国家土地政策对陕西房地产业的影响

～国家土地政策对陕西房地产业的影响

一2017～2018年土地政策概述（一）2017年土地政策概述2017年是实施“十三五”规划的重要一年，也是推进供给侧结构性改革的深化之年。2017年土地管理工作围绕党和国家工作总体布局，以深化土地供给侧结构性改革为主线，以适度扩大总需求、加强预期引导为取向，创新性地制定实施了一系列有利于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的土地政策，推动了中国特色土地政策体系的丰富完善和改革创新，促进了经济平稳健康发展和社会和谐稳定。具体体现在以下几个方面。1.建立完善产权制度2017年，国土资源部研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期；深化农村土地制度改革，落实宅基地、集体经营性建设用地的用益物权；完善土地等财产征收征用法律制度，合理界定公共利益范围，给予被征收征用者公平合理补偿。2.促进土地要素高效利用，深化土地供给侧结构性改革落实“放、管、服”的要求，改进和优化建设用地审批制度，加快形成促进经济发展的新动能。围绕“三去一降一补”五大任务，合理安排年度建设用地计划，继续深入推进土地供给侧结构性改革与相关领域改革有机结合。统筹协调新型城镇化建设用地，完善农村返乡创业、支持农村增收用地支持政策，推动差异化、多元化的产业用地政策创新，切实支持保障战略性新兴产业、现代服务业发展的用地需求。按照去产能要求，制定激励政策，引导钢铁、煤炭等产能过剩行业和“僵尸企业”土地退出、转产和兼并重组，全面推进城镇低效用地再开发。积极推进工业用地市场化配置试点，创新差别化的城市用地政策，有效降低实体经济用地成本，探索解决闲置土地制度性问题，促进土地持续利用。3.出台促进农村产业融合发展的土地政策，增强农业农村发展新动能为落实2017年中央1号文件明确提出的“探索建立农业农村发展用地保障机制”的要求，国土资源部会同国家发展改革委联合印发了《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，保障农村产业融合发展的用地需求。在政策实施方面，国土资源管理部门实施的举措包括：加强土地利用规划和计划指标支持；因地制宜编制村土地利用规划；规范设施农用地类型；鼓励土地复合利用，拓展土地使用功能。4.制定超常规的土地政策，支持贫困地区发展2017年以来，国土资源部从扶贫之根本入手，为贫困地区“量身定做”超常规政策。出台了《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》和《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的支持意见》，重点在增减挂钩政策和光伏用地政策上支持贫困地区发展。5.建立不动产统一登记信息化管理平台2015年2月，国土资源部发布了《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》，对不动产登记簿证的样式内容、使用、管理，以及不动产权证书和登记证明的印制等工作提出了明确要求。2015年8月，国土资源部发布了《关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知》，要求到2017年底，基本建成全国统一的不动产登记信息管理基础平台，基本形成标准统一、内容全面、覆盖全国、相互关联、布局合理、实时更新、互通共享的不动产登记数据库体系。2016年在其基础上，细化了不动产统一登记制度，进一步规范了不动产登记行为，落实了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的要求。2017国土资源部出台了新的《不动产单元设定与代码编制规则》，主要修订了五方面内容：一是完善了不动产单元代码体系；二是明确了国家层面不动产登记发证的编码要求；三是针对编码工作存在的普遍问题，提出了相应的解决方案；四是对试行规则相关内容进行了补充完善；五是增加了编码案例。