完善城镇职工养老保险制度的思路与对策

完善城镇职工养老保险制度的思路与对策

近十余年来，中国对城镇职工养老保险制度进行了一系列改革和建设探索。总体上讲，取得了很大进展，但问题仍然很多，在很多方面都需要进一步改革。基于这种现实，非常有必要对过去的改革历程及现行体制的问题进行分析和反思，总结经验教训，推进进一步改革。一城镇职工养老保险制度的改革过程中国城镇职工养老保险分为两个不同的体系，即企业职工养老保障制度和机关事业单位职工养老保险制度。近些年来的改革重点是企业职工养老保险制度，相比之下，机关事业单位的职工养老保险制度改革则相对滞后。（一）企业职工养老保险制度的改革历程迄今为止，企业职工养老保险制度的发展大体上可以分为三个阶段：中共十二届三中全会以前的传统体制阶段；20世纪80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的“社会统筹与个人账户相结合”阶段。1.80年代中期以前的传统体制80年代中期以前，企业职工养老保险制度的基本特点主要表现为以下几个方面：一是以企业（单位）为载体。企业（单位）按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理。二是养老金筹集模式为现收现付制。具体做法是养老金在企业（单位）营业外项目列支，职工个人不缴费。三是在国家财政对国有企业实行统收统支的计划管理体制下，这种单位列支模式，事实上是一种国有经济范围内的大统筹制度。四是在传统计划体制下，这种事实上的养老保险大统筹制度，后来扩展到城镇集体经济，实际上覆盖了当时的全部城镇企业的工薪劳动者。五是退休职工领取的养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低；在低工资条件下，作为一种补偿，养老金的替代率普遍较高。2.80年代中期以后的社会统筹体制1984年10月，中共十二届三中全会发布《中共中央关于经济体制改革的决定》之后，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏。这一改革对养老保险体制的影响非常大。国有企业之间过去那种事实上的大统筹关系开始瓦解，新老企业之间养老负担的不均衡问题，部分老企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速显露，原来那种“养老金在企业营业外项目列支”的办法也执行不下去了。为了解决这些问题，有关部门开始在一些市、县进行养老保险费用的社会统筹试点，即在统筹区域内的企业之间，按照“以支定收，略有节余”的原则，确定养老金的支出比例，由政府指定的部门（多为劳动部门）负责养老金的统一收缴、发放。这一改革的实质，是在统筹区域内的企业之间实施养老保险费用的转移支付，因此能够在一定程度上缓解不同国有企业之间养老负担不均衡的问题。1991年6月，在这些地区试点的基础上，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确宣布实行养老保险社会统筹。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行。统筹层次大多集中在市、县两级。3.1995年3月以来的“社会统筹与个人账户相结合”体制以社会统筹为核心的改革虽然从制度设计上解决了统筹区域内新老企业之间养老负担不均衡的问题，但由于离退休人员的迅速增多及其他一系列问题的影响，统筹体制很快也陷入困境，缴费率不断提高、企业压力越来越大。即使如此，仍面临收支不平衡等问题，带来了很多经济和社会问题。针对这些问题，并基于理论界和政府有关部门的研究，1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，要对企业职工养老保险制度进行改革，实施“社会统筹与个人账户相结合”的体制。这一制度的基本目标是要将养老金的筹资模式从现收现付改为基金（部分）积累，希望通过养老金以收定支，抗拒老龄化问题，同时，通过建立个人账户，引入个人缴费等措施，强化对个人的激励和约束。根据中共十四届三中全会《决定》精神，国务院于1995年3月发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，开始在全国范围内推进“统账结合”的养老保险体制改革。由于不同部门之间在一些问题上存在意见分歧，1995年3月的改革同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许地方自由选择甚至适当修改。1997年7月，在总结改革经验的基础上，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保险制度，已经实行的两套方案向新的“统账结合”方案过渡。统一后的方案的要点是：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。该决定实施后参加工作的职工退休后，养老金支付分为两部分：一是按当地年平均工资20%支付的基础养老金；二是根据累计储存额1/120的标准按月支付的个人账户养老金。决定实施前参加工作、实施后退休的职工，即所谓“中人”，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再按缴费前的工作年限，另外增发过渡性养老金。