媒介融合的制度供给与现实路径

媒介融合的制度供给与现实路径

中国传媒产业的特殊行业定位，决定了制度的顶层设计对其发展将产生至关重要的作用，基于制度创新而推动的制度融合是探讨媒介融合路径的重要维度。现有媒介融合制度的安排和供给，为传媒产业转型和媒介融合提供了发展基础。我国传统媒体在既有媒介融合制度框架下，不断调整融合的路径，展开了丰富的融合实践；媒介融合的发展现状也不断激励政策层面调适制度安排。媒介融合的制度供给是近年来影响传媒产业发展的重要因素之一。一从限制到放松：政策供给的历时性变化中国传媒产业的制度供给，相对于中国其他领域的改革而言，进程是缓慢而谨慎的，虽然一度违背了媒介产业发展的应然规律，但是规制变革的总体逻辑是在维护意识形态安全的前提下，由限制到放松管制，推动传媒以产业的姿态立足，并加快和其他产业的融合。（一）产业分立状态下制度安排的非理性内耗长久以来，电信业和广播电视业分别隶属于不同的行政机构，产业分立使其具有不同的价值取向，且都有在各自产业链内追求寡头垄断的利益诉求，因而在电信业和广电业之间，设立准入壁垒便是符合产业分立状态的制度安排。1999年信息产业部、国家广播电影电视总局颁布《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办发〔1999〕82号），明令禁止电信业和广电企业双向准入：电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务。该禁令使媒介融合的尝试一度搁浅，广电部门开展ISP（互联网业务接入提供商）的业务许可申请都被信息产业部以82号文件为由驳回，多地的电信运营商开展的IPTV业务也被广电部门相继叫停。2004年国家广播电影电视总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（国家广电总〔2004〕39号），规定从事IP电视、手机电视等信息网络传播视听节目应取得信息网络传播视听节目许可证，视为对ISP业务受挫的反击。回顾欧美媒介产业的发展，20世纪90年代是媒介融合的启蒙阶段，其兴起与制度的顶层设计密不可分。美国在1996年颁布《1996年电信法》，为媒介融合提供了基础的规制架构，该法案允许有线电视业、电信业两大产业之间互持股份且允许交叉准入，这标志着美国电信与有线电视市场正式的相互开放。紧接着，1997年欧盟发布《电信、传媒和信息技术部门的融合及其对走向信息社会的规制含义绿皮书》，为后来的规制融合框架奠定了基础。相比于美国和欧洲等国家的媒介融合进程，我国电信业和广电业之间的产业分立状态引致的非理性内耗，是传媒产业融合面临的制度梗阻，推迟了我国传媒产业融合的整体进程。（二）三网融合开启媒介融合的制度设计直到2008年，国务院发布《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（国办发〔2008〕1号），该规定中“鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务”，同时，“在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造”。这打破了1999年82号文件双向禁入的规定，为媒介融合打开了窗口。而媒介融合真正的制度安排，开始于“三网融合”的推进。早期三网依托不同的技术标准各自独立发展，技术的发展为三网的融合消除了形式上的门槛，但制度上的严格准入为其融合竖起了壁垒。2010年1月，国务院发布《推进三网融合的总体方案》（国发〔2010〕5号），7月，将三网融合提升到培育战略性新兴产业的重要任务的高度进行推进，并要求组织开展三网融合试点。