新版《土地利用现状分类》国标发布实施，新版标准秉持满足生态用地保护需求、明确新兴产业用地类型、兼顾监管部门管理需求的思路，完善了地类含义，细化了二级类划分，调整了地类名称，增加了湿地归类，并在第三次全国土地调查中全面应用。6.统筹推进土地制度改革与《土地管理法》修改第一，中央政治局会议明确提出，稳中求进总基调是治国理政的重要原则，推进农村土地制度改革，依然要牢牢把握习近平总书记关于“深化农村改革仍然以处理好农村和土地关系为主线”的精辟论述，进一步统筹协调推进农村土地制度三项改革试点，加强农村土地制度改革试点的评估总结。2017年11月，经全国人大常委会授权，农村土地制度三项改革试点工作将延期至2018年12月31日。同时，中央深改组第一次会议决定将宅基地制度改革试点扩大到33个试点地区。第二，按照立法与改革同步推进、相向而行的要求，及时开展《土地管理法》修订研究。《土地管理法（修正案）》向社会公开征求意见，主要涉及完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度和完善与农村土地制度改革相配套的重点制度。第三，部署开展建设用地二级市场试点。2017年1月，国土资源部在全国选择转让、出租、抵押等交易量较大且不动产登记工作基础较好的34个市县，开展建设用地二级市场试点。其中，在6个已开展集体经营性建设用地入市试点的县（区）同时开展国有和集体土地二级市场试点。7.加强土地管理和调控，落实房地产调控的目标2017年住房城乡建设部、国土资源部联合下发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，要求强化住宅用地供应“五类”调控目标管理，保证住宅用地供应平稳有序，坚决防止出现区域性总价、土地或楼面单价新高等情况，严防高价地扰乱市场预期。通知主要明确以下三点内容。一是强化住宅用地供应“五类”调控目标管理，编制并公布住宅用地供应3年滚动计划和中期规划，保证住宅用地供应平稳有序。二是为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系。三是因城因地制宜，确定公租房、共有产权房、限价房、租赁房等保障性住房的用地比例和规模。允许符合条件的企事业单位，利用自有土地建设保障性住房。（二）2018年土地政策概述2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是决胜全面建成小康社会的关键之年。中国特色土地政策体系在2017年的基础上，围绕党和国家工作大局，进一步加大改革创新力度，在以下几个方面实现突破。1.实施乡村振兴战略，促进城乡融合的土地政策更加细化在已经出台文件的基础上，继续探索鼓励和引导农村集体经济组织以有偿回购、集中改造、受托经营等形式，盘活利用空闲农房及宅基地。发挥农村集体经济组织在宅基地退出、使用中的主体作用。引导城乡资本利用空闲农房及宅基地发展乡村旅游等新产业新业态。完善资源开发收益分配机制，探索土地资产收益扶持制度。2.优化土地政策参与经济社会发展重点领域调控的政策组合一是进一步探索实施产业用地政策的法律机制。在总结评估2017年《产业用地政策实施工作指引》实施效果的基础上，加强探索引入法律机制，将产业用地政策上升为行政法规、规章和规范性文件的实现途径。二是优化房地产调控的政策工具组合体系。探索研究全面开征保有税性质的房地产税的方案，将房地产税纳入房地产调控的政策工具组合体系。三是加快释放土地政策助推脱贫攻坚的新动能。四是改革完善城乡建设用地增减挂钩政策。把增减挂钩政策用于扶贫攻坚的“非常之策”常态化、普适化，探索构建增减挂钩节余指标有偿调剂交易的规则体系。3.探索形成空间规划“多规合一”、国土空间用途管制的体制机制框架着力探索建立起一套空间性规划“多规合一”的体制机制，为今后开展国家、省、市（县）三级空间规划技术创新奠定前提条件。着力探索“将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责”的体制机制保障措施，初步形成空间规划“多规合一”和国土空间用途管制职责统一的体制机制改革方案。