目前已退休职工的养老金，仍按过去的标准由企业缴费形成的社会统筹部分解决。《决定》还提出了其他一些要求，如对养老资金的管理实行收支两条线；逐步实现养老金的社会化发放；逐步实施省级统筹，等等。1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定对有关政策实施进一步调整。主要内容包括：将原来11个行业的行业内养老统筹移交给地方（省、直辖市）管理；提高统筹层次，实施省级统筹；养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。目前实施的养老保险制度就是在上述一系列改革过程及具体政策的基础上形成的。4.目前正在进行的体制改革探索虽然社会统筹与个人账户相结合的养老保险体制已经确立多年，但最初所确立的养老金（部分）积累目标迄今尚未真正实现。由于对从现收现付体制向基金积累制转轨所涉及的转轨资金筹集与分担问题未能形成明确的解决方案，个人账户一直是“空账运行”，换句话说，目前的体制在资金流程上仍未走出现收现付模式。[1]这一问题再加上其他问题的困扰，使得企业职工养老保险仍面临诸多问题。2001年年初，中央政府决定，在不改变社会统筹与个人账户相结合的基本体制模式的前提下，以试点方式对企业职工养老保险制度实施进一步的改革探索，其中最关键的改革措施是缩小个人账户规模，将过去按职工工资11%筹资调整为按职工工资的8%筹资，缴费由过去雇主（单位）和个人共同承担改为全部由个人缴费形成，且明确将个人账户做实，实现真正意义上的基金部分积累。有关试点工作从2001年夏天开始在辽宁省启动。经过3年工作，到2004年6月底，辽宁省基本养老保险个人账号已积累资金111亿元。2003年中央决定扩大试点，吉林、黑龙江省从2004年起基本按照辽宁试点模式对1997年开始实施的基本养老保险制度加以改造。从全国的情况看，基本体制模式仍为1997年所确定的模式。（二）机关事业单位职工养老保险制度的建设与改革1.简要历史机关事业单位的养老保险制度始建于20世纪50年代初期。在此后几十年的时间里进行了一系列的小的调整，但总体上看，时至今日，基本体制框架和组织模式仍基本沿袭着50年代所确立体制。90年代以来，一些地方结合企业养老保险制度的改革，也进行了一系列改革探索，但基本是地方政府行为。2.基本制度特点一是待遇方式为待遇确定型。一般以个人退休前最后一个月工资的一定比例发放养老金。根据工龄的不同，替代率一般在60%～90%。少数具有特殊贡献的人员，以及离休人员，替代率可以达到100%。二是资金筹集方式为现收现付，个人不承担缴费义务。改革开放以前一直到80年代中期，政府机关和事业单位，退休人员的养老金全部来自财政拨款。80年代中期以后，随政府对事业单位拨款体制的改革，情况有所变动。政府机关和全额拨款的事业单位，养老金仍全部来自当期财政拨款；差额拨款事业单位和自收自支事业单位，养老金来自单位的当期收入。三是单位为管理主体。养老金发放及退休人员的管理，基本上都由原工作单位承担。四是较低的资格限制。按照最一般的规定，机关事业单位职工男60岁、女55岁，工龄满10年即可享受养老金。五是保障水平明显高于企业。在80年代中期以前，机关事业单位职工的养老金与企业同类人员的养老金水平基本相当。由于这些年来企业养老保险制度进行了多次改革，而机关事业单位养老保险制度则基本没有太大变动，加上工资制度的影响，致使养老金待遇水平逐步形成了较大差距。按照近几年的有关调查统计，机关事业单位退休人员的平均养老金水平大致为企业退休人员平均养老金的一倍左右。3.地方政府的改革探索如前所述，这些年来不少地方都对机关事业单位养老保险制度进行了改革。由于不是中央政府统一组织，因此，方式和内容并不完全一致。有关改革探索大致按以下几种方式进行：一是与企业养老保险制度同时进行改革，并按照相同的制度、统一的缴费率实施养老保险统筹，如广东省的部分城市；二是与企业养老保险制度同时进行内容基本一致的改革，但机关、事业单位与企业实施不同缴费率，有关账目也分开管理，如上海市；三是机关、事业单位单独实施与企业不同方式的改革，多数地方都采取了这种做法；四是政府机关维持老办法，只对事业单位的养老保险制度进行改革；五是政府机关和全额拨款事业单位维持老办法，只对差额拨款事业单位及自收自支事业单位进行改革。有关改革的内容也各不相同。但总体上看，基本都借鉴了企业养老保险改革的一些做法。一是在不同单位间实施费用统筹，但一般采取差额缴拨方式。养老金发放和退休人员管理一般仍由原单位负责，只有少数地区开始实行养老金的社会化发放。二是普遍引入个人缴费，但缴费水平普遍低于企业职工个人缴费水平，约有20%的试点地区为机关、事业单位的职工建立了个人账户。至1999年底，全国实施改革的机关、事业单位养老保险统筹资金积累（不包括个人账户储存额）约190亿元，全部按照“收支两条线”的原则存入财政专户，主要用于购买国债。在改革试点与尚未改革的国家统一政策的衔接方式上，地方的做法也不同。如多数地区虽然进行了费用统筹并引入了个人缴费，但退休人员的养老金计发办法仍执行目前的国家政策。少数地区的机关、事业单位养老保险和企业实行了费用统筹，但为了不降低待遇水平，另外又建立了单独的财政补充支付体系。还有少数地区将个人缴费形成的个人账户变成了国家养老金支付标准以外的补充养老金。