比较政治学概论 6 行政与法治

行政与法治欧树军中国人民大学国际关系学院政治学系提要一、制度类型二、行政吸纳政治三、行政-立法关系四、行政-法治国的兴起一、政府类型按代表方式分类：无代表、功能代表（合作主义）按领土型代表分类：多数决民主、共识型民主按中央地方关系分类：单一制与联邦制按行政-立法关系分类：议会制、总统制、混合制法律制度类型：大陆法系vs判例法系威斯敏斯特体制虚君，即国家元首没有实权；内阁总理由议会多数党领袖出任，担任行政首脑；总理对内阁部长有实质任免权；部长同时也是议员；部长向议会负责等。二、行政吸纳政治行政系统承担政治功能抑制并消解经济精英和社会大众的政治意识和参与冲动三、行政-立法关系总统制vs议会制：行政首脑如何产生制度的作用具体的民主制度多种多样,并不存在整齐划一的民主标本,代议方式、权力划分和监督、利益集团的组织方式、与公民身份相关的法律原则和权利,都可能而且也的确存在广泛差异。是否应该期待民主在一种制度框架中更持久?以议会制和总统制为例,民主的存活的确取决于其制度框架,议会制民主比总统制民主更持久、更长久,多数决式选举制度更有益于总统制的存活,面临立法僵局的总统制度较为脆弱。但是,虽然议会制民主和总统制民主都可能受制于糟糕的经济表现,但即使在经济增长时期总统制民主,也比经济衰退时的议会制民主更不可能存活。制度选择既然议会制民主更持久,为什么这么多民主国家采取总统制?这个问题需要历史观察:未经革命而实现治理责任从君主到议会转变的国家,变革常以议会制告终。废除君主制的国家、反抗君主权力的殖民地国家常以总统制取代君主制。二战后脱离殖民统治的国家一般继承宗主国的议会制,一旦最初的民主失败,这些国家常代之以总统制,正如民主化的独裁制倾向于保持总统制。总统制的劣势总统和议会双重民主合法性,但并无民主原则来决定谁更代表民意;任期固定导致僵化;总统个人直接对政策负责,无法再次当选的总统可能会不负责任;赢者通吃的选举竞争尤其不利于新生民主国家;无法再次当选使雄心勃勃的领袖受到打击,并受到二流领袖的威胁;为防止出现少数派总统,小党往往被立法排除,加剧政治两极化;总统职位定位模糊,国家首脑同时是政党首脑;缺乏强大的政党支持也可能当选总统,导致治理效率很低等等。总统制的劣势由于所有政治制度都依赖于政治领袖的治理能力,在总统制下总统是唯一应该对政治稳定和政策负责的人,一旦总统当选,政党就会马上只关注自己的政党议程,只关注地方利益,因为即使关注全国性政策也不会得到回报,这导致政党的纪律化水平很低,进而导致为了获得议员支持而把政府资金用于地方工程。在这种状况下,总统制很难巩固民主。而议会制可以克服只依赖总统个人的问题,其政党模式促使政府更为负责,并允许改变领袖,有助于实现民主目标,在拉丁美洲尤其如此。（

Linz，1990）议会制的优势纯议会制宪法框架更能巩固民主,因为它更可能使政府拥有多数支持以实施其政策计划,更有能力在多党制框架下进行统治,更不可能使行政部门逾越宪法并且更便于革除这样做的行政长官,更不受军事政变的伤害,更有利于提供为政治社会增加忠诚和经验的长期政治职位。议会制在理论分析层面更倾向于构成相互支持的制度,这种制度使希望巩固民主的政治家更为自由。

总统制在理论分析上也倾向于构成一种高度互动的制度,但其作用却相反。（

Stepan、Cindy，1993）Horowitz(1990)质疑了Linz的经典论述,指其对总统制的批判实际上是立基于政治结果,后者至少在一定程度上又要归功于选举制度。与单一选区投票制度相结合的总统制,大大不同于与纯粹的比例代表制相结合的总统制。ShugartandCarey(1992)指出总统制和议会制在巩固民主方面的表现并不是这样泾渭分明,PowerandGasiorowski(1997)、MainwaringandShugart(1997)对Linz提出了更多疑问。也就是说,在政党制度方面,政府形式稳定与否的关键被视为选举胜利能否转化为议会多数。在议会制政府中,政府的稳定性取决于政府由单一政党还是政党联盟组成;在联合政府中,政党的数量影响政府的稳定性;在总统制中,不同政府分支之间的冲突决定政府的稳定性。总的结论是,两党制和适度多党制比单一的多党制更利于避免民主的崩溃(Linz1978;Sartori1976,140)。质疑之一:总统制与多党制结合才无益于民主巩固Mainwaring(1993)在“Presidentialism,multipartism,anddemocracy”中指出,1959年至1989年25个稳定的民主国家中只有4个采取总统制,多党制与总统制相结合才无益于民主的稳定。与议会制相比,与多党制相结合的总统制尤其可能导致僵化保守、行政力量虚弱、无力解决行政和立法部门之间的冲突。