4.“房住不炒”，坚决遏制房价上涨，稳地价、稳房价、稳预期2018年调控政策由紧到松，中央定调三阶段变化如下。第一，3月全国两会重申“房住不炒”政策主基调。两会政府政府工作报告对于房地产市场着墨颇多，调控政策主基调继续坚持“房住不炒”。一方面，支持居民自住购房需求，南京、西安等二线城市纷纷下调落户门槛，以便支持人才购房需求；另一方面，加强金融机构风险内控，着力抑制投资、投机性购房需求。个人住房贷款进一步规范化，居民加杠杆购房的局面将难以为继，三、四线城市居民购房热潮更快地向理性回归。其中，房地产税立法引发市场热议，而从实际进展情况来看，至少短期内房地产税全面落地无望。第二，7月底中央政治局会议直指房价上涨，并且措辞也有所改变，从“遏制房价过快上涨”升级为“坚决遏制房价上涨”。具体调控手段还是坚持因城施策，促进供求平衡，合理引导预期，整治市场秩序等四个方面。第三，8月住建部要求地方政府落实稳地价、稳房价、稳预期的主体责任。住建部座谈会明确提出两点要求：其一，加快制订住房发展规划，调整住房和用地供应结构，大力发展住房租赁市场等；其二，坚决遏制投机炒房，并引入问责机制，对工作不力、市场波动大、未能实现调控目标的城市坚决问责。5.西安推进“双20%”共有产权住房制度为深入贯彻党的十九大精神，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，2018年9月13日，西安市政府办公厅发布了《西安市深化住房供给侧结构性改革实施方案》（市政办字﹝2018﹞85号），严格落实《西安市深化土地供给侧结构性改革实施方案》（以下简称《方案》），着力打造“双20%”住房保障“西安模式”。《方案》提出的居住用地“双20%”优先保障原则，从住房供给侧结构性改革入手，调整土地供应结构，改进土地供应方式，采取新建、配建、单位自建等多种形式，加大公租房、共有产权住房保障力度，加快建立共有产权住房制度，培养“租购并举”住房消费理念，形成共有产权、住房保障、人才安居与房地产市场精准调控相结合的新型住房制度。按照政府和个人共同出资、共有产权、共享增值收益的原则，降低中低收入住房困难家庭、各类人才购房门槛，解决中等以下收入住房困难家庭和无自有住房各类人才的居住问题。自2018年起，在编制年度居住用地供应计划时，优先充分保障公租房、共有产权住房用地，供地比例原则上不低于40%。2018～2021年，全市计划建设和筹集公租房20万套、共有产权住房15万套，实现住房货币化补贴全覆盖，并根据住房需求变化，综合评估、科学调整、及时优化。2017～2018年，全国房地产市场经历了严厉而密集的政策调控，突出特点是地方纷纷以城市为单元进行区别化调控。陕西省级层面出台的政策主要包括《陕西省城镇土地使用税实施办法》《陕西省房产税实施细则》等。西安市更是出台了《西安市人民政府关于进一步促进房地产市场持续健康发展有关问题的通知》《关于进一步吸引人才放宽我市部分户籍准入条件的意见》《西安市深化土地供给侧结构性改革实施方案》等一系列政策措施，凸显了房地产政策坚持的“房子是用来住的，不是用来炒的”主基调。从以西安市为代表的各项政策对房地产市场调控的实际作用来看，主要对土地和商品房的价格及供求具有较强影响。6.土地市场更加规范和透明西安于2017年开始执行严格的土地招拍挂政策，正式启动土地二级市场，浐灞、城东、经开、临潼等地均为主力成交区。据中国土地市场网数据统计，2017年西安市本级招拍挂土地成交总面积为1033.30万平方米，其中住宅用地成交总面积为588.18万平方米，占土地成交总面积的56.92%。2018年1至8月，西安市本级招拍挂土地成交总面积为498.93万平方米，其中住宅用地成交总面积为295.20万平方米，占同期土地成交总面积的59.17%。7.地价和房价及其涨幅相对平稳2017到2018年上半年，西安土地资源局交易数据显示仅有9块地出现溢价，溢价地块占交易总量的4.5%。