在国家十三五目标下文物系统如何主动参与全局工作

在国家“十三五”目标下，文物系统如何主动参与全局工作

1国家“十三五”目标与文物系统自身工作、配套制度的相关内容分析从“五大发展”理念看，文物工作应确立更高的定位，承担更高的职责。因此，新时期文物系统的改革需按更高的要求来进行：文物工作必须体现“加强”和“自觉主动”两大特点，全面服务于实现中国梦和全面建成小康社会的宏伟目标。这不仅是贯彻《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》和响应中央巡视组巡视意见的根本举措，而且是带动全社会实现“文化遗产人人保护、人人共享”局面的必由之路。只有将全局目标与文物系统自身目标进行比对，才能更清晰地明确文物系统服务全局的路线图。“十三五”以来，在中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》、2015年中央城市工作会议对城市发展与文化传承的关系尤其是与文化遗产事业发展的关系有了总体描述以来，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》更进一步将文物工作与城市发展、文化传承挂钩。从中央对第十三个五年计划工作的部署和文物系统的重点工作来看，国家之重和事业之重的契合在“十三五”期间前所未有。从这些上位文件中，不难发现有些方面的国家之重直接“压”到了文物系统上。但在这样的高要求下，文物系统自身工作的不足也更充分地体现出来。图技1-1、表技1-1对此进行了系统的总结[1]。按照《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“五大发展”理念，对照来看文物“十三五”规划与全局的关联：一方面，文物事业“十三五”目标大体涵盖了“五大发展”理念的要求。《国家文物事业发展“十三五”规划》体现了文物事业服务全局的高度，以及与实践相结合的可操作性，同时在资金机制、文物登录制度、文物保护补偿、文物保护公益基金、文物督察、文物保护责任追究等方面为规划的实施提供了有力保障。当然，与“五大发展”理念相比也存在一些不足。如在“绿色”发展原则上，没有提出相对应的发展目标，相关措施较少，仅提出“由注重文物本体保护向文物本体与周边环境、文化生态的整体保护并重转变，保障文物安全”的理念。而如前所述，中国的文化遗产在诸多领域与自然遗产和生态文明建设密切相关，如绝大多数大遗址项目、国家考古遗址公园是文化与自然混合型遗产，在中央正在推进的国家公园制度试点中也存在众多价值很高的文化遗产。因此文物在融入生态文明建设、推动绿色发展中发挥着不可替代的作用，文化遗产的保护也不可能与生态环境割裂开来。这方面还需要从规划、政策上予以进一步明确，只有这样才算是“全面”“合理”地体现了“五大发展”理念的要求。图技1-1文化遗产事业目标和国家大目标的关联及目前工作中的不足表技1-1文物系统相关目标、具体举措与五大发展理念的关联五大发展理念相对应的文物事业“十三五”目标具体举措创新科技在文物保护利用中的应用更加广泛，文物保护科技含量和装备水平进一步提高——提高技术预见预测能力，加强基础科学和技术前沿研究；

——加强共性关键技术攻关，加快文物保护装备建设；

——加快急需标准制定，推进信息化工作；

——实施文物保护科技成果示范工程，构建多元化科研组织协调文物保护措施进一步落实，文物保存状况明显改善；安全形势明显好转；博物馆布局更加优化——开展西藏、四省藏族聚居区及新疆重要文物保护、近现代代表性建筑保护、西部地区石窟保护展示工程；

——建立京津冀文物保护协同机制，实施冬奥会区域文物保护工程；

——加强城市改造和新农村建设中的文物保护；

——加强市县博物馆建设，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区博物馆建设绿色（无对应目标）相关措施较少，但提出“由注重文物本体保护向文物本体与周边环境、文化生态的整体保护并重转变，保障文物安全”的理念开放与港澳台地区的文物合作进一步深化，文物对外交流持续拓展，中华文化国际影响力显著增强——拓展文物交流与合作空间，建设“一带一路”文化遗产长廊；