二城镇职工养老保险制度改革的成效和问题（一）改革的成效值得肯定养老保险制度特别是企业养老保险制度改革的最大进展是，全面由过去具体单位作为保障主体、保障资金在单位内封闭运行改革为社会统筹，统筹层次也逐步提高。同时，针对经济体制改革过程中所有制结构的变革，保障对象也由过去只面向公有制经济部门职工改革为面向城镇各种经济类型的从业人员。这种改革，对于解决不同单位间负担不均衡、为不同类型企业创造公平的竞争与发展环境，对于推进国有企业改革和促进其他所有制经济发展、促进劳动力流动，对于保障职工权益、维护社会稳定等都发挥了非常积极的作用，成效值得充分肯定。（二）当前面临的问题也很突出虽然改革所取得的成就值得充分肯定，城镇职工养老保险改革及体制建设的问题也不可否认。评价养老保险制度建设成功与否的标准其实并不复杂。一是要看其对目标人群的覆盖程度。作为一种社会保障制度，应该是广覆盖或至少是容易实现广覆盖的制度，这是实现社会公平和社会稳定的需要，也是推进改革和发展的需要。中国目前正处于快速工业化和城市化发展阶段，所有制结构调整、劳动就业市场化等各项改革又在不断推进，广覆盖的意义无疑更为重要；二是要看其本身在财务上是否可持续。养老保险是以直接的资金筹集与支出为基础的分配制度，其发挥作用的前提是长期资金收支平衡，即财务上必须可持续；三是管理是否简便。好的制度设计必须便于管理和调整，不仅管理成本要低，还应能够最大限度地避免各种违规行为，否则，很容易出问题。中国是一个大国，人口众多，经济与社会结构复杂，且经济与社会运行0的制度化水平较低，政府管理水平和管理能力也有待逐步完善。在这种情况下，管理的简便易行也是非常重要的，在很多时候甚至具有决定意义。按照这三条标准来衡量，城镇职工养老保险制度特别是企业职工养老保险制度建设和运行中的问题是非常突出的。1.覆盖面仍然较窄，且扩大覆盖面的难度非常大按照改革与发展规划，城镇养老保险制度的目标参保人群是全部城镇就业人员。但至2002年底，全国按照官方统计的养老保险参保人数（包括企业养老保险和机关事业单位养老保险）为11000万人，而同期全国城镇从业人员数量为23940万人，参保人数还不足目标人口的半数。对于处于发展阶段的制度来说，暂时未实现全覆盖或许并不是大问题，关键要看其能否顺利扩大覆盖面。然而从现实的情况看，养老保险特别是企业职工养老保险进一步扩大覆盖面已经变得越来越难。扩面难的原因有很多，比如有关组织及个人的社会保险意识薄弱、政府的行政能力不足等等。但从现实的情况看，最核心的问题还是缴费率过高。目前，多数地区企业的单位（雇主）缴费都超过工资总额的20%，一些城市甚至超过25%；个人缴费合计也已达工资额的7%～8%。无疑，过高的缴费率会大大影响企业的人工成本及赢利水平，其结果必然是企业以各种方式逃避参保。从各种调查结果看，既有企业整体拒绝参保的情况，也有企业只给少数员工参保的情况；在逃避为员工参保的企业中，既有非公有制经济单位（企业），也不乏公有制经济单位。而且，不仅不少企业拒绝为职工参保，某些职工个人参保的积极性也不高，特别是那些就业流动性较高的农民工。因为现行体制尚未能够充分确保其未来的权益。当然，这是另外的体制问题。覆盖面难以顺利扩大，使得养老保险仍只能在以传统国有经济部门为主的范围内实施。而这一参保群体的基本特点就是老职工多，近年来的下岗职工也多，体制内的抚养率很高。所以，必须以高缴费率甚至不得不通过逐步提高缴费率来维持收支平衡，进一步的结果是扩大覆盖面越来越难，缴费率越来越高，陷入恶性循环。2.财务上的不可持续问题突出自20世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”的情况下都一直无法满足支出需要，且年度赤字规模一直呈逐步扩大之势，目前的年度赤字规模基本在300亿元左右。当然，由于没有实施全国统筹，所以不同省份存在一定差异。如在2001年，浙江、福建、山东三个省份能够做到收支相抵，略有结余，其余全部收不抵支。部分省份特别是老工业基地，问题已经极为突出。就体系本身而言，虽然各级养老保险经办机构一直采取强化征缴、扩大覆盖面以扩大费基等多种手段，但基本已无法解决体制内的收支不平衡问题，最终只能依靠各级政府的财政补贴。3.管理漏洞很多养老保险特别是企业养老保险制度管理方面的问题也非常多，除前面所提及的大量单位（企业）逃避参保等问题外，目前较为普遍的问题是不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。近年来，各级行政管理部门虽然采取了诸多努力，但问题仍然难以得到有效解决，致使体制内抚养率发生进一步的且不正常的攀升，收支矛盾进一步加剧。难以实施有效管理的原因是多方面的。有管理基础薄弱的因素，比如人们对制度的遵守意识不足、管理部门缺乏经验等等，也有制度设计本身的原因。比如，在绝大多数地区，涉及投保人就业、工资等方面的信息体系非常不完整，且部门、区域对信息的分割问题严重。发现问题，也没有严格而具体的处罚依据和手段。这些问题再加上其他配套改革的滞后，必然使养老保险陷入难以有效管理的局面。正如很多人所观察到的，养老保险制度还面临其他一些问题。比如，在制度建设方面，至今还是企业养老保险与机关事业单位养老保险两套制度并存，两套制度不仅在组织模式、筹资方式等方面大不相同，待遇水平差距也非常大；统筹层次仍然都较低，基本都还是以地市（甚至县市）为统筹单位，大大降低了社会保险的抗风险能力，部分地区的财务压力非常突出；不同地区养老保险的缴费率有很大差异，直接影响不同区域间企业的平等竞争等。