西安市适合刚需刚改置业群体的高层房源如海伦湾、太奥·青年家等的价格稳定在8000～9000元/平方米。8.十市一区房地产市场表现迥异陕西省十市一区房地产市场表现出不同的特征。第一类供需均积极：西安、渭南、杨凌三市（区）房地产开发投资和商品房销售面积增长相对较高、待售面积负增长或增速较低，房地产市场供需双方热情较高。第二类供给高增长与库存高增长并存：宝鸡、汉中、榆林三市房地产开发投资与商品房待售面积增速均呈较快增长。说明房地产商投资热情比较高，但消化库存压力较大。第三类需求较旺盛：铜川、延安、咸阳三市房地产开发投资呈较慢增长，商品房待售面积增速均小于销售面积增速，表明商品房去库存压力小、销售情况较好。第四类供需均低迷：商洛商品房待售面积增速高达105%，但房地产开发投资仅增长5%，是全省最为典型的房地产市场整体疲弱的代表。二土地政策对房地产业的影响城镇化进程的快速发展，虽然带来了社会的进步，但也产生了诸多问题。一方面大量农村人口涌入城市导致城市住房需求增加，房价涨幅过快；另一方面作为房地产开发企业生产原料的土地却出现利用效率低下、生态环境破坏严重等一系列问题，土地和房地产之间的矛盾严重凸显出来。如何正确看待土地政策参与市场经济的宏观调控，如何正确理解土地政策对房地产市场的影响，进而促进房地产市场的健康发展，是政策制订落地后需要考量和评估的课题。我国政府对城市土地实行国家垄断，国家是城市土地的供应者和提供者，土地的供应情况、供应方式以及供应结果都由政府控制，政府宏观掌握我国的房地产市场。我国的土地供应政策存在自身的特殊部分，土地政策指的是城市政府通过调节土地在房地产开发和城市工业建设方面的供应结构和供应面积，合理调节城市中房地产市场的供给关系，进而促进国民经济的健康稳定发展。（一）土地政策参与房地产市场宏观调控的特点1.长期与短期调控相结合在短期宏观调控上，政府主要通过调控新增加的建设用地的供给结构、供给规模和供给节奏来调控房地产开发建设的规模和速度。在长期调控方面，调控的主要目标是促进房地产业的产业结构调整、经济发展方式的转变和区域经济的协调发展。2.土地调控主要从供应的角度入手从陕西省关于房产调控的宏观政策来看，在限制投资过热情况下，一方面以限制土地供应量为主要手段，目的是发挥土地“釜底抽薪”的作用；另一方面，以调整供应节奏和供应结构为手段，严厉打击囤地、炒地、闲置土地的行为。同时，对普通商品房、廉租房和经济适用房等采取激励的方针政策，优化房地产住房结构，达到调控商品房销售市场、稳定商品房销售价格的目的。（二）土地政策对陕西房地产业的影响本报告以2017年、2018年1～8月陕西省十市一区住宅用地的挂牌与成交数据来分析土地政策对土地供应和需求的影响。1.挂牌情况分析从表1和图1中可以看出，2017年陕西省推出的住宅用地共481宗，土地总面积为1409.90万平方米。从各区域供应面积来看，西安市供应量最大，为535.73万平方米，占2017年陕西省总供应量的38.00%；其次是渭南和咸阳，供应量分别为167.12万平方米和157.78万平方米，占11.85%和11.19%；商洛市和杨凌示范区供应量较少，分别为23.64万平方米和22.93万平方米，占比分别为1.68%和1.63%；铜川市供应量最少，为6.46万平方米，占2017年陕西省总供应量的0.46%。从供应宗数来看，2017年西安市供应最多，为102宗；汉中市次之，为67宗；紧接着为咸阳和渭南市，分别供应60和58宗；铜川市和杨凌示范区最少，只供应了3宗地。从供应宗数来看（见表1），2018年1～8月咸阳市供应最多，为109宗；其次是渭南和宝鸡市，分别供应75和52宗；铜川市供应了4宗，杨凌示范区最少，只供应了2宗地。表12017和2018年1～8月陕西省各区域住宅用地挂牌情况区域2017年2018年1～8月面积（万平方米）宗数（宗）面积（万平方米）宗数（宗）陕西省1409.904811371.37383西安市535.73102104.9218铜川市6.46322.694宝鸡市111.3543218.4252咸阳市157.7860400.65109渭南市167.1258266.5075延安市87.433595.0919汉中市138.626794.5438榆林市55.023564.7828安康市103.824259.7624商洛市23.643319.4314杨凌示范区22.93324.592资料来源：中国土地市场网，http：///。