——加强文物进出境管理……加大打击文物走私力度，遏制文物流失；

——组织开展流失海外中国文物调查研究，摸清流失文物概况，综合运用外交、司法、民间等途径，推动流失文物追索返还不断取得新成果；

——加强内地与港澳地区文物交流合作共享文物事业社会影响力明显提高，文物资源公共文化服务功能和社会教育作用更加彰显，文物工作在促进经济发展、推动社会进步、坚定文化自信中的作用进一步增强——提升博物馆开放水平和展陈质量……强化文教结合、完善博物馆青少年教育功能；

——实施国家记忆工程，建立全民共识的国家精神标识，实施互联网+中华文明行动计划；

——推动文物保护利用与新型城镇化建设相结合，推动文化创意产品开发表技1-1文物系统相关目标、具体举措与五大发展理念的关联其他系统以及各地在古城保护、历史文化名镇村保护中的具体做法，也体现了文物系统自身工作与其他工作的关联。例如，住建系统的工作与文物工作在两个方面体现了越发紧密的关联：①在城市规划建设管理中突出文化遗产的地位。为贯彻落实《国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发［2016］6号）提出的“用五年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作”要求，住建部制定了《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》，重新明确了历史文化街区划定和历史建筑确定工作的重要性——开展历史文化街区划定和历史建筑确定，对于加强历史文化街区和历史建筑保护，延续城市文脉，提高新型城镇化质量，推动中国历史文化名城保护具有重要意义。到2020年年末，全面完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作。②在相关提法上更加突出文化遗产对经济社会的影响。2005年，国务院发布《关于加强文化遗产保护的通知》，要求进一步加强文化遗产保护工作，其中一项重要举措即决定从2006年起，将每年6月的第二个星期六定为中国的“文化遗产日”[2]。随着文化遗产事业与自然生态事业的融合程度日趋加深，文物工作对经济社会的影响更大更全面，住建部于2016年提交《关于设立文化和自然遗产日的请示》，获得国务院批准，自2017年起将每年6月“文化遗产日”调整设立为“文化和自然遗产日”。其他系统的提法以及各地的具体实践，都体现了文物工作和文物系统的工作在整个经济社会发展过程中的作用越发全面，影响更加深远。但从中央到地方，诸多部门乃至主要领导对这个认识不到位，尤其很多地方领导只是将文物工作作为“挣钱”或“要钱”的渠道。所以要以习近平总书记关于文物工作的系列讲话为线索，全面梳理全面小康大目标和文物工作目标的关系，这样才能正确认识“十三五”期间文物工作的地位、重点、开展方式，以及主动保护、主动纳入全局工作的方法及其制度化措施，才能剖析从中央到地方的文物工作存在的差距。2文物系统参与全局工作的方式和案例2.1方式一：以文化遗产引领城乡创新发展文化遗产是城市实现特色发展的重要资源，城市更新、新城建设和特色产业发展是文化遗产服务城市发展的重要领域。这要求文物系统在加强保护的同时，与城市及产业形成特色结合起来，保护成果要体现为城镇化特色发展（走特色化和差异化发展道路，保护好了、要有效益），这样才能保证保护的广泛参与和可持续性。如果保护和发展的关系处理不当，文化遗产有可能妨碍城市发展或为城市发展带来额外的约束。广东省出台《关于加强历史建筑保护的意见》，重点“鼓励历史建筑活化利用”，较好地处理了文化遗产保护与城市发展的关系。在保护历史建筑的同时，支持利用历史建筑开展与保护历史建筑相适应的文化创意、休闲旅游、文化体验、文化研究、开办展馆和博物馆以及其他形式的特色经营活动。