方案指出三网融合的主要任务是推动广电、电信业务双向进入，允许符合条件的广电企业经营增值电信业务、基于有线电视网络提供的互联网接入与数据传送增值业务等电信业务。符合条件的国有电信企业可开展除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、传输、转播等网络音视频节目服务。12个城市或地区启动三网融合试点。10月，国务院又发布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号），再次重申加快推进三网融合。2010年被业界称为“三网融合元年”。三网融合工作中的一项重要业务就是IPTV。根据国务院要求和我国三网融合推进的实际需要，总局于2010年7月和2012年6月分别下发《关于三网融合试点地区IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》（广局〔2010〕344号）和《关于IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》（广局〔2012〕43号），明确我国IPTV集成播控平台建设实行全国统一规划、统一标准、统一组织，采取中央、省两级构架。为了全面落实国务院三网融合总体方案、试点方案和国家新闻出版广电总局关于IPTV建设管理的有关要求，2015年4月，国家新闻出版广电总局发布《关于当前阶段IPTV集成播控平台建设管理有关问题的通知》（新广电发〔2015〕97号），要求做好三网融合推广阶段文化安全保障工作，加快完成全国统一的IPTV集成播控平台体系建设，尽快完成IPTV集成播控平台完善建设和对接工作。2015年9月，在试点基础上，国务院办公厅就三网融合再次出台国家层面的制度文件——《三网融合推广方案》（国办发〔2015〕65号），方案要求总结推广试点经验，将广电、电信业务双向进入扩大到全国范围并实质性开展工作。这一系列的政策发布，为推动信息网络基础设施互联互通和资源共享提供了制度保障，媒介融合的政策管制不断放松限制。近年来中国规制融合实践开始步入实质性阶段，进一步推进规制融合的政策框架亟须得到全面正视。（三）规制放松：回应产业融合引致的制度需求随着以互联网特别是移动互联网为支撑发展起来的新媒体的出现，对传统媒体的舆论引导能力发出了巨大挑战，传统媒体的舆论主导地位受到极大威胁。在此背景下，党的十八届三中全会提出要“整合新闻媒体资源，推动传统媒体和新兴媒体融合发展”[1]。2014年是全球互联网诞生45周年，也是中国互联网事业诞生20年的节点，媒介融合制度的融冰为传媒产业发展带来新的生机，该年甚至被业界称为“媒介融合元年”。2014年8月18日，中央深化改革领导小组会议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是我国第一份就媒介融合出台的文件。该《指导意见》将推动传统媒体与新兴媒体融合发展上升到国家战略任务的层面，从而开启了我国媒介融合元年的序幕。《指导意见》指出，传统媒体要坚持先进技术为支撑、内容建设为根本，从内容、渠道、平台、经营、管理等五个方面与新兴媒体融合。融合的目标是打造一批新型主流媒体、建成几家新型媒体集团、形成现代传播体系。[2]为实现这一系列目标，一是要重组媒体内部组织结构，二是要构建现代化的立体传播体系，三是要建立科学有效的媒体管理体制。[3]随着中央《指导意见》的出台，各地纷纷出台地方推进媒介融合发展的实施办法，从而初步构筑了媒介融合的制度框架，为我国媒介融合提供了制度保障。