|Excel下载表12017和2018年1～8月陕西省各区域住宅用地挂牌情况图12017年陕西省各区域住宅用地供应量占比从表2和图2中可以看出，2018年1～8月，陕西省共挂牌383宗，总面积为1371.37万平方米，比2017年同期土地挂牌面积增加了390.93万平方米。从各区域供应面积来看，西安市土地供应面积为104.92万平方米，占2018年1～8月陕西省总供应量的7.65%，较2017年同期供应面积减少了363.16万平方米。除西安市外，其余各地区土地供应量均高于2017年同期土地供应量，其中：咸阳市土地供应量最大，为400.65万平方米，占2018年1～8月陕西省总供应量的29.22%，较2017年同期供应面积增加了258.02万平方米；其次是渭南和宝鸡市，供应量分别为266.50万平方米和218.42万平方米，占比分别为19.43%和15.93%，较2017年同期分别增加180.19万平方米和151.85万平方米；杨凌示范区和铜川市供应量较少，分别为24.59万平方米和22.69万平方米，占比分别为1.79%和1.65%，较2017年同期分别增加10.59平方米和16.23万平方米；商洛市供应量最少，为19.43万平方米，占2018年1～8月陕西省总供应量的1.42%，较2017年同期供应面积了12.06万平方米。表22017和2018年1～8月陕西省各区域同期住宅用地挂牌面积变化单位：万平方米陕西省西安市铜川市宝鸡市咸阳市渭南市延安市汉中市榆林市安康市商洛市杨凌示范区2017（1～8月）980.44468.086.4666.57142.6386.3121.2269.6948.1649.967.3714.002018（1～8月）1371.37104.9222.69218.42400.65266.5095.0994.5464.7859.7619.4324.59变化幅度390.93-363.1616.23151.85258.02180.1973.8724.8516.629.8012.0610.59资料来源：中国土地市场网，http：///。|Excel下载表22017和2018年1～8月陕西省各区域同期住宅用地挂牌面积变化图22018年1～8月陕西省各区域住宅用地供应面积及占比2.成交情况分析从成交情况来看（见表3和图3），2017年陕西省共成交1061宗地，总面积2064.29万平方米。从各区域成交面积来看，西安市成交面积最大，为768.24万平方米，占2017年陕西省总成交面积的37.22%；其次是延安、渭南和安康市，成交面积分别为233.36万平方米、224.02万平方米和218.95万平方米，占比分别为11.30%、10.85%和10.61%；杨凌示范区和商洛市成交面积较少，分别为32.04万平方米和29.09万平方米，占比分别为1.55%和1.41%；铜川市成交面积最少，为6.46万平方米，占2017年陕西省总成交面积的0.31%。从成交宗数来看，2017年安康市成交最多，为354宗；其次为西安和汉中市，分别成交151和134宗；杨凌示范区成交了4宗地，铜川市最少，成交了3宗。表32017年和2018年1～8月陕西省各区域住宅用地成交情况区域2017年2018年1～8月面积（万平方米）宗数（宗）面积（万平方米）宗数（宗）陕西省2064.2910612003.24781西安市768.24151355.2562铜川市6.46322.694宝鸡市111.3543218.4252咸阳市166.6464407.91126渭南市224.02101400.66127延安市233.3678187.5446汉中市153.55134120.7099榆林市120.6177150.5166安康市218.9535484.79174商洛市29.095229.8222杨凌示范区32.04424.963资料来源：中国土地市场网，http：///。