同时，广东省注重对利用方法的探索，鼓励各地选择试点，出台有关历史建筑保育和活化利用办法，实行功能置换、兼容使用、容积率奖励、开发权转移、减免费用等鼓励性措施，支持地方政府结合实际收购历史建筑，并通过公开招标等方式选择符合历史建筑保护利用要求的单位和个人，在不违反保护规划和相关管制要求的前提下，对历史建筑进行合理的开发利用。广东省构建的多层次保护体系，有助于形成文物主动参与全局工作的氛围。《广东省住房城乡建设工作报告（2015）》中明确：“构建‘历史文化名城名镇名村—历史文化保护区（历史文化街区、历史风貌区）—历史建筑’多层次保护体系……推进古驿道、水路沿线乡村人居环境改善。结合连线成片新农村示范片区建设，联合省委农办、省文化、教育、体育、旅游、地方志等省直有关部门，组织开展南粤古驿道修复和古水路沿线风景化建设，打造集精准扶贫、新农村建设、历史文化保护、绿道升级、体育竞赛、旅游休闲、科普教育于一体的、具有岭南特色的古驿道、古水道。”这些措施，无论是多层次体系还是与其他工作的结合和多功能的古驿道、古水道的建设，都体现了统筹整合，体现了自觉主动，使文物的功能得到全面发挥，使保护的效益全民共享。只有这样，才可能形成主动保护的局面。北京、上海、杭州等发达城市也纷纷出台了促进文化遗产活化利用、提升城市文化氛围的相关文件。但城市发展领域多由建设部门主导，文物系统参与不足，文物工作在城市发展领域也仅仅发挥了前置约束的作用，基本没有发挥引导作用。要发挥文化遗产的引导作用，必须发挥文物系统的主动性。另一个具体案例是山西祁县。祁县的文化遗产资源丰富。1994年，祁县古城被国务院批准公布为国家级历史文化名城。祁县古城内古建筑保存完好，风韵格局较为完整，集古街巷、古寺庙、古店铺、古民宅于一体，结构合理，井然有序，浑然一体，组成了一个建筑宏伟、氛围突出的古文物群。但是，祁县长期以来在文化遗产保护和城市发展上存在制约：文化遗产在功能上没有成为新城的基础设施和拉动土地增值的资源，其文化内涵也有待进一步挖掘；城市建设上，没有形成比较新的发展模式，城市功能有待提升。近年来，祁县重点探索文物利用与城市创新发展的关系，将法国开发署项目和城市发展方式、城市布局的调整结合在一起，并整合现有项目，以完整凸显山水乡愁，形成新的城市发展方式，在保护文物中全面体现“四个好”。尽管祁县以文化遗产为主体的第二个法国开发署项目刚启动，但在项目可行性研究报告中已经提出古城保护和现代化城市发展相结合、相得益彰的新发展方式，具体内容如下（以下方案与实际情况可能存在差异）。祁县以文化遗产引领城市创新发展的目标与实现“四个好”密切相关。①文物本体保护好。以昭馀古城为重点，从历史文化名城、历史文化街区与文物保护单位三个层次、物质文化遗产与非物质文化遗产两个方面着力，确保祁县古城在本体、功能和文化传承等多方面都得到切实保护和修复。②周边环境整治好。以昌源河湿地公园提升、昭馀古城与乔家大院周边环境协同治理为重点，将现已局部建成的湿地公园向串联文化遗产和形成环路的湿地网乃至与新城发展配合的水岸公园（兼区域生态屏障）升级，努力建设好昭馀古城的环城绿化、庭院绿化与广场绿化，努力治理好乔家大院的周边环境。③经济社会发展好。紧扣一轴两带发展思路，将文物本体保护与周边环境整治共同作为新城发展的基础，使昌源河湿地公园这一轴两边成为现代化宜居新城，使古城中的多数居民在新城中获得良好的人居环境，使古城保护的压力减轻。这方面又具体分为文物旅游发展、文化产业增值、土地价值提升、文物保护单位收入增加四方面工作。④人民生活改善好。在文化遗产保护的前提下，建设与生活相配套的公共基础设施，以适应居民现代化生活需要。在项目工程实施过程中，充分考虑当地居民的就业需要，优先向当地居民提供就业岗位，增加当地居民收入。在昌源河两岸新城中安置2万左右古城居民，大幅改善其居住条件（详见表技1-2）。表技1-2祁县文化遗产引领城市创新发展的具体措施目标定位资金来源主要措施工程内容一、文物本体保护好