这标志着我国媒体融合发展从内容融合、渠道融合，到经营融合、资本融合，再到顶层设计安排，已经成为国家媒体战略，无论对于传媒业界还是学界，“媒介融合”这一议题被提到了前所未有的重要地位。为贯彻落实中央关于加快传统媒体与新兴媒体融合发展的战略部署，引导和规范我国广播电视台融合媒体制播平台建设，提升广播电视台面向媒体融合的综合制播能力，2016年2月国家新闻出版广电总局组织编制了《电视台融合媒体平台建设技术白皮书》《广播电台融合媒体平台建设技术白皮书》，将现有全台网相关业务板块逐步迁移至融合媒体平台，并在此基础上开展创新业务试验，为融合媒体业务的开展奠定良好的技术基础。2015年3月两会期间，李克强在政府工作报告中提出制定“互联网+”行动计划，从顶层设计层面敦促传统媒体充分融入互联网时代的浪潮之中，深度参与媒介产业的整体转型，这与媒介产业融合的内容也是契合的。媒介融合制度层面的供给真正开始于2008年。在此之前由于广电业和电信等产业分立的状态长期存续，传媒业自身又兼具“事业”和“产业”双重属性，制定融合规制的诉求还不足以打破制度变迁的路径依赖惯性。尽管限制融合的规制不符合媒介融合的必然趋势，而且存在诸多缺陷，但事实上这种制度安排仍是建立在多利益主体反复多次博弈的考量基础之上的，改变既有的制度设计将破坏既定的利益格局，且存在巨大的改革成本和潜在风险。只有当制度的负外部性显著提高，效益损失过大时，制度变革才会真正发生。[4]从图1可以看出，2008年之后，关于媒介融合的制度安排呈整体上升的趋势。一方面，传统媒体制度改革遭遇瓶颈，产业分立造成的制度分立已不能够对传媒业产生激励作用，传媒产业的规模经济和范围经济在这种制度框架下难以实现；另一方面，新媒体的强势崛起造成传统媒体的式微，事实上，2008年以来的融合政策都是以传统媒体为主体地位的，试图通过行政性的文件来推进传统媒体和新媒体的抗衡，保住其喉舌地位。从总体上看，在媒介融合成为无法避免的发展趋势的背景下，制度的顶层设计是由限制到放松的，且不断激励传统媒体对此作出回应。图12008～2016年媒介融合政策统计二传统媒体与新媒体融合发展的现实路径现有的媒介融合制度的安排和供给，为传媒产业转型和媒介融合提供了深刻的历史机遇和平台，传统媒体也基于此主动地展开了融合实践。尽管我国的传统媒体媒介融合实践进程有缓有急，融合发展的程度有深有浅，但是不能否认的是，基本上所有的传统媒体都被裹挟进了媒介融合的浪潮中，调整与新媒体的主体地位，不断探索媒介融合背景下的发展路径。有学者指出，传统媒体和新兴媒体的关系大体经历了三个阶段：第一阶段，传统媒体建设新兴媒体；第二阶段，传统媒体和新兴媒体互动发展；第三阶段，传统媒体和新兴媒体融合发展。[5]传统媒体从最开始的具有先发优势，到丧失转型良机，到边缘化态势加剧，以报业为代表的传统媒体生存出现困境，再到目前新媒体融合传统媒体的机会窗口，传统媒体一步步丧失了阵地，从绝对主流地位到今天的边缘位置。[6]传统媒体和新媒体主体地位的迭代过程中，传统媒体是媒介融合的主导者，媒介融合政策的制定也主要是利好传统媒体的，传统媒体基于此展开了一系列融合实践。传统媒体对融合的尝试，范以锦认为，传统报业传媒集团的媒介融合分为内生型和外生型两种[7]，这也代表了我国传统媒体媒介融合的两种主要形式。（一）内生型：基于现有融合规制的路径探索面对媒介融合的趋势，我国的传统媒体纷纷展开了媒介融合的探索。内生型就是在传统媒体内部，通过整合资源，建立基于内容信息服务的全媒体平台，衍生出音视频、网站、APP等新媒体形式的媒体跨平台融合，采用“两微一端”等方式涉足数字化的转型路径，或联合或合作的方式借助资本市场寻求新建媒体平台的发展，作为对媒介融合政策激励和对传统媒体式微担忧的回应。