在所有稳定民主国家中,只有智利采取多党制(1930-1960)。但在总统民主制中,两党制却更能避免僵化保守和立法、行政部门冲突的激化,因为两党制有助于议会多数派组成政府,意识形态两极化的可能性较小。质疑之二:只要控制议会多数、政党纪律化高,总统制更有利于民主的巩固Mainwaring和Shugart(1997)认为总统制可以让民主政府更有能力解决政治冲突,巩固民主,总统制的作用首先取决于总统的宪法权力和政党、政党制度的类型。包括政党制度、社会冲突程度和经济发展在内的不同条件,可以使一种政治制度在一个国家运行无碍,而其他国家却更适合另一种制度。总统制在维护民主上表现较差,原因也许主要在于需要处理大量民主化难题的国家采取了总统制。但总统制确实更有利于解决政治冲突,巩固民主。以总统的立法权力为例,proactivepower可以使总统按照自己的偏好立法,而不必事先取得议会的同意;reactivepower则允许总统封杀自己不喜欢的立法。总统成功实施一项政策的关键在于,其宪法权力与党派力量(总统所属政党是否在议会取得牢固多数)之间的良性互动。总统制在拉美水土不服在巴西，总统制与多党制结合，总统缺乏稳定的议会支持，迫使总统规避民主制度（ScottMainwaring，1997）。在哥伦比亚，总统制与两党制结合，但由于农村议员把持议会，加上金主制度，改革派总统纵有巨大权力也无法推进改革。1991年新宪法也没有解决这个问题，因为国会议员选举方式的改变，消除不了以争夺金主为主要目标的选举状态(RonaldArcher、MatthewShugart，1997)。在委内瑞拉，1958年成为事实上的两党制，总统权力有限，似乎容易被议会立法过程边缘化。但实际上其总统却大都很强势，因为他们拥有议会支持，政党也高度纪律化，他们还有效行使了一系列非立法权力，包括设立协商委员会来整合利益集团。由于经济失序和政治丑闻的威胁，近来总统试图获取更大权力（BrianCrisp，1997）。总统制在拉美水土不服在哥斯达黎加，总统对国会的控制达到了逻辑极限，独特之处在于其国会的任期限制：国会议员卸任后不得马上再次参选，总统只有一任。总统候选人因此获得巨大权力，因为一旦当选，就获得了国会议员的政治任命权，可以把卸任议员任命为行政官员。现任总统与未来总统之间的政策差异和总统公开初选等因素，则导致政党的纪律化不会大到总统可以指望获得其政党议员自动支持的程度，因此议会也有能力有效制约地总统（JohnCarey，1997）。在墨西哥，总统也只能做一任，但他借助其压倒性的党权取得了巨大国家权力（JeffreyWeldon，1997）。总统制在拉美水土不服在阿根廷，总统在宪法和政党制度中都拥有实质权力，尽管1983年以后多与国会多数派立场不一致，但他们有高度纪律化的大党支持，从而得以享有不同寻常的行政支配权（MarkJones，1997）。在智利，在两个相当不同的民主时期，宪法设计也相当不同。在1933至1973年间，导致民主崩溃的不是总统制，而是难以应付的社会问题和经济问题（JulioFaundez，1997）。在1988年军事独裁者失去政权后，总统仍然处在为独裁者设计的宪法框架下，享有高度集中的权力，议会在政策制定上被边缘化。新生政体改革政党制度以减少政党数量，使与军事体制结盟的保守势力获得非常大的代表力。这种安排只是过渡时期的妥协而不是长期趋势，政党数量实际上并未减少，只是结成了不同的政党联盟并保持原有国会议员身份不变，这种制度往往会在中期选举时就让总统被人抛弃。只要总统权力不减少，国家治理就会出现很大问题（PerterSiavelis，1997）。总统制在拉美水土不服在玻利维亚（1982－1997），不存在纯粹意义上的总统制，总统由协商会议（assemblynegotiations）选举而非普选产生。因此，总统要有充足的资源给同盟者，否则联盟就会不稳定，在总统制框架下改革选举制度才能解决这个问题（EduardoGamarra，1997）。总统制在拉美水土不服不同背景下总统职能的差异取决于政党制度的以下两个特征：议会中适当的政党数量、纪律化的程度。如果政党数量适当，没有政党可以控制议会多数，就需要某种联合政府；如果总统的政党不能控制大量议会席位，他就很难实现有意义的政策目标；而中等程度的政党纪律则能增强行政与立法部门之间关系的可预测性。政党和选举法决定政党的数量及其纪律化程度。如果总统有大量政党支持或者至少有充分的政党支持，来确保其否决票得以维持，他们就不会在政策制定过程中被边缘化，就可以有效实现其巩固民主的目标。拉美很多国家在这些方面具有明显的缺陷。