二、周边环境整治好

三、经济社会发展好

四、人民生活改善好政策性贷款和地方资金配套。法国开发署贷款3000万元，地方按1∶1配套，总项目资金预算约4.2亿元①文化遗产维修保护与展示提升工程昭馀古城示范性街区保护和功能恢复工程

文物保护工程：选择具有重要文化价值并有原真性和完整性的渠家产业，结合街、市、院、坊、阁五大祁县古城特点，开展移民拆迁、本体修缮和功能恢复工程，比较全面地展现顶级晋商完整的生产生活原貌

非物质文化遗产保护和展示工程：①以晋商文化为主线进行文物展示，完整展现祁县的晋商发展史；②以晋商大院建筑文化为主线进行文物展示和环境解说，并与欧洲（主要是法国）同时期建筑文化和江南园林建筑文化进行对比展示，系统反映晋商大院的建筑成就和特色；③依托数字遗产技术，展示晋商重大历史事件、晋商大院生活场景和渠家大院的变迁史②自然遗产提升和与文化遗产互动工程（1）昌源河湿地公园绿道网建设和与周边文化遗产串联工程

将已经建成的昌源河岸道路按广东等较发达省的绿道进行标识、安全和生态三方面提升，并串联罗贯中、王维故里，形成闭合并与重要文化遗产串联的绿道网，远期打造为昌源河水岸公园