用以上述三条标准来衡量，我国养老保险制度存在问题的相当严重。（三）有关问题对改革和发展的影响也非常突出养老保险制度中的问题对改革和发展的影响非常突出。覆盖面难以顺利扩大，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于劳动力流动、国有企业改革、非公有制经济发展以及企业间平等竞争的制约仍都相当突出；不仅如此，大量社会成员不能进入制度化的保障体系，势必影响社会的长期稳定。此外，双重体系并存带来的群体间利益差异、无法享受制度化保障的群体却要对享受者进行贡献所形成的逆向转移支付等问题所带来的负面影响也都很突出。[2]如长此以往，势必加剧群体间矛盾，影响政治和社会稳定。除对改革和稳定的影响外，有关制度财务上的不可持续所带来的财政风险、过低的覆盖面对居民生活预期及消费增长的影响也不可低估。三城镇职工养老保险制度目前改革措施的反思（一）目前的解决问题思路难以充分解决问题当前养老保险制度所面临的问题已经受到社会各界的关注。有关部门也一直努力采取各种措施缓解矛盾。但总体看来，目前解决问题的思路很难充分解决矛盾。目前解决问题的主要思路之一是以现有体制为基础，全面强化管理。首先是加强保险费征缴。所采取的主要措施包括实施税务部门代征保费以及对欠费单位采取各种行政处罚措施等等。其次是扩大覆盖面，通过扩大缴费人数来增加缴费收入，并以此降低体制内抚养率。第三是强化业务管理，尤其是强化对参保人及相关各方的行为监督，防范各种违规行为，比如严格控制提前退休及各种形式的养老金冒领问题等。这些措施对于改善养老保险制度的运行质量无疑是有益的，但却很难从根本上解决问题。强化保费征收的确非常必要。但必须认识到的一个现实是，相当一部分企业欠费并非故意逃避，而是因费率过高且企业自身经济状况不好而无力缴纳。在这种情况下强行征收，必然会带来诸多负面后果。如进一步加大企业亏损，造成对政府其他方面税收的冲击，甚至迫使一些企业破产。这在一定意义上是一种杀鸡取卵的做法。如果能够顺利扩大养老保险的覆盖面，表面看来，其不仅能够给更多的人提供制度化的保障，参保（缴费）人数的增加也能够降低各种保险体系本身的财务压力，似乎是一条很好的出路。但必须认识到的是，如果其他基本制度条件不变，扩面不仅不能从根本上解决问题，反而有可能对制度的未来安全带来更大隐患。比如，如果能迅速扩大覆盖面，特别是将非公有制经济领域的从业人员纳入养老保险体系，显然可以在一定时期内、一定程度上降低体制内抚养率，养老保险的财务收支状况也会有明显好转。但问题在于，参保人群的扩张是有限度的，因为全社会范围内的老龄化是不可避免的，目前扩面会在一定时期内降低体制内抚养率，但不久就肯定会出现抚养率的刚性反弹，届时的支出压力将会更大。所以，简单扩大覆盖面只是推迟风险，同时也是积累风险。强化业务管理，控制不良行为在任何制度条件下都值得重视。但如前所述，目前养老保险制度无论是制度设计本身还是相关配套制度都存在问题。在制度不完善的情况下，指望获得良好的管理效果是不现实的。为了便于强化管理，目前不少人主张对包括养老保险制度在内的各种社会保险制度进行立法管理。我们认为，对立法问题需特别慎重。立法的好处可以使制度更具强制性，可以更严格地对违规行为进行处置。但考虑到法律的严肃性，一旦立法，就不能够轻易进行调整，所以，立法必须以比较成熟的制度为基础。否则，把有缺陷甚至有重大缺陷的制度以法律形式固定下来，其后果更严重。从目前包括养老保险制度在内的各种社会保险制度的运行情况看，还远未达到可以通过法律形式进行组织和规范的阶段。解决问题的主要思路之二是进一步实施制度调整。在辽宁等地进行的改革试点是这一思路的集中体现。其中最关键的改革目标就是要将个人账户做实，实现真正意义上的基金部分积累。之所以要将养老保险制度逐步从现收现付过渡到真正意义上的基金（部分）积累体制，主要是基于对现收现付体制和基金积累体制的评判。在国内学术界，比较流行的看法是，现收现付因为是以支定收，难以抗拒老龄化的压力。而基金积累制是以收定支，可以抗拒老龄化压力，同时还可以形成大笔长期储蓄，对经济发展提供支撑。有关现收现付制与基金积累制利弊的争论可谓由来已久，迄今在国际上也没有任何定论。[3]能够为多数人所接收的评判是，两种体制各有利弊。单纯从抗拒老龄化压力的角度看，以收定支的基金积累制确有其优点，但其对管理的要求也很高，尤其是要形成发达的资本市场以及严格高效的管理体制，以确保养老金基金的增值保值。否则，很可能带来灾难性的经济风险乃至政治风险。至少从目前的情况看，中国资本市场的发育程度还难以适应积累制养老金投资的要求。一是缺乏足够的、具有良好公信力和实践经验的投资经理机构；二是投资渠道不畅，金融产品种类相对匮乏，无法在资本供给与事实上巨大的资本需求之间建立联系；三是政府对投资活动的监管存在缺陷。[4]在这种情况下，如全面推进体制转轨，其风险可想而知。当然，正如很多人所认识到的，虽然养老金投资安全取决于资本市场发展，但并不意味着要等资本市场充分发展后才可能建立积累制的养老保险制度，二者是可以相互促进的。但即使按照这一逻辑，对养老保险制度进行改革的同时，也必须同步建设和发展相关投资运营及监管体制，逐步使二者之间形成良性的相互促进关系。从现实的情况看，近年来的改革探索并未对相关资本市场建设问题给予足够重视。