如《南方都市报》推出了南都手机报、客户端、智能移动平台等内容；宁波报业集团设立了全媒体新闻部；浙江日报报业集团制定了“全国化全媒体”的发展目标。这些都试图通过传统媒体自身的力量进入新媒体领域。这属于传统媒体内生型的媒介融合路径，也是传统媒体选择的最主要媒介融合路径。2014年上线的澎湃新闻是传统媒体进行媒介融合尝试的一个重要代表。澎湃新闻整合了传统媒体的优势资源，集聚了深度报道的内容优势，是上海报业集团旗下新媒体业务的重要突破，立志成为中国时政的第一品牌。澎湃新闻目前几乎囊括了所有的媒介形式，包括手机客户端、门户网站、官方微博、微信公众号等。澎湃新闻目前覆盖了“时事、财经、思想、生活”等主题，传统媒体的内容资源优势是其主要立足点。但是需要注意的是，澎湃新闻仍然保留了传统媒体媒介融合转型的痕迹：“问吧”功能是基于新媒体特性展开的互动平台，用户向其提问求答，这仍然是传统媒体做媒介融合的方式，新媒体平台的互联网思维缺失，这和今日头条的推送和用户细分方式有着显著的差别。另外，澎湃新闻的盈利方式仍以政府支持、广告收入为主，整体的盈利模式并不明确。澎湃新闻如果不转变传统媒体的思维和做法来适应媒介融合的趋向，仅仅依靠现有的门户网站转载来增加其影响力，那么在采编和运营的重压之下难免出现和传统媒体一样日渐式微的局面。2016年2月发布的《电视台融合媒体平台建设技术白皮书》《广播电台融合媒体平台建设技术白皮书》中强调，传统媒体应有效融入新媒体元素，而新媒体应梳理“两微一端”等业务在产业链环节的特质和需求。由此可以看出，媒介融合制度的顶层设计仍然只能触碰浅层的媒介融合实践，作为对此类政策的回应，大多数传统媒体都将触角伸到了互联网和移动互联网的布局中，推出了微博、微信客户端等，而应注意到的是，更深层次的媒介组织生产流程和组织结构等仍然停留在媒介融合前的状态，并未建构成立体多样的现代传播体系。只有极少数发展基础较好、改革理念与时俱进的传统媒体在进行全媒体布局时，积极地寻求与新媒体的合作，力图搭建新媒体领域的传播平台。这种基于媒介市场运作的深层次融合实践，为我国传统媒体的媒介融合提供了新的思路与路径。（二）外生型：制度安排缺失背景下的传媒产业扩张路径另一种媒介融合路径属于外生型的媒介融合路径，采用的传统媒体也非常少，即在资本层面上运作，通过兼并、收购新媒体等现代企业发展扩张方式来融合，在传统媒体外成立新的媒体组织，扩大媒介领域的版图。有关这方面的制度供给明显缺失，只有在《指导意见》里提及了关于建立新型主流媒体、新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系，这种符合现代企业融合发展现实规律的融合路径显然仍未得到政府顶层设计的观照。目前已有少数传统媒体尝试采用该融合路径，如浙报传媒和人民网，通过上市融资、兼并收购等方式，迅速实现了新旧媒介平台的扩张和新兴媒介平台的布局。这种创新模式为我国传统媒体媒介融合探索出了一条可行、有效的路径。目前来看，媒体进行的多是内生型的改革，或将极少的资源放在外生型的媒体之中。内生型的改革只是对传统媒体自身渠道的一种延伸，收效甚微，改变不了传统媒体式微的局面，而外生型的改革却显示出了一定的优越性。但是目前关于这种发展方式的制度供给不足，或因多利益主体之间的政策博弈，尚不能鼓励传媒业以现代企业的方式来选择此种融合路径。三几个值得思考的问题（一）激励性政策供给的相对不足从产业融合的角度来看，资本、技术和制度是推动产业融合的三大关键力量，回顾国内外媒介融合的实践与研究，基于技术进步而推动的媒介形态融合，基于制度创新而推动的制度融合和基于资本运营而推动的渠道、管理、经营融合是探讨媒介融合路径的重要维度。