国内外殡葬法规研究比对分析

国内外殡葬法规研究比对分析

殡葬服务行业为逝者及其亲友提供专门的殡葬服务，相关活动需要通过法律来调整和规范，以维护公众的合法权益与正常的社会秩序。本文通过介绍国内外殡葬法规的主要内容，总结其特点，并分析我国在殡葬立法方面存在的不完善之处，借鉴国外殡葬制度中具有普遍意义之内容，以期对推动我国殡葬法律制度建设尽绵薄之力。一我国殡葬法规的主要内容与特点目前，我国的殡葬管理制度，是以1997年发布实施的《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）为基础，以地方性法规和配套的规范性文件为补充而形成的。（一）我国《殡葬管理条例》的主要内容现行《条例》共6章24条，主要包括总则、殡葬设施管理、遗体处理和丧事活动管理、殡葬设备和殡葬用品管理、罚则以及附则等。内容包括六个方面：一是提出了殡葬管理方针；二是规定民政部门负责殡葬管理工作；三是建设殡仪馆等殡葬设施要经过政府审批；四是遗体处理和丧事活动管理要符合规定；五是火化机等殡葬设备生产使用应符合技术标准；六是对殡葬违法行为的处罚。（二）我国殡葬法规的主要特点《条例》颁布实施以来，为推行殡葬改革，促进殡葬服务业发展，发挥了重要作用，为规范殡葬管理，提供了一定的法制保障。同时，由于《条例》内容比较简单、原则，有一些应当由法律调整的殡葬活动法律关系主体的权利义务关系的内容没有规定或者规定不明确，这也正是行政法规与法律相比的局限性所在。一是《条例》缺乏对殡葬服务机构资质、从业人员资格等方面的基本规范；二是政府主管部门缺乏具体的监督管理措施；三是对殡葬设施的分类已不适应实际的变化；四是《条例》对殡葬活动中的公民权利和义务未做规定，使消费者权益保护难以保障；五是《条例》对少数民族、宗教人士、华侨以及港澳台胞等丧葬事宜未作规定；六是《条例》缺少尸体处理过程中有关安全、卫生的原则和规范，缺少对传染病死亡尸体处置和突发事件殡葬事宜的相关内容；七是《条例》没有对设置殡葬设施的条件、程序和期限做出规定，设置审批权的规定需要调整以适应《行政许可法》关于完善审批制度的要求。二国外殡葬法规的主要内容和特点这里选取的国外殡葬法规的研究成果，主要包括英美法系的典型美国、加拿大，大陆法系国家的代表德国、法国、荷兰、俄罗斯，以及与我国具有相近文化和法律渊源的日本等国家。（一）英美法系国家的殡葬法规英美法系国家的殡葬法规，一般由若干个法律（法案）和根据这些法律（法案）制定的众多规章共同组成，往往不分章节，几百甚至上千条款一气呵成。内容一般包括：概念解释部分；殡葬管理机构的产生、人员组成以及权力职责范围；殡葬服务行业从业人员取得执业资格的实体要件和程序要件规定；取得殡葬服务经营许可的条件和程序规定；墓地及火葬场的管理规定；有关验尸及提供死亡证明等法律文件的具体要求；殡葬服务规范，包括预先殡葬服务合同（生前预约合同）的具体原则和规定，还包括殡葬服务设施设备标准的规定，殡葬服务供需双方都应遵守的原则和准则；殡葬服务活动中有关提供资金的方式即殡葬信托制度的规定；主管部门的监督管理及对列举的违法行为的处罚措施。（二）大陆法系国家的殡葬法规大陆法系国家通常在殡葬立法中都在总则部分规定殡葬活动的一般原则，然后再根据这些原则按照章节顺序做出具体规定。总则部分包括立法目的、一般原则、概念阐释、管理机构及管辖分工等内容。具体章节一般包括以下三方面。1.关于殡葬的一般原则规定。包括尸体查验与身份确认；尸体解剖规则和程序；埋葬或火葬许可；骨灰安葬安排；殡葬申请人、义务人的规定；政府部门的责任和义务；尊重死者生前意愿的规定等。2.火葬场、墓地、骨灰存放处等殡葬设施的经营许可和审批机关。有的国家把殡葬设施划分为殡仪业和墓葬业分别规定。3.处罚原则及规定。各国都对该部分内容进行具体规定，处罚办法通常分两种：短期限制人身自由和罚款，后者可以代替前者，这是国外许多国家普遍采用的办法。（三）国外殡葬法规的主要特点不同法系的国家间，同一法系的国家间，虽然在法规内容上存在一定差别，但仍具有其共同点。1.体例完备、科学，立法技术先进。法规的第一章节或第一条一般是“定义”，集中对该法规涉及的概念进行阐释，确保概念的统一。加拿大、日本还在每一条款的开头设有关键短语，对该条所涉及的核心内容进行提示，以便阅读和检索。2.内容广泛详尽、操作性强，是各部门法的综合体。内容上体现法律门类的综合性是国外殡葬法规的一个显著特点。