以辽宁的改革试点为例，无论是方案设计还是在实际操作中，都没有考虑引入多元化投资主体，也没有考虑多元化投资方式，仍是将所积累基金全部用来购买国债。在没有多元投资主体和多元投资方式的情况下，自然也就不存在监管体制建设问题了。显然，这种只对养老保险体制本身改革，而忽视其他关键配套改革的做法很难获得成功。养老金积累不可能发挥其对资本市场发展的促进作用，反过来，没有资本市场的介入和同步发展，积累制养老保险的风险也难以控制。如仅辽宁一个省份，在实施改革试点后一年半左右的时间里，按照工资额8%的比例所建立的个人账户积累额就已经达到近50亿元。如果全国均实施这种改革，不足2年，积累额就会上千亿元，且还会迅速大幅度增长。如果只购买国债，不仅不能保证较高的回报，难以充分发挥其对经济的促进作用，仅财政风险可能就是灾难性的。对养老保险改革的另一关键问题是转轨成本的处理。目前的改革试点事实上已经决定由政府承担或至少是部分承担转轨成本。但突出的问题是并没有对转轨成本进行详细而可信的测算，以至于到底这种改革需要多少转轨资金，是否有足够的能力等等都不清楚。与此同时，也没有形成明确的筹资与责任分担计划。如在辽宁的改革试点中，转轨成本是各级政府分担的，但中央与地方，上级政府与下级政府的实际分担结果基本没有制度依据，主要靠讨价还价。基于上述问题，我们认为，这种方式的改革探索很难获得成功。或换句话说，辽宁的改革做法基本不具可推广性。如果将现行改革试点方案简单推广，其后果可能比现行体制更加突出。（二）近些年的改革过程中有很多问题值得反思经过多年改革，中国的职工养老保险制度一直难以走出困境，并不是偶然的。其与制度改革的理念、改革方案的设计等等都有关系。我们认为，至少有以下几个方面的问题值得认真反思。1.不同目标之间的关系平衡问题包括养老保险在内的社会保障制度建设具有多重目标。社会目标是使尽可能多的人得到保障，以体现社会公平，保持社会稳定；经济目标首先是要保证制度本身的可持续性，尤其是财务上的可持续性，同时，制度本身还应能够对经济发展起到促进作用；政治目标则是要实现不同群体之间，比如缴费人与受益人之间、城乡之间、不同地区之间以及代际之间利益的基本和谐。从中国的现实看，还有一个目标，就是要为改革尤其是国有部门的改革提供条件。这些基本目标看似都不复杂，但要同时使多种目标都达到最大化则几乎不可能。因为各种目标之间并非是统一的，在很多情况下都是存在矛盾的。同时，社会保障制度建设还有短期目标与长期目标之分。所以，理想的制度设计必须在不同目标之间达成平衡，而且还要在短期目标与长期目标之间达成平衡，不可偏颇。任何追求单一目标或过分偏重特定目标的制度安排都是不合理的，同时也是难以长期维持的。从近些年的改革实践看，并没有能够很好地解决不同目标之间的关系平衡问题，过分注重单一目标而忽视其他或不断在各种目标间摇摆的倾向相当明显。在养老保险改革方面，早期的出发点可以说非常简单，主要是为国有企业改革提供支撑，主要措施是通过国有经济部门内部的统筹解决不同企业间负担的不均衡问题。在城市经济体制改革后的相当一段时期内，虽然非国有经济发展速度很快，但有关人员的养老问题并没有得到重视，换句话说，社会保险的政治目标和社会目标没有得到重视。至20世纪90年代中期，由于只覆盖国有经济部门的养老保险在财务上问题越来越严峻，同时，非国有经济的发展、国有企业的改革都面临新的问题，于是开始扩大覆盖面，但在这一过程中，并没有能够妥善处理群体间关系，转嫁负担的动机相当明显。对扩面后能否保持财务上长期的可持续性也缺乏清醒认识。至20世纪末期，由于出现了大量养老金拖欠问题，影响了社会稳定，对稳定的追求又成为第一位的目标，开始实施养老金发放的确保。确保的意义怎么强调都不过分，但这些年对“确保”目标的落实并不是以进一步的制度改革和完善为基础，而是以政治动员和缺乏统筹规划的财政补贴为基础，财务上的长期可持续性又被大大忽视了。简而言之，在养老保险改革问题上一直没有形成清晰、一贯的改革目标和路径。这些年的养老保险改革还有一个比较明显的特点，就是对部分群体利益的迁就。以一般性税收向只覆盖少数人的养老保险提供巨额资金支持存在这种问题，机关事业单位养老金与企业养老金待遇存在巨大差异、且迟迟不进行改革也存在这种问题。过低的统筹层次不能提高，则是对少数地方利益的迁就。毫无疑问，以默认现有利益格局为基础进行改革，当期的成本会较低，但长此以往，势必加剧潜在的矛盾，未来的改革障碍也会越来越大。2.政府的责任边界问题社会保障制度建设离不开政府。不仅依靠个人和家庭无法化解很多风险，市场也不可能自发形成一套对社会成员各种风险的保障机制，无法实现社会保障制度所追求的社会公平等目标。所以，社会保障发展都是由政府直接推动的，在很多领域也都是由政府直接组织和管理的。但政府也不是万能的，也存在失灵问题。欧美发达国家社会保障制度建设的历史经验早就表明，如果各种社会保障制度的全部组织责任都由政府承担，往往也会出现问题，比如普遍存在的效率低下、容易受到政治因素干扰以及财政压力过大等等。因此，国际上社会保障制度改革和发展的基本趋势就是，在责任分担方面，注重政府的基本责任，但同时也注重雇主与家庭（个人）责任；在具体组织方式上，则追求政府职能和市场职能的合理分工。能够交给市场组织的，尤其是可以引入竞争机制以提高效率的具体组织管理工作，就尽量交给市场，实现政府责任与市场力量的合理分工。事实上，不少保障项目的具体组织管理都是可以不同程度引入市场竞争机制的。中国作为发展中国家，政府更不可能包揽一切。