传统媒介在技术的助力下拉开了媒介融合的序幕，运用资本和制度的供给推进媒介融合的纵深发展。传媒产业从“事业单位企业管理”二元体制到“集团化”和“资本化”，媒介制度逐渐为媒介机构的市场化创造制度环境，使得报业、广播电视等传统媒体在跨地域、跨行业、跨媒介经营上迈开了探索的步伐，为实现媒介形态的融合提供了制度保证。媒介制度对传媒行业的市场规模、发展方向起着重要引导甚至决定作用。除此之外，国家政策等制度的调整也直接对党报、广电等传统媒体的市场运营产生立竿见影的影响，并主导着其市场结构发展。可以说，媒介融合制度形塑了媒介融合选择的路径，决定了媒介融合前进的方向，是媒介融合顺利与否的关键制约力量。从我国媒介融合进程可以看出，我国的媒介融合还处于融合的初级阶段这体现在技术发展是推进融合的重要动力，大多只是在形式上搭建了全媒体的平台，而在市场运营、媒介组织、产权融合等方面仍止于探路阶段，目前这样的现状跟传媒产业融合的制度供给不足有很大关联。一直以来“强政治规制、松经济规制”的制度安排在进入以互联网和移动互联网为特征的信息时代，面对受众需求多元化、传播渠道分散化的传播格局，制度对传统媒体的政策红利正面临挑战，传统媒体面对新媒体的市场蚕食，进行新旧媒体融合恐怕是最佳出路，而制度创新与变革，将是媒介融合的必要前提。但是我国的媒介融合制度变革一直非常缓慢而谨慎，媒介融合制度供给不足有其深刻的社会文化背景和顶层设计安排原因。我国自1978年进行计划经济体制改革以来，采用行政化方式资源配置方式，[8]国家与政府的偏好引导着产业运行的方向和其中重要的经济活动。[9]传媒产业化发展也始于计划者主权机制之下，其资本构成与组织结构均由行政方式决定，中国传媒产业发展的初始路径也由此决定。产业融合虽然为传媒业提供了更丰富的资源配置空间，但政府仍然是传媒产业宏观偏好的制定者，传媒产业也因此只能在政策允许的有限范围内进行改革。传媒产业兼具产业和事业的双重属性，无论进行何种规制变革，特殊的规制预设是无法改变的，特别在广播电视业、出版业中维护意识形态安全的规制预设，无可置疑将优先于其他规制目标。另外，以推动竞争为主要目的的规制融合，是要以适度的市场发育程度为前提条件的，目前广播电视业和出版业的经营体制改革步骤缓慢，也和其市场培育相对保守且不充分有关。在严格的市场准入下，引入竞争的范围和吸纳资本的对象都是受限的。[10]这种制度逻辑下，如何制定媒介融合政策是政策制定部门需要权衡的。（二）传媒产业竞争优势的适度重构传媒产业在产业形成之初，从产业链前端到产业链末端都具有寡头垄断的天然属性，为形成分业规制提供了必要前提，原先的传媒产业规制也都是在此基础上形成的，规制逻辑在于保护传媒这一特殊产业的独特垄断地位。但在广播电视出版产业和电信业等进行全产业链融合之后，市场竞争越来越明晰地作用于传统媒体，原有的规制逻辑已不适用于现有的竞争体系，需要从行业规制向竞争规制转化。[11]媒介融合需要制度融合。在媒介融合时代，再按照新闻出版、广播电视和电信业等进行分业管理已经不合时宜了，必须建立适应媒介融合的规制政策以及更具有融合性的市场准入制度。[12]传统媒体的纵向分业规制已经不适应媒介融合的当前状况，传统纵向规制与层级技术结构、横向产业结构之间产生了冲突，会引致规制不一致、不确定、不合理和不恰当的问题。[13]从长远来看，传媒产业、互联网产业等几大产业的行业规制或将被竞争规制所抵消，呈现出从行业规制向竞争规制、从纵向规制向横向规制演进的态势。[14]另外，大多数传统媒体目前进行的融合实践是基于内生型的媒介融合逻辑，要鼓励传统媒体尝试外生型的融合，在保证意识形态安全的前提下充分引入竞争机制。（三）传统媒体增量改革势在必行回顾改革开放初期的经济改革进程，在企业扩大自主权尝试失败，国有