四、行政-法治国的兴起TheExecutiveOfficeofthePresident总统办事机构（1880）行政管理与预算局540人白宫办公室462人美国贸易代表办公室245人行政办公室230人白宫管理办公室95人全国毒品控制政策办公室95人国家安全委员会74人经济顾问委员会38人科技政策办公室27人副总统办公室26人环境质量委员会25人发展政策办公室23人。联邦一级局、办、委、会（50401）总务管理局12383人，人事管理办公室5558人，史密森尼协会5005人，小企业管理局4037人，核监管委员会3884人，美国国际发展局2515人，就业机会平等委员会2337人，广播理事会1845人，国家劳动关系局1684人，法庭服务与罪犯监督处1245人，联邦贸易委员会1131人，美国和平队1081人，铁路退休局957人，全国与社区服务协会611人，消费者产品安全委员会530人，美国战争纪念委员会455人，国家交通安全局421人，美国进出口银行420人，美国国际贸易委员会392人，联邦选举委员会357人，普西迪奥信托基金308人，世纪挑战公司291人，军人退休之家286人，美国与墨西哥国际边界与水委员会268人，联邦调解处243人，海外私募投资公司240人，功绩制度保护局206人，美国大屠杀纪念馆180人，兵役注册局153人，联邦劳工关系管理局135人，特别顾问办公室127人，联邦海事委员会124人，国防核设施安全委员会116人，联邦退休节俭投资委员会106人；政府伦理办公室69人，邮资委员会52人，国家调解委员会47人，贸易与发展局47人，化学安全与危险调查委员会43人，历史保护顾问委员会42人，泛美基金会42人，国家首都规划委员会42人，民权委员会41人，尤道尔基金会39人，霍皮印第安人安置局39人，非洲裔发展基金会30人，选举援助委员会29人，建筑与交通障碍标准委员会28人，VallesCaldera信托公司28人，失明或严重残疾采购委员会27人，美国与加拿大国际协作委员会19人，美国无家可归者机构间委员会15人，海洋哺乳动物协会13人，犹他州造地减灾与保护委员会13人，国家残疾人理事会12人，核废料技术审查委员会10人，美国与加拿大国际边界与水委员会7人，阿巴拉契亚地区委员会5人，达尔他区域管理局5人，杜鲁门奖学基金会5人，麦迪逊学术基金会5人，北极研究委员会4人，日美友谊协会4人，国家图书馆与信息学委员会3人，戈德华特奖学金与卓越教育基金会2人，哥伦布学术基金会2人，白宫全国追思委员会1人。IndependentEstablishmentsandGovernmentCorporationsremoved20010410AdvisoryCouncilonHistoricPreservationremoved20010410AfricanDevelopmentFoundationAMTRAK(NationalRailroadPassengerCorporation)BroadcastingBoardofGovernorsCentralIntelligenceAgency(CIA)CommissiononCivilRightsCommodityFuturesTradingCommission(CFTC)ConsumerProductSafetyCommission(CPSC)CorporationforNationalandCommunityServiceDefenseNuclearFacilitiesSafetyBoard(DNFSB)EnvironmentalProtectionAgency(EPA)EqualEmploymentOpportunityCommission(EEOC)Export-ImportBankoftheUnitedStatesFarmCreditAdministrationFederalCommunicationsCommission(FCC)FederalDepositInsuranceCorporation(FDIC)FederalElectionCommission(FEC)FederalEmergencyManagementAgency(FEMA)FederalHousingFinanceBoardFederalLaborRelationsAuthorityFederalMaritimeCommissionFederalMediationandConciliationServiceFederalMineSafetyandHealthReviewCommissionFederalReserveSystemFederalRetirementThriftInvestmentBoardFederalTradeCommission