一方面，必须强调政府、雇主与个人保障的合理分工。另一方面，既然已经确立了市场经济体制，也应充分借鉴国际经验，充分实现政府职能与市场职能的合理分工。必须由政府承担的职责绝对不能回避，可以交给市场的，尤其是被实践证明、由市场组织更有效率的活动，就应该交给市场，充分利用市场机制。但从这些年的改革实践看，有关问题尚未得到很好的解决。首先是在一些领域政府管得过多。在养老保险制度中，强调政府、雇主与个人责任的合理分工、强调政府职能与市场机制的结合是越来越普遍的做法。很多国家的养老金制度都是多层次（多支柱）的，通常，政府直接组织最基本的保障，其余则大都是由政府提供以税收优惠为主的鼓励政策，以雇主或个人作为行为主体进行组织，充分利用劳动力市场的竞争机制。另一方面，多数国家对养老金基金的经营管理都采取由私人机构以充分竞争方式进行投资运作的方式，通过竞争提高投资效率，实现基金的增值保值。从中国的情况看，虽然改革以来一直强调要建立由政府组织的基本养老保险、企业（单位）补充养老保险，以及个人储蓄养老保险组成的多层次保障体系，但政府组织的基本养老保险水平明显过高，大大挤占了其他保障计划的发展空间。其结果是既无法调动企业（单位）和个人的积极性，使其对政府依赖过度，也导致政府责任过重，压力过大。与此同时，在养老金基金管理等方面，到目前为止，仍一直是完全依靠公共部门进行管理，一直未能在养老金基金与资本市场之间建立有机联系。这种状况如果长期持续，既有悖于市场经济体制的发展要求，潜在的风险尤其是政府的财政风险也将非常突出。与此同时，某些该由政府承担的责任则未能很好地承担。表现最突出的是养老保险改革领域转轨成本的责任回避问题。这些年的重要改革目标之一就是要从现收现付体制改为（部分）积累制。要想顺利实现这一目标，政府必须承担转轨成本，这一点早就成为社会共识。但在这些年的改革中，政府事实上却一直回避直接承担有关责任，而是试图通过扩面、提高当期参保者缴费水平等方式“消化”转轨成本。其结果不仅是转轨无法顺利实现，制度本身的问题也越来越突出。3.重要技术手段问题养老保险制度是技术性、操作性非常强的制度，不仅基本模式选择等宏观问题需要认真研究和对待，微观的操作性技术设计与应用也至关重要，在某种程度上甚至具有决定性意义。比如，在养老保险制度设计中，无论采取何种模式，都必须以精算为基础，综合人口结构、收入与消费变动、经济增长等一系列因素审慎确定缴费率、替代率、退休年龄等关键技术标准，并形成合理的调整机制。否则，任何模式都有可能出问题。从国际经验看，凡是养老保险制度运行稳定的国家，都是关键技术问题解决得比较好的国家。从一定意义上讲，养老保险制度的发展与改革历史，就是技术手段不断调整和完善的历史。回顾中国养老保险制度的改革与发展过程，一个非常突出的特点就是重基本模式选择，忽视关键技术设计与调整。在20世纪90年代中期，当养老金收支开始出现不平衡时，社会各界普遍认为，问题的根源在于基本模式有问题，认为在老龄化的背景下，以支定收的现收现付体制无法支撑，必须改为以收定支的基金积累制。在不少人看来，只要改为积累制，似乎就可以万事大吉。[5]在这里继续讨论现收现付与基金积累制的优劣已没有太大意义。但把当时的问题笼统归结为现收现付体制的必然结果过于简单。当时之所以出现养老金收支不平衡，在很大程度上是未重视关键技术问题的结果。老龄化是不可回避的现实问题，但如果能够有计划地推迟退休年龄，逐步降低明显过高的养老金替代率并改革养老金调整机制，问题并非一定不能解决。从国际经验看，由政府直接举办的基本养老金制度仍有很多都继续实施资金现收现付，当面临收支不平衡问题时，首先考虑的都是利用调整退休年龄、调整替代率等技术手段，而非简单地进行基本模式调整。事实也都证明，以关键技术问题处理矛盾通常更为有效和简便。从另一角度看，即使实施了基本模式调整，同样也离不开关键技术政策。比如目前所确定的“统账结合”的养老保险制度，仍有一部分为现收现付，因此，退休年龄、替代率等问题仍都是需要认真对待的问题。相比之下，通过个人账户实施的积累制部分对关键技术的要求更为突出。比如对转轨带来的“空账”如何充实问题、如何有效实现投资增值问题、积累制养老金的给付方式和标准问题等等。可以说所有这些都是至关重要的。但从这些年的实践情况看，所有这些问题都未能得到很好地解决。比如，在老龄化日益加剧、体制内抚养率迅速攀升的情况下，不仅未有步骤地推迟法定退休年龄，反而还出于短期政策目标考虑，容忍大量职工提前退休，再加上养老金调整机制也非常不合理，致使社会统筹部分的支付压力越来越大。在个人账户部分，虽然明确要实施基金积累制，但却一直回避对转轨成本的处理，致使基金积累有名无实。近期在辽宁的改革试点对此开始有了突破，但却一直未能建立有效的投资管理体制。另外，按现行制度规定，职工退休后每月从个人账户部分获得的养老金为个人账户总储存额的1/120，也是有严重问题的技术政策。按照目前的平均预期寿命及退休年龄，个人账户的积累额远远不能满足这种给付标准。如长期执行这一技术性政策，基金运行中将会逐步形成巨额赤字并将导致制度无法运行。总之，近年来中国养老保险制度改革迟迟难以获得突破甚至逐步陷入更大危机，在很大程度上与不重视关键技术问题有密切关系。目前，不少人认为养老保险陷入困境的关键在于“空账”问题未能得到有效解决，似乎只要解决了这一问题就能够一劳永逸。我们认为这种判断过于简单化。“空账”问题的影响固然存在，但考虑到目前一系列关键技术问题都未能得到解决，即使以特殊方式解决了“空账”问题，也不能保证该制度的稳定。