（2）植树造林与森林经营项目③能力建设工程（1）人才培训项目

（2）管理平台建设项目

建设祁县文物资源基础数据库、文物预防性保护信息平台、祁县重点文化遗产公共服务平台和文物安全监测平台④全域旅游工程此项工程为法国开发署项目的配套项目，目标是将祁县既有的旅游点串联起来并形成分工，使游客能从乔家大院点上的观光游转变为祁县全域的周末度假游。工程内容为打造全域旅游信息平台和扶持典型项目点（如半沟民宿、昌源河水岸公园周边民宿）⑤土地增值工程此项工程为法国开发署项目的配套项目，目标是将昌源河水岸公园周边的土地在完成土地性质转变和相关基础设施建设后统一管理、有序投放并与相关旅游产业结合起来。具体工程内容是打造多规合一平台，将相关土地的使用形成一张蓝图、一站审批，并使新城建设与古城保护形成联动表技1-2祁县文化遗产引领城市创新发展的具体措施祁县希望通过文化遗产的保护和合理利用，融入城市经济社会发展的大局，引领城市形成创新发展的模式，让文化遗产工作在城市建设中得以统筹、实现提升。祁县通过响应国家提出的“全域旅游”的号召[3]，让文化遗产既服务于市民，也服务于游客，所形成模式可以更快公之于众，在全国范围内推广。在以文化遗产资源为特色的城乡创新发展中，高频出现并需要技术路线创新的是古建筑的活化。历史建筑是人类的集体记忆，是一种不可再生的珍贵的文化资源，是传承和弘扬优秀传统文化的历史根脉。寺庙，更是中国的艺术瑰宝库，是中国悠久历史文化的象征。在中国，有大大小小的寺庙，有中国第一座寺庙——白马寺，有天下第一刹——少林寺。它们都被大家所熟知，也易于被活化。不具有这样声誉的文物，如何活化？可举一例。四川雅安水月寺图书馆。由顶新公益基金会捐资改建的四川省雅安市名山区车岭镇中学图书馆、校史馆正式投入使用，其均由始建于唐代的水月寺大殿改建而成。名山区车岭镇初级中学是一所农村寄宿制学校，系在水月寺遗址上修建而成。水月寺内的古佛像于1953年被毁，只有两座大殿得以保存。芦山地震发生后，顶新公益基金会在四川省雅安市启动了教育专项捐赠计划，在2014～2016年三年的时间里为雅安市石棉县、天全县、芦山县、荥经县、汉源县、雨城区、名山区等地捐建36所“顶新康师傅图书室（馆）”，以及7间“顶新康师傅安全体验教室”。其中，重点支持了名山区车岭镇中学图书馆、校史馆及教学楼的改造援建工程。目前，图书馆设施与水月寺风格保持一致，古色古香的大殿内放着数列木制书柜和十余张大木桌，文物建筑在结构、风貌没有改变的情况下获得了新生。对于这些文物建筑，人们用营利或非营利的方式，在完整地保留了文物信息的同时，也重新发挥了其各自的社会功能，使之得到“重生”。城乡的历史风貌和乡愁记忆、文化自信，有了具体的支撑点，文物慢慢成为现代人生活中的一部分，在大家的心中活起来。2.2方式二：以大遗址保护引导全局工作在对经济社会发展的贡献方面，大遗址与普通的不可移动文物相比，存在因“大”而生的两点区别：①大遗址不能采用封闭、隔离式保护，因此大遗址保护项目建设必须与周边区域经济社会发展统筹起来进行，也必然会对周边区域的发展方式产生影响——与周边经济社会发展有互动关系。换言之，大遗址保护项目不仅必然对周边区域的经济社会发展有贡献，而且影响其发展方式和发展规模，直接关系到周边环境整治。②大遗址因其体量可能成为周边区域经济发展的主要资源和社会发展的重要抓手，即在经济方面可能形成以大遗址资源为核心的产业链，在社会方面可能有较为明显的效益（如改善周边居民居住条件和解决就业等），有可能使较大范围的人民生活直接得以改善。这两方面影响，使得大遗址保护项目融入乃至引导全局工作成为可能。大遗址建设的“四个好”标准——“文物本体保护好、周边环境整治好、经济社会发展好、人民生活改善好”，是实现与“五大发展”相衔接的重要途径。大遗址保护项目与国计民生的关系更全面，其在周边环境整治好、经济社会发展好、人民生活改善好等方面的贡献显著。“四个好”中的三个分别体现为其对经济、社会发展的个性贡献：经济方面为带动周边区域基准地价变化、促进文化产业发展等，社会方面为改善居民居住条件、为周边市民提供游憩空间、提供大量就业岗位等（详见表技1-3）。以西安片区为典型案例，可以分析大遗址建设在参与全局工作上的成就、不足和相关制度改革需求。大明宫的发展方式就是与“五大发展”衔接的一种模式。大明宫国家考古遗址公园建设保护了遗址的真实性和完整性，传承了遗址的文化价值内涵，改善了城乡环境面貌，促进了区域产业结构调整，带动了旅游、服务、文化等相关产业发展，改善了居民生产生活条件，缓解了当地民众就业压力。大明宫考古遗址公园的保护、规划和建设带动了城市社会经济的协调发展，将脏乱差的棚户区改造成为文化特色凸显的城市功能新区。因此，大明宫遗址公园是兼具社会效益和经济效益且非常明显的典型案例（详见表技1-4）。表技1-3大遗址项目“四个好”标准的具体体现效益体现经济效益：周边环境整治好、经济社会发展好社会效益：周边环境整治好、人民生活改善好、经济社会发展好其间接经济效益直接关系到周边环境整治和经济发展其贡献的个性体现在周边环境整治、人民生活改善和扩大文化遗产事业对社会各界的影响等多个方面周边区域基准地价的变化文化产业改善周边社区居民居住条件为周边市民提供游憩空间提供就业岗位扩大文化遗产事业对社会各界的影响原因改善周边交通、打造景观区域、聚集消费人群等，直接提升周边居住品质和商业氛围，从而间接提升城市土地价值一般的文保单位，其相关文化产品很难形成产业，但大遗址因为规模大能发展较多关联产业，包括影视作品、场地出租等位于城区或郊区的大遗址保护项目通常会涉及旧城改造及新村建设，目前实施及在建的多个大遗址保护项目中被拆迁者大多在居住条件上受益大遗址项目本身可能成为城区或城郊的公共游憩空间，即其本身可以作为市政配套大遗址项目往往在拆迁配套政策中对解决周边区域居民就业有专门规定，如在国家考古遗址公园建设和管理的用工中要优先考虑原住民等大遗址保护项目对其所在区域的总体发展会带来较显著影响，政府相关部门、周边社区居民、新闻媒体以及各类营利性社会力量可能因此提高其在文化遗产事业中的参与度表技1-3大遗址项目“四个好”标准的具体体现表技1-4大明宫遗址公园的综合效益分析分类社会效益经济效益直接·保护了遗址的真实性和完整性