(FTC)GeneralServicesAdministration(GSA)InstituteofMuseumandLibraryServicesInter-AmericanFoundationInternationalBroadcastingBureau(IBB)MeritSystemsProtectionBoardNationalAeronauticsandSpaceAdministration(NASA)NationalArchivesandRecordsAdministration(NARA)NationalCapitalPlanningCommissionNationalCreditUnionAdministration(NCUA)NationalEducationGoalsPanelNationalEndowmentfortheArtsNationalEndowmentfortheHumanitiesNationalLaborRelationsBoard(NLRB)NationalMediationBoardNationalRailroadPassengerCorporation(AMTRAK)NationalScienceFoundation(NSF)NationalTransportationSafetyBoardNuclearRegulatoryCommission(NRC)OccupationalSafetyandHealthReviewCommissionOfficeofComplianceOfficeofGovernmentEthicsOfficeofPersonnelManagementOfficeofSpecialCounsel(OSC)OverseasPrivateInvestmentCorporationPanamaCanalCommissionPeaceCorpsPensionBenefitGuarantyCorporationPostalRateCommissionRailroadRetirementBoardSecuritiesandExchangeCommission(SEC)SelectiveServiceSystemSmallBusinessAdministration(SBA)SocialSecurityAdministration(SSA)TennesseeValleyAuthorityTradeandDevelopmentAgencyUnitedStatesChemicalSafetyandHazardInvestigationBoardUnitedStatesCommissiononCivilRightsUnitedStatesAgencyforInternationalDevelopmentUnitedStatesInternationalInformationProgramUnitedStatesInternationalTradeCommission(USITC)UnitedStatesPostalService(USPS)TheRiseoftheAdministrativeStateGaryLawson,1994

HarvardLawReviewThe[FederalTrade]Commissionpromulgatessubstantiverulesofconduct.TheCommissionthenconsiderswhethertoauthorizeinvestigationsintowhethertheCommission’sruleshavebeenviolated.IftheCommissionauthorizesaninvestigation,theinvestigationisconductedbytheCommission,whichreportsitsfindingstotheCommission.IftheCommissionthinksthattheCommission’sfindingswarrantanenforcementaction,theCommissionissuesacomplaint.TheCommission’scomplaintthataCommissionrulehasbeenviolatedisthenprosecutedbytheCommissionandadjudicatedbytheCommission.ThisCommissionadjudicationcaneithertakeplacebeforethefullCommissionorbeforeasemi-autonomousCommissionadministrativelawjudge.IftheCommissionchoosestoadjudicatebeforeanadministrativelawjudgeratherthanbeforetheCommissionandthedecisionisaversetotheCommission,theCommissioncanappealtotheCommission.IftheCommissionultimatelyfindsaviolation,then,andonlythen,theaffectedprivatepartycanappealtoanArticleIIIcourt.Buttheagencydecision,evenbeforethebonafideArticleIIItribunal,possessesaverystrongpresumptionofcorrectnessonmattersbothoffactandoflaw.The[FederalTrade]Commissionpromulgatessubstantiverulesofconduct.TheCommissionthenconsiderswhethertoauthorizeinvestigationsintowhethertheCommission’sruleshavebeenviolated.IftheCommissionauthorizesaninvestigation,theinvestigationisconductedbytheCommission,whichreportsitsfindingstotheCommission.IftheCommissionthinksthattheCommission’sfindingswarrantanenforcementaction,theCommissionissuesacomplaint.TheCommission’scomplaintthataCommissionrulehasbeenviolatedisthenprosecutedbytheCommissionandadjudicatedbytheCommission.ThisCommissionadjudicationcaneithertakeplacebeforethefullCommissionorbeforeasemi-autonomousCommissionadministrativelawjudge.IftheCommissionchoosestoadjudicatebeforeanadministrativelawjudgeratherthanbeforetheCommissionandthedecisionisaversetotheCommission,theCommissioncanappealtotheCommission.IftheCommissionultimatelyfindsaviolation,then,andonlythen,theaffectedprivatepartycanappealtoanArticleIIIcourt.Buttheagencydecision,evenbeforethebonafideArticleIIItribunal,possessesaverystrongpresumptionofcorrectnessonmattersbothoffactandoflaw.TheRiseoftheAdministrativeStateGaryLawson,1994

HarvardLawReviewTheDeathofConstitutionalGovernmentTheDeathoftheNondelegationDoctrineTheDeathofSeparationofPowersWHATISTOBEDONE?TheFourthBranchofGovernmentTheUnwrittenAdministrativeConstitution新加坡的行政与法治半心半意的去殖选择本地人进入殖民地立法会；建立议会制，立法会选举建立责任制政府，约束激进民族主义的暴力建国手段；利用殖民地会议和谈判，解决主权移交所涉及的宪法和政治问题。从推选的虚君到直选的实君1965-1990年，新加坡总统是由少数人推选的威斯敏斯特体制下的虚君。1980年代末，新加坡经济连续高速增长，累计300亿元国家储备金。为防止责任制政府经受不住诱惑而腐化，新加坡政府设立民选总统，从宪法上约束总理和部长权力，选拔德才兼备者进入政府，防止裙带作风和腐败行为。