|Excel下载表32017年和2018年1～8月陕西省各区域住宅用地成交情况图32017年陕西省各区域住宅用地成交情况从表3和图4中可以看出，2018年1～8月陕西省共成交781宗地，总面积2003.24万平方米。从各区域成交面积来看，咸阳市成交面积最大，为407.91万平方米，占2018年1～8月陕西省总成交面积的20.36%；渭南市次之，为400.66万平方米，占比为20.00%；再次是西安市，成交面积为355.25万平方米，占比为17.73%；商洛市和杨凌示范区成交面积较少，分别为29.82万平方米和24.69万平方米，占比为1.49%和1.25%；铜川市成交面积最少，为22.69万平方米，占比为1.13%。安康市成交宗数最多，为174宗；其次为渭南和咸阳市，分别成交127和126宗；铜川市成交了4宗地；杨凌示范区最少，成交了3宗。图42018年1～8月陕西省各区域住宅用地成交情况对比2017年1～8月与2018年1～8月的成交数据（如表4与图5所示），我们可以看到，陕西省2018年1～8月土地成交总面积较2017年同期成交面积增加了724.79万平方米。值得注意的是，西安市2018年1～8月土地成交总面积较2017年同期成交面积减少了241.38万平方米。除此外，其余各地区土地成交面积均比2017年同期成交面积有所增加，但增加幅度有所不同。其中，渭南市土地成交面积增加幅度最大，为284.17万平方米；咸阳市次之，为257.63万平方米；再次是宝鸡和延安市，较2017年同期成交面积分别增加了151.85万平方米和111.09万平方米；安康市土地成交面积较2017年同期增加幅度最小，只增加了5.24万平方米。表42017和2018年1～8月陕西省各区域同期住宅用地成交面积变化单位：万平方米区域陕西省西安市铜川市宝鸡市咸阳市渭南市延安市汉中市榆林市安康市商洛市杨凌示范区2017（1～8月）1278.45596.636.4666.57150.28116.4876.4574.2187.0079.5510.8314.002018（1～8月）2003.24355.2522.69218.42407.91400.66187.54120.70150.5184.7929.8224.96变化幅度724.79-241.3816.23151.85257.63284.17111.0946.4963.515.2418.9910.96资料来源：中国土地市场网，http：///。|Excel下载表42017和2018年1～8月陕西省各区域同期住宅用地成交面积变化图52017和2018年1～8月陕西省各区域同期住宅用地成交变化如根据以上数据分析，土地政策在房产市场上发挥着一定的作用。清理闲置土地及闲置土地处置办法等相关政策、国家限购政策，以及经济适用房、廉租房和中低价位中小套型普通商品房用地占住宅用地的比例不得低于70%，开发商不能囤积土地等政策，加上2018年西安市政府办公厅发布的《西安市深化住房供给侧结构性改革实施方案》（市政办字﹝2018﹞85号）等一系列政策措施的实施，导致地产商购买土地的积极性降低，所以2018年西安住房用地供应量和成交量锐减。（三）土地政策参与房地产市场宏观调控的影响因素分析土地供应量对房地产市场有三个方面的影响：首先是房地产产品的供应量，其次是生产和消费预期，最后则是房价。其中，对房地产产品供应量的影响主要受房地产开发周期的影响，并需要一定时间才能显现；对房地产投资和消费的影响却是迅速而又显著的；对房价控制的影响则主要来自对土地成本的控制。1.土地政策对房地产业影响的积极因素分析根据陕西省现行的土地管理制度和国家土地政策，结合陕西省土地调控对房地产发展的影响，总结出土地调控政策对房地产业发展的一些积极作用。（1）土地宏观调控有利于市场的公平竞争陕西省招拍挂等土地出让政策的实施，使土地供应信息透明化，在一定程度上保证了房地产开发企业的平等竞争机会。（2）有利于政府科学化管理针对土地供应量，陕西省每年都在年初制订和公布土地供应计划。