·传承了遗址的文化价值内涵

·改善了居民生产生活条件

·缓解了当地民众就业压力·大明宫遗址公园增加值约为1亿元/年间接·成为实现城市功能的重要载体，提升了城市形象

·改善了周边生态环境

·完善了基础和公共设施配套

·促进了区域产业结构调整

·带动了旅游、服务、文化等相关产业发展·带动建筑业增加值为10.8亿～14.4亿元

·带动周边土地价格增值效应为38亿元

·带动旅游收入增加值约为8.1亿元/年（扣除重复计算）表技1-4大明宫遗址公园的综合效益分析但是，如果按照“五大发展”的要求，大明宫遗址便具有局限性。大明宫的经济社会贡献没有“五大发展”要求高，如创新、协调、共享做得较好，绿色、开放做得一般，且其模式的复制性不强。如果真正全面做到“四个好”，大遗址的保护就全面融入了“五大发展”，就形成了主动保护的局面。另外，国家公园建设为大遗址解决实践中诸多不足的问题提供了新的契机。目前大遗址项目的管理体制不统一、不规范，也不高效，所以亟待通过参与国家公园体制建设实现统一、规范、高效，这是国家考古遗址公园向国家公园发展的必要性。但是，在文物系统参与国家公园体制试点中，除了体制机制上的障碍管理，还可能存在来自相关部门的不利因素。外部不利因素如中央相关领导对文物在国家公园体系中的重要作用认识不足或有偏，各相关部门（如林业和环保等）对文物保护利用方式的认识具有局限性，在相关制度中对文物保护的配合不够。内部不利因素如国家文物局在文物系统纳入国家公园体制建设的工作中缺乏积极性，重点司局在项目安排和试点区域选择上进展较慢，同时各地文物局的实践太少，缺乏自发的由下而上的国家公园体制试点和各种基础工作等。未来融入国家公园体系需要从三方面入手：①制定从国家考古遗址公园中甄选国家公园的技术标准。根据资源价值、规模及管理关系和保护利用现状三方面标准选出适合进行国家公园体制试点的国家考古遗址公园。召开专家研讨会对选取结果进行修订。②对符合条件的国家考古遗址公园积极争取设立国家公园试点。对资金机制、经营机制、监督机制及周边社区发展机制等进行调整，接受国家公园主管部门的监管，循序渐进强化法律保障。③对试点案例区域进行评估。聘请案例区域有关单位对试点效果进行深入分析评估，对国家公园体制试点中出现的不利因素进行深入分析。文物系统已经出现了一些整体改革的案例，通过全面的管理体制改革初步实现了以文物保护引领全局工作并通过文物利用实现发展方式转变。只是这样的案例在文物系统太少、规模太小，没有蔚为风尚。这与同样是文化遗产事业重要平台的国家级风景名胜区的状况相比的确差距颇大：在前八批225个国家级风景名胜区中，有超过50个是以地方政府的派出机构乃至行政特区的方式实行整体管理的，且其中行政级别为副厅级以上的超过20个，这样就初步实现了在以风景名胜区为资源主体的区域内以整体转变管理体制的方式整体转变发展方式[4]。在文物领域，类似这样的改革案例屈指可数。总结这样的案例及其推广的约束，对文物系统领会这种改革的本质、自觉主动探索符合国情的保护利用之路尤为重要。以比较典型且时间较早的河南信阳平桥区城阳城址保护区为例，其范围是我国第五批重点文物保护单位、国家文物保护“十二五”期间150处大遗址之一——城阳城址。城阳城址总占地面积4.98平方公里，包括内城、外城、太子城、楚国墓葬区、龙山文化遗址、西周遗址六个组成部分。2004年12月，平桥区委、区政府根据文物保护工作需要，成立城阳城址保护区，行使文物保护和乡镇行政管理双重职能。城阳城址保护区是全国唯一一个兼具文物保护和乡镇行政管理双重职能的乡科级单位，辖区25平方公里，人口约1万人。保护区管理委员会是信阳市平桥区管辖的副科级财政全额拨款事业单位，集乡镇行政管理与文物保护管理职能于一体。信阳市平桥区编委发《关于成立信阳市平桥区城阳城址保护区的通知》（信平编〔2004〕26号）规定，除计划生育、综合治理工作暂由长台关乡人民政府代管外，其他职能与乡镇人民政府相同。撤销城阳城址保护局文物保护管理所，把职责整合到城阳城遗址博物馆，人员编制同时划转。管委会下设机构有：城阳城遗址博物馆、文物执法大队、党政办、计生服务中心、村镇建设发展服务中心、农村经济发展服务中心、会计工作站、劳动和社会保障所、民政所、综治工作中心、群众工作站、统计工作站等。