从推选的虚君到直选的实君总统由全体合法选民直选产生，拥有监督与制约政府的实权：批准或否决动用国家储备金和国家资产的财政预算案；批准或拒绝委任公务员体系部门的重要职位（包括最高法院、少数民族权利总统理事会和公务员体系委员会全体成员，总检察长、审计长和总会计师，武装部队理事会成员、三军总长及各军种总长，中央公积金局、公共设施局、港务局、警察局和贪污调查局等法定机构局长和成员等；批准或否决威胁国家安全、民族和谐和宗教和平的法案；以及启动腐败调查程序等等。从推选的虚君到直选的实君总统虽然拥有了不少实权，但不会与执政党政府发生激烈冲突，不会削弱执政党政府的政策能力和治理水平权力。这首先是因为总统候选人的资格有严格的法律限制：只有担任总理、治安总长、最高法院法官、司法专员、总检察长、公务委员会主席、总审计长、常任秘书、9个法定委员会主席或主要行政官员、注册资产100万新元以上的公司主席或主要行政官员三年以上的人，才有资格成为总统候选人。这种资格限制既保证候选人有资历、有能力，也保证了候选人出自上层阶级，这些人最能与执政党在政治上保持一致，反对党染指总统职位的可能性很小。从推选的虚君到直选的实君其次，在议会内阁制下，总统权力又受总统顾问理事会和国会约束。1991年宪法修正案设立了总统理事会；1994年两条宪法修正案改进了国家资产减损计算方法，总统有权根据最高法院特别法庭建议，预防政府错误法案所可能引发的宪法危机；1996年10月宪法修正案规定了法案生效默示期，国会有权推翻总统不接受总统理事会建议所做出的公共官员、法定机构、政联公司成员任命决定，总统相对于执政党的独立性受到不小的限制。从官委立法会到民选议会自1867年正式成为女王殖民地起，官委议员和非官委议员组成咨议会，协助总督行使治权。二战后，新加坡人不再相信英国人不可战胜的神话，参政呼声越来越高。1946年4月1日，新加坡成为独立殖民地。1947年，按照英国殖民地通行做法，将总督咨议会分为行政会议（4名官员、56名官委非官员）和立法会议（4名当然成员，7名官员，2～4名官委议员，9名民选议员：其中3席被总督按种族分配给代表欧洲人、华人和印度人利益的新加坡商会、中华商会和印度商会）。因此，1948年3月20日，新加坡第一次议员选举，只争取英语选民支持的进步党和独立候选人各得3席。殖民政府相信进步党会忠实代表自己的利益，将1953年进步党所提出的政纲列入次年的林德宪制：10年内自治目标，与马来亚联邦合并进而完全独立，建立民选议员主导的立法会。林德宪制林德宪制以新的方式处理政府与议会的关系，内阁向议会负责。选民自动登记，取消立法会中的商会代表制，建立民选议员主导一院制议会（25名民选议员，3名部长议员，4名官委议员），议会最大党领袖为首席部长；设立部长会议（3名当然官方议员，6名总督根据议会领袖建议任命的民选议员），由总督掌控，官委部长掌握财政、行政、内安和法律大权。三次宪制谈判首席部长与总督之间常常因此爆发权力冲突，导致英国政府被迫答应新加坡立法院派代表，三次赴帝国首都进行宪制谈判。第一次谈判因为英国不同意立法院完全由选举产生，不放弃外交和国防事务支配权，以失败告终，导致马绍尔部长辞职；第二次谈判林有福代表团同意由英国人主导内安事务；第三次谈判获得成功。三次宪制谈判1958年，新加坡获得自治地位。废除总督，设立虚位国家元首，建立议会内阁制；立法院权力扩大，51名议员全部选举产生。而帝国主权体现在设立最高领事局，最高领事任内安委员会主席，有权获知内阁所有事务，女王保留修宪权，英国政府保留紧急状态下中止宪法之权。在1959年选举中，人民行动党成为第一大党，获得43席，新加坡第一任民选政府上台执政，形势有了新变化。议会与选举制度人民行动党强大的组织动员能力首先表现为推动全民公投，与马来西亚联邦合并，外交、国防、内安控制权交予联邦政府，保留财政、劳动和教育权，保留行政部门和立法议院。合并很快破裂，新加坡正式独立，人民行动党连续多次囊括全部议席，1868-1981年没有反对党获得议席。1980年代初反对党开始获得部分议席，国会开始改革，弥补有关反对党的制度缺陷，容纳多元民族，保障少数利益获得代表。

议会与选举制度改革非选区议员制度（1984）：保证国会有最低数量的非执政党议员代表，为反对党发表意见提供辩论平台；官委议员制度（1990）：英联邦国家议会惯例，旨在为建设性的反对者提供表达空间，让政策反映更为广泛的社会意见；加强国会委员会（1990年代）：议员按特长、专业和执政党反对党平衡比例，组成会期委员会和小型特别委员会（特选、公共账目、预算、议事规则、议院事务、公共上访、特权、特别法案、全院和国会政府等委员会），与行政部门对接，监督行政权力，公开征求