政府主导模式，一切都由政府包办，一切都是政府行为，一切都按计划办事。在中央一级组织层次，国务院下属负责对社会保障基金进行管理的部门有：劳动和社会保障部、财政部、国家发展与改革委员会、审计署、社会保障基金理事会、证监会、保监会等机构，这些部门在政策制定和执行过程中往往从各自角度出发，相互掣肘现象比较普遍，结果导致管理上不统一和效率低下。在省级层次，社会保险管理组织相对简单，但各地在社会保险费征收上也不统一，有些省份统由社会保险经办机构来征收，有些省份通过税务部门来征收。由于税务部门具有法律上的强制力，通过税务部门征缴社会保险费用的实际效果较好。我国中央与地方之间实行采取分税制的财政体制，由于养老保险等社会保障在中央政府和地方政府，省级政府和市县政府之间的事权和财权划分不清，对隐性养老金债务负担在中央到市县四级政府之间如何分担没有明确分摊，结果形成了“企业依赖政府、地方依赖中央”的局面。再加上法律和监管措施比较薄弱、行政机制不健全、缺乏专业人员等原因，社会保险基金在管理上存在较多漏洞，如工资不实、职工漏保、基金账户混乱，基金被侵吞、挪用、流失等现象时有发生，造成了社会保险基金在运行过程中时刻面临着较高的管理风险。从法律角度看，我国关于养老保险和社会保障基金运行方面颁布了一系列政策文件和法规，如《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险财务办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险稽核办法》等等，但是，我国缺乏一部全国性的养老保险法，用来对不同政府部门的职能进行界定，对中央政府和地方政府的事权和财权进行划分，对统筹账户和个人账户分开管理提供法律监督。目前，我国主要利用一些临时性文件来指导和推动各地养老保险制度改革，各地往往依据自己的需要又出台了本地的政策文件，结果导致了各地政策不一致，这样，就无法形成一个全国统一的养老体制。低层次的统筹水平既阻止了劳动力的流动，又造成了不同地区之间社会保障水平的差异性。四完善社会保障基金运行机制的思路和政策建议针对我国养老保险基金运行过程中存在的上述四个方面主要问题，我们提出完善社会保障基金运行机制的总体思路为：在深化养老保险体制改革的基础上，通过合理地分担转轨成本、实行统筹账户和个人账户分开运行、逐步做实个人账户等措施，真正做到社会统筹与个人账户相结合。同时，通过扩大养老保险覆盖面和提高统筹层次、完善养老保险基金支出结构、提高社会保障基金的投资收益、完善社会保障基金行政管理体制和法律监督体制等措施，做到开源、节流、增效有机结合起来，实现社会保障基金的保值增值和可持续运行。（一）明确政府责任，化解转轨成本养老保险隐性债务是养老保险体制转型过程中首要问题。如果不能采取妥善办法及时有效解决这个问题，那么，做实个人账户也就面临着巨大困难和阻力。解决养老金隐性债务问题，首先是要对债务的规模进行科学测算，然后是确定处理方式和各地政府在分摊转轨成本的责任，从而为化解养老金隐性债务找到一条切实可行的出路，减少挪用个人账户资金来填补养老金缺口带来的财务危机。化解转轨成本的关键是如何筹集这笔隐性债务资金。从财政角度看，主要有以下主要来源：一是加大财政投入力度。在做好社会保障资金预算和决算的基础上，各级财政必须进一步深化财政支出管理改革，加大调整财政支出结构的力度，逐步将社会保障支出占财政支出的比重从15%提高到20%。二是变现部分国有资产，利用国有股减持或出售中小企业、国有土地和厂房等来进行筹资。例如，2002年6月，国务院决定对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，但仍允许利用海外资本市场执行上述规定，为社会保障基金筹资。据统计，2002年通过股份公司境外上市减持国有股共筹集全国社会保障资金98.85亿元。[10]三是发行社会保障国债、彩票及开辟一些特殊税种来筹集资金。通过上述办法筹集的基金都进入社会统筹资金账户，作为养老保险的储备金，用于支付“老人”和“中人”的转轨负担，以及“中人”和“新人”的个人账户亏空部分。（二）实行个人账户市场化运作2001年，辽宁省率先在全国进行《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》改革，实行社会统筹与个人账户基金分开管理，即个人账户完全由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。目前，这项改革开始在黑龙江和吉林进一步推开。但是，个人账户在投资运营上规定由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。由于个人账户投资运行在管理上难以与统筹账户分开和投资收益较低，不可避免地影响到个人缴费的积极性。进一步改革措施应该在做实个人账户的基础上，明确个人账户的所有权和收益权，逐步实行个人账户市场化运作，以便个人自由地选择基金管理公司来进行投资，提高个人账户基金投资收益。对养老金个人账户实行市场化运作，不仅可以提高资金回报率、降低管理成本和提高服务质量，而且还可以激发个人真正关心自己账户的安全性和回报率，激发个人投资的积极性。智利的养老金运作提供了成功的经验。（三）提高统筹层次和扩大社会保险覆盖面社会保险的统计学基础是大数法则。也就是讲，