之所以进行这样的整体改革，是因为其问题长期无力解决。城阳城址包括内城、外城、太子城、楚国墓葬区、龙山文化遗址、西周遗址六个组成部分，地处农村，总面积25平方公里，其中文物保护面积9.8平方公里，建设控制地带达12平方公里，下辖4个行政村，64个自然村，当地居民生产、生活对文物造成不利影响和破坏。如现有遗址多位于农田之中，对土地的开垦耕种、灌溉、修路等会蚕食遗址本体，农民的宅基地也会造成对遗址的破坏，以及与环境风貌的不协调。一些单位和个人在保护区内进行施工，不按有关规定进行报批手续，不进行钻探发掘，造成遗址、文物的损毁。受自然环境、经济、社会等因素的影响，城阳城址在文物的保护、利用与管理方面主要存在以下问题：①保护无力。自然破坏因素和人为破坏因素兼有。一是降水侵蚀。城阳城西城墙及南一城墙部分地段被当地百姓开辟为打谷场，城墙遗迹表面裸露，在降水及地表水的作用下，形成的水土流失对遗迹本体影响较大。二是植被根系扰动。根系较发达的植物根系深入土层生长，对地下遗迹造成一定的危害。当地居民居住用地和农业生产用地与墓葬区、城阳城址多处叠加，居民生产生活易对遗址直接造成破坏。一是土层扰动。地表不见城墙城壕遗迹的地段，当地百姓灌溉、翻土等农业耕作等活动对遗址安全影响较大。二是村镇建设。苏楼村部分民房建在城阳城北城墙遗址上，对该处遗迹造成了严重破坏。目前采用的保护措施不能满足遗址本体保护的要求，需要加强与调整。文物保护管理基础工作相对薄弱，展示与科研基础条件缺乏。②利用不力。从科研角度而言，保护区内文物勘探与发掘工作较少，城阳城的具体布局结构、城内的宫殿基址、作坊区及墓葬区内众多古墓的位置及墓葬区的具体范围不明，难以对这些个体单元制定针对性的保护措施，缺乏精确、完整的文物分布图。从全民公益性而言，发掘遗址没有展示利用配套设施，目前对公众公开展示的部分所占比例非常小。这些与管理单位体制改革后其他体制机制没有配套有直接关系。遗址保护管理的专业从业人员数量需要进一步增加，保护经费和专项政策等支撑体系尚未健全，对遗址长期保护不利。改革后，管委会将重点墓区划分为六大片区，实行文物保护责任区制度，每个片区由1名科级干部和2～3名工作人员负责，每周一、三、五定期深入重点墓区排查安全隐患；抽调基干民兵26人，组建文物保护专职巡逻大队，由派出所负责实行半军警化管理，24小时不间断巡逻保护；结合文物分布情况，在各村聘请近百名离退休村干部、党员、群众为业余文物保护员，负责对各辖区文物进行日常监控和信息收集工作。3文物系统自觉、主动参与全局工作的制度性措施2014年12月，习近平总书记在澳门大学与学生交流时说，“五千多年文明史，源远流长。而且我们是没有断流的文化。要建立制度自信、理论自信、道路自信，还有文化自信”。这将文化自信上升到中国特色社会主义道路的高度。而习近平总书记在陕西视察工作时，提出“黄帝陵是中华文明的精神标识……轩辕黄帝陵文化积淀十分深厚，对历史文化要注重发掘和利用，溯到源，找到根，寻到魂。找到历史和现实的结合点，深入挖掘历史文化中的价值观念、道德规范、治国智慧，做到以文化人，以史资政”。这就进一步说明：文化自信来自发掘和利用历史文化并将其应用到“化人、资政”中，而这正是文物工作在新时期重要的历史使命。3.1参与全局的理念性转变文物系统参与全局首先体现在理念的转变上。官方使用的词语可一定程度上代表这种转变（详见表技1-5）。如在我国的自然保护体系中，慢慢地用保护（conservation）替代了protection，这体现出保护理念从单纯强调维持原状向“保护以便加强合理利用”的方向转变。在文物系统的使用习惯中，最常用的是保存（preservation），主要指保持建筑物或建筑群等遗产或遗址的原样，体现了严格保护的思想。古村落的保护，也涉及几种词语的使用及其不同的含义（包括发展现在时髦的民宿）。这方面，文物系统需要从表述方式上有所转变，以便适应文物工作融入全局工作的趋势以及与国际潮流接轨。表技1-5文物系统相关词语应用相关词语主要内涵在文化遗产领域适用范围发达国家的相关理念和案例国内相关应用保存