4.新旧体制的关系问题中国的养老保险制度建设并不是在一张白纸上勾画蓝图，而是在一个已有的体制上进行改革。这里自然涉及旧体制责任处理与新体制建设的关系。首先需要明确的问题是，我们究竟是要对传统养老保险体制进行改良还是重构。如果旧体制本身的问题只是一般技术性问题，通过改良方式是可取的。如果已经被证明有重大缺陷，不适应长期发展目标，就应考虑重构。否则，如果只对有重大缺陷的旧体制进行修修补补的改良，就很难保证其长期稳定和在经济与社会发展中的作用。改革以来，中国的经济体制发生了彻底变化，市场经济体制的主体地位已经确立，所有制结构则迅速多元化。与此同时，工业化、城市化进程也逐步加快。经济乃至社会体制的巨大变革，意味着社会保障制度组织和运行的体制基础发生了巨大变革，无论是组织方式还是制度目标都必须进行全面调整。因此，改革应是重构而非改良。毫无疑问，以重构为核心进行改革，新制度设计就不必拘泥于旧体制的“路径”，而是应以新的经济和社会体制为基础，面向未来。无论在模式选择、组织方式等各个方面都必须进行重新设计。新体制建设可以不考虑旧体制“路径”，但旧体制遗留责任也必须予以解决。如目前的很多社会成员，特别是国有经济部门的老职工，一直参与的是传统保障体系，他们不仅获得了政府的保障承诺，也为这一体制的运转作出了贡献。无论从任何角度考虑，这些问题都不能放弃和回避。新体制建设既不应考虑旧体制“路径”，又要对旧体制遗留责任进行处理，合理的选择只能是将两者在各个方面都完全分开。这也是其他对社会保障制度进行重构式改革国家的普遍做法。但从中国过去改革的情况看，并没有能够很好地解决这一问题。这些年的养老保险制度领域的很多改革都受到旧体制的强烈左右。迄今为止，机关事业单位的养老金制度基本还延续着20世纪50年代所确定的模式及组织管理方式。企业养老保险虽进行了包括全面实施统筹、引入个人账户等多次改革，但几乎每次改革都是以解决过去体制中的特定问题来维持体制的延续为出发点，基本是改良式的改革。不仅在改革方式上没有突破，在保障目标、组织方式上也没有顺应经济与社会体制的要求进行突破。比如在保障对象上，虽然非国有经济从改革之初就迅速发展，农村剩余劳动力向城镇的转移也势不可挡，且不可逆转，但在这些年的改革中一直未给予足够重视，所关注的重点一直都是国有部门。如前所述，目前虽强调扩大覆盖面，但更主要是转嫁负担；在组织方式上，仍以过分依赖政府，未能根据经济体制变革进行相应调整；在保障水平、退休年龄等关键技术方面，也一直未能真正顺应迅速老龄化的背景进行充分有效的调整。实践已经证明，这种缺乏全面体制创新、只是修修补补的做法很难获得成功。之所以出现这种问题，一方面是对究竟应建立什么样的新制度缺乏明确思路，另一方面则是对将新制度建设与旧体制遗留责任处理分开的重要性认识不足。在养老保险制度改革过程中，一直试图通过新体制消化转轨成本，其背后的制度设计理念就是试图通过一套制度设计完成新制度建设和旧体制遗留责任处理的多元目标。这些年的改革实践已经证明，这是不现实的。5.国际经验的借鉴问题在社会保障制度建设方面，中国无疑是后发国家。因此，必须充分注意学习和借鉴国际经验。然而首先需要思索的是，什么是可以学习和借鉴的国际经验？从世界各国的社会保障制度建设和发展情况看，无论在基本模式还是在具体制度设计方面都有很大差异，且不同的制度中都有成功和不成功的范例。换句话说，社会保障制度并没有理想的、通用的、可以完全仿照的具体模式。我们认为，真正可以借鉴的国际经验只有两条：一是要充分把握和解决重要的原则性问题。如在制度建设目标上，尽可能实现不同目标之间的关系平衡；在组织方式上，实现不同责任主体的合理分工；在管理方面，不断完善管理技术和手段；在改革中，注重合理的路径选择与新旧体制关系的妥善处理；在制度形成过程中，注重不同利益群体间的协商和社会参与等。纵观世界各国的情况，大凡社会保障制度建设比较成功的国家，基本都是在这些问题上处理得比较好的国家。二是具体制度设计必须充分结合本国国情。在某国获得成功的制度通常是最具该国个性的制度。可以说这也是各国社保制度建设最重要的经验之一。回顾中国十余年来的养老保险制度改革，在如何借鉴国际经验问题上也很值得反思。一是真正应该借鉴的国际经验，尤其是对前述一些关键原则性问题的把握和处理，并没有在中国养老保险制度的改革和发展过程中得到应有的重视。前文对若干问题的分析已经说明了这一点。二是在忽视学习基本理念的同时，在一些具体制度选择方面忽视国情，对外国经验特别是某些特定国家的模式进行简单模仿。比如，在没有对现收现付体制和基金积累体制各自优劣进行充分研究、没有同步构建其他配套体制基础的情况下，就开始主要依据新加坡、智利等少数国家经验进行体制模式的大调整等等。教训是非常深刻的。6.政策确定过程问题养老保险制度是非常复杂的制度，既涉及理论问题，也涉及管理和操作问题；既涉及经济和财务问题，也涉及不同群体间的利益关系问题。因此，任何政策的形成都必须慎而又慎，必须充分注重决策的民主化和科学化。首先，方案的形成需充分研究论证。应认真考虑各种意见和建议，对各种不同思路进行充分比较。除了要充分依靠专家外，还应充分听取公众及各利益相关者意见，因为最后的政策不仅直接影响各方利益，也离不开公众及各方的参与。其次，必须形成有效的试错与纠错机制。因为即使经过充分讨论研究的方案，也未必一定是完全可行的，必须通过实践予以检验。