土地供应计划是土地市场供应的基础，有利于城市土地管理的科学化及合理化，提高土地管理的规范性。从目前来看，陕西省每年实施的土地供应计划，能够合理地调控房地产市场的土地供应结构和数量，满足市场的需求，有利于房地产市场的健康稳定发展。（3）有利于提高土地开发效率，抑制房价过快上涨从土地供应的开发程度来看，陕西省各级政府先对计划供应的土地进行初级开发，再按照招拍挂的出让方式进行土地使用权的出让。这一做法缩减了房地产开发企业的前期开发工程量，缩短了建设工期，使土地转化为新增商品房的时间缩短，可及时补充房地产的市场供给，抑制房价过快上涨。2.土地政策对房地产业影响的消极因素分析（1）土地供应结构不合理目前，陕西省保障性住房土地供应面积占供地总量的比例较低，特别是市场公开租赁房的土地供给量严重不足。随着陕西省开发建设力度的不断加大，以进城务工为主的外来人员不断涌入陕西省尤其是西安市，其对政府公租房需求量不断增加。但公租房的建设量不能满足市场需求，且准入门槛高，这对城市发展和陕西省民生保障十分不利，存在引发社会问题的潜在风险。（2）土地政策作用的滞后性由于土地政策生效具有滞后性，因此土地利用需要进行预见性、前瞻性的合理规划。从目前情况来看，由于此项工作匮乏，陕西省大多只能依靠临时出台的土地调控政策进行市场调控，无法上从根本上解决房价虚高问题。（3）土地管理制度有待完善近年来陕西省不断出台的土地政策，都强调对围地、炒地、闲置土地进行严厉打击，在实际执行中缺乏强制性和法制性，导致政策实施脱离预期，造成土地囤积和资源浪费。三结论与对策（一）结论2017～2018年，国家及陕西省出台了一系列土地政策，意在宏观调控房地产市场、控制房价、保障民生。但从实际效果来看，这一系列政策虽然起到了一定作用，但对遏制房价上涨没有明显效果，地价与房价还在持续上涨。从土地供应角度来看，政府对土地控制越严格，房地产商拿地成本也就越高，不利于房价降低。但从国家政策的实施来看，国家加大保障性安居工程用地供应，构建购租并举的住房体系，不断调整公租房、共有产权房、限价房、租赁房等保障性住房的用地比例和规模，优化房地产住房结构，有利于达到调控商品房销售市场、稳定商品房销售价格的目的。总而言之，土地只是影响房地产价格的一个方面，稳定房价需要多方面努力。（二）对策房地产是国民经济命脉，也是与民生相连的基础产业。商品房从诞生之日起，就受到国家宏观调控的影响。土地政策作为房地产市场宏观调控的工具，不仅能够调控房地产市场的供给量和供给价格，更能满足国家经济可持续发展战略的要求。本文提出以下几条优化土地政策、调控陕西省房地产业的建议。1.政府应从总体上把握土地市场的供给和需求，加强政策调控的力度（1）改善房地产住房用地供给结构，把保障性安居工程的建设落到实处保障性住房用地由政府部门主导供给，将商品房用地供给交由市场主导。土地政策的落脚点要从重视土地供给量转变为同时关注供给结构和供给量。（2）土地市场作为市场经济的一部分，理论上不应受政府过度干预从经济学的角度来看，土地市场作为市场经济的一部分，理论上不应受政府过度干预。但在我国，地方政府作为土地市场主导者的地位目前无法改变，因此陕西省各级政府在理论与实际、应然与实然的切换间，应承担的主要任务是根据市场运行状况预测房地产发展的需求，做好市场监测，控制土地供给量，解决供需矛盾，达到抑制房价上涨的预期。2.加强土地市场和房地产市场的法制建设一方面，政策的执行力度往往弱于法律的执行力度；另一方面，政策出台所需的时间比较短，过于频繁地出台土地政策会使市场波动频繁。因此，规范土地市场，既要执行政策，也要强调法律。法律法规的完善，才是维护市场长期稳定的办法。3.进行土地和资金的优化配置敦促房地产企业优化自身资源配置，特别是优化土地和资金链配置，建立房地产市场监管信息平台，及时掌握市场动态。加大对房地产开发企业资金链风险的排查力度，高度关注重点地区和重点企业，防范金融风险。同时监督加快现有项目开发建设进度，提高产品品质，树立口碑。4.加大金融、货币等宏观调控手段的支持力度土地调控政策对房地产市场的调控作用相当，且具有滞后性。因此，房地产市场发展过热、土地政策未及时产