preservation指保持建筑物或建筑群的原样最常用词，在工作中体现为“修旧如旧”等原则美国1935年《古迹法》中即采用学术文章中常用，政策文件中基本不用保护

conservation（台湾地区译作保育）指对现有的好的城市环境予以保护，但在保持其原有特点和规模的条件下，可以进行修改、重建或使它现代化用得较少，但其内涵真正体现了让文物活起来国际保护地体系的技术标准中均采用此词自然遗产领域为最常用词，文化遗产领域原来少用复兴

rehabilitation综合性的工作，包括有选择地保存、保护和改建在历史文化名城保护中常用多数名城按照城市复兴理念发展新型城镇化相关文件中多用更新

rejuvenation代替全部推倒重盖和全面改建的一个概念在历史文化名城保护中常用处理遗迹保护和城乡发展关系时常用新型城镇化相关文件中多用重建

restoration在已经没有建筑的区域实行重建用得较少、限制很多（如《文物保护法》第二十二条）保护领域用得较少保护领域用得较少表技1-5文物系统相关词语应用3.2制度性措施转化为政策从文物系统参与全局工作的方式及相关案例的梳理中，容易形成三点认识：①地方政府的认识更能产生实际影响，但促其转变认识和发展方式的配套制度建设是基础（对比“以经济建设为中心”和“绿水青山就是金山银山”）。②中央层面要积极推进文物补偿、党政同责等制度建设，使地方政府及主要领导能从切身利益上感受到“保护文物也是政绩”。这需要确定试点地区，抓典型。③从信息公开、绩效考核、第三方评估、社会力量参与渠道等方面加强制度建设，与社会力量形成合力，增强高层决策时的博弈力量。举例：国家考古遗址公园第六届联席会议的《安阳共识》呼吁国家出台相关政策，将大遗址纳入主体功能区体系；科学改革大遗址保护管理体制，成立高规格的大遗址保护管理机构；科学编制考古遗址公园保护利用规划，创新保护展示理念，使大遗址保护成果实现真正的全民共享。通过文物补偿调动社会积极性，让地方感受到“保护文物也是政绩”。这方面以浙江良渚为典范。自1995年《良渚遗址群保护规划》实施以来，良渚遗址区的保护与城乡建设发展的矛盾就一直存在。随着经济发展与城市化的不断推进，良渚遗址保护区内工业、商贸、建设都受到限制，文物保护与当地民众生产生活、经济社会发展存在着较为突出的矛盾。为有效缓解这一矛盾，杭州良渚遗址管理区管理委员会以《良渚遗址保护区文物保护补偿办法》为基础，在良渚遗址管理区多举措实施文物保护补偿，创