要进行行之有效的政策试点，并对试点工作的各个环节、各个层面进行客观评估，发现问题及时调整。对试点结果，该肯定的要肯定，该否定的则要否定，宁可重新试点也绝不能把有缺陷的方案付诸实施。中国养老保险制度改革政策确定过程，有些问题也非常值得反思。一是方案的形成缺乏充分讨论和研究。从政策形成程序看，这些年来，养老保险制度改革基本是以相关行政主管部门为主进行政策设计，缺少多部门之间、官员与学者之间的充分讨论与合作研究，最终影响方案的质量和可行性。二是缺乏对不同方案的比较和选择。很多改革方案设计无论在制度模式选择方面还是在具体操作措施方面都较为单一，没有替代方案，无法进行充分比较和选择，以至于出现问题很难有退路。需要注意的是，在这些年的改革过程中，有时也会走向另一种极端，即多种操作方案并存。最典型的是1995年有关养老保险的制度改革，曾同时提出了两种实施方案供各地选择。显然，这种缺乏统一性的改革也是有问题的。多种方案的比较和选择应当是在政策选择与确定过程而非在实施与推广过程。三是试点不充分，未能形成有效的试错与纠错机制。虽然这些年来各项养老保险制度改革大都进行了一些试点，以期完善改革方案，但客观地说，很多试点并未能够取得应有的成效。一方面是进行试点的目的存在偏差，往往不是将试点定位为试错过程，而是将试点定位为推广的前奏。另一方面是在试点过程中及试点结束后不能客观地对经验和问题进行总结，夸大成绩、回避问题的倾向一直存在，不能够认真纠错。其结果，往往导致有缺陷的方案付诸实施。中国养老保险制度改革难以走出困境，与这种不合理的政策形成机制有很大关系。四推进养老保险制度改革的目标与建议（一）基本制度目标：广覆盖、低水平、可持续、促发展第一，养老保险制度应尽可能实现广覆盖。这是实现社会公平、促进社会发展的需要，也是维护社会稳定的需要，同时也是促进劳动力流动、加快市场经济体制完善的需要。从中国目前的情况看，鉴于农业劳动力仍占有相当大数量，追求养老保险对全部劳动人口的覆盖是不现实的，但仍以城乡为界进行制度建设也是不可取的。合理的选择应当是，在打破所有制界限的基础上，以产业为界而非以城乡为界进行制度建设，使体制具有开放性，适应迅速的城市化与工业化进程以及多种所有制共同发展的要求。第二，养老保险只能提供较低水平的保障。中国是一个人口众多的发展中国家，虽然自改革开放以来中国经济获得了非常迅速的发展，但总体上讲，经济发展水平尤其是人均水平还较低，与发达国家还有很大差距。因此，养老保险的保障标准不可能太高。只能提供以保障公民基本生活安全为目标的、较低水平的保障，在广覆盖目标下更是如此。另外，即使从发达国家的经验看，政府发起的养老保险也不是社会成员的惟一保障来源，在政府提供保障的同时，雇主、个人及家庭责任也应积极发挥。对此原则，中国无疑也应遵循。当然，随着今后经济的进一步发展，可以逐步提高养老保险水平。第三，必须强调制度的可持续。养老保险制度必须保持财务上的可持续性。老龄化问题是不可避免的大问题，这对于养老保险是很大挑战。所以，必须充分重视关键技术问题，避免制度本身陷入财务危机。关键技术问题不仅涉及诸如保障标准、享受条件等问题，也涉及管理体制问题。鉴于中国国情，应避免过于复杂的具体制度设计，以便于操作并降低管理成本。第四，应当有利于促进经济发展和市场经济体制的完善。推进经济增长，提高经济效率是当前及今后相当长时期内中国发展的中心任务，因此，社会保障制度不仅要作为一种社会稳定器来发挥作用，还应具备对个人以及企业的激励机制，以提高经济运行的效率。社会保障体制是整个经济体制的重要组成部分，因此，必须注意其与其他体制间的相互配合与协调。除了通过广覆盖与所有制结构调整、劳动就业市场化等项改革进行配合外，在组织管理方式上，也应全面创新。既然搞市场经济，就应当合理区分政府和市场的功能。在政府承担了必须承担的责任后，该发挥市场作用的就要充分发挥市场力量。这既是各种体制间整体配合与协调的需要，也是减少政府压力和国家风险的需要。鉴于养老保险的巨大影响，中国未来养老保险制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展这几个方面。（二）对未来职工养老保险改革的建议1.建立一个可持续且能够符合未来发展要求的新体制首先应考虑的是新制度建设问题。新体制的基本目标无疑要坚持广覆盖、低水平、可持续和促发展。考虑到现行制度的问题及未来发展的要求，新制度设计至少要解决几个关键问题：一是以高替代率为标志的政府法定保障计划所提供的保障标准过高问题；二是体制内抚养率过高的问题。正是这两个问题交织在一起，导致了体制本身在财务上的不可持续，并导致了过高的缴费率，形成了扩大覆盖面的障碍；三是要实施政府、雇主与个人之间责任的合理分工以及在具体组织过程中政府职能与市场职能的有机结合。基于这几点，一个可以考虑的新体制框架是实施低水平的政府强制保险与自愿的企业（雇主）年金计划相结合。政府以统筹方式组织基本养老保险。第一，政府组织的基本养老保险为强制性制度。第二，基本养老保险以提供参保人员退休后的基本生活保障为目标，因此，替代率应相对较低。第三，为了组织与管理的方便并尽可能通过转移支付实现社会公平，基本养老保险的受益标准确定方式为待遇确定型，[6]资金流程为现收现付。第四，为了使基本养老保险能够维持长期收支平衡，退休年龄（养老金领取年龄）不能太低；同时，基本养老金调整应以物价变动为基础而非以社会平均工资变动为基础。第五，基本养老保险必须实现对工薪劳动者的全覆盖。各