国外殡葬法规既涉及殡葬从业人员、经营主体、设施建设、设备标准、经营管理规则、服务对象、处罚措施和救济途径等比较广泛的内容，又对上述每个方面都做出了具体详尽的规定，具有很强的操作性。国外的殡葬法规，不仅有行政审批许可、监督检查、违法处罚等行政法、刑法等公法意义上的规定，还有殡葬合同、风险保证基金、金融信托等民法、经济法等私法意义上的规定；不仅有许可标准与条件、当事人权利义务等大量实体法规定，而且有听证、申诉等大量程序法方面的规定。3.实行“事先许可”制度，强调政府监管职责。由于殡葬过程是对人类遗体进行最终不可逆转的处置，因此，殡葬过程中出现的任何差错或过失，都难以在事后实现有效矫正和复原。在强调政府监管职责方面，为有效防范出现的道德和社会风险，保证殡葬服务有别于其它商业服务，各国都在殡葬法规中确立了全面、完善的“事先许可”制度。4.高度重视对公共利益的维护。国外殡葬法规更加重视和维护公共利益，其出发点和目的是保护消费者合法权益，保护公共安全和公众利益，促进公平竞争和行业进步，保护环境和公共资源。因此，殡葬设施无论是营利性还是公益性，殡葬服务无论是提供公共服务或纯粹商业服务，法律都对政府主管机关以及从业者、经营者作出相应的具体要求。此外，在殡葬设施兴建、服务经营许可等具体规定中，都重点考虑公共利益。5.强调对死者尊严、公众习俗的尊重和对传统文化的保护。国外殡葬法规普遍强调对死者尊严和社会公众习俗的尊重与保护。因为各类殡葬习俗是各民族文化传承的重要体现，其殡葬活动触及到了人类情感的最深处。同时，国外殡葬法规明确要求，在殡葬过程中不得损害死者的尊严和公众的风俗习惯。如日本在殡葬法中规定“殡葬设施的建设管理和殡葬活动必须符合国民对宗教的感情需要”；俄罗斯联邦殡葬法也规定了“保障按照死者生前的意愿及其亲属的愿望殡葬死者”。6.重视对消费者权益的保护。确保消费者的权利是国外殡葬法律设立生前预约殡葬服务合同制度时考虑的主要因素。国外在殡葬法律中一般都规定了殡葬服务需求方享有广泛权利和殡葬服务提供方应承担的基本义务，同时还提供了行政、司法等多种救济途径，以确保消费者在合法利益受到侵害时能获得补偿。7.重视殡葬法律文书的规范和档案的管理及使用。国外法规要求建立殡葬档案制度，主要包括注册许可、违规处罚、安葬记录、殡葬合同、火化记录、死亡证明书等各类业务档案的内容，以及保管主体与保管期限、为公众提供查询服务等；要求出具的法律证明文件（如死亡登记等）及合同文书等法律文书不仅种类齐全、规范和统一，而且要求统一印制、统一格式和统一文本。三国内殡葬立法相关问题分析思考殡葬管理工作作为政府行政管理工作的组成部分之一，其主要任务即制定殡葬工作方针政策，推行殡葬改革，依法行政。因此，完善殡葬管理法规体系，依法加强殡葬管理，是我们今后工作的主要任务。同时，要把加快立法工作与加大执法力度以及加强执法监督有机地结合起来，提高行政执法水平，推动殡葬事务管理工作法制化、规范化进程。与国外相比，我国殡葬事务的立法步伐缓慢，作为世界上人口最多、每年死亡人口近1000万、资源相对匮乏的国家，目前还没有一部规范公民殡葬行为、维护社会殡葬秩序、保护殡葬活动当事人合法权益的殡葬法，不仅不能满足政府管理需要，也无法满足殡葬服务业发展的客观需要。虽然从中央到地方，已经有一些殡葬法规政策规范，但并没有及时、准确地把握经济和社会迅速发展对殡葬改革所产生的重大影响，没有及时调整殡葬法规和政策指导原则，出现了法律和政策缺乏、不适用或不完全适用的“制度缺失”现象。法律制度不健全，影响了政府对殡葬工作的管理效能。下面的一些思考，再结合国外殡葬法律制度中可学习借鉴之处，提出一些解决方案和对策。（一）对现行《条例》如何评价就《条例》本身而言，从立法技术以及整体的内在的逻辑关系并没有什么问题，而且殡葬事务是一项复杂的系统工程，其复杂性源于殡葬活动以及围绕殡葬活动各方当事人权利义务关系的复杂性，还有这种法律关系主体客体的复杂性，这种复杂性也使得人们认识其规律需要一个过程。因此在当时能出台《条例》，实属不易。实事求是地说，现行《条例》还是发挥了其应有的积极的作用。从实践情况看，《条例》的主要问题是内容过于原则，可操作性较差，有法难依的现象突出。例如，《条例》虽然设定了兴建殡葬设施的行政审批，但没有规定实施行政审批的具体条件、程序和期限，将会遇到申请兴建设施难以受理以及因不受理发生诉讼的问题；第七条关于制定殡葬设施数量布局规划的规定，也可以认为是一条实施行政审批的具体规定，但实际上大部分省级民政部门没有按照要求制定殡葬设施建设的数量布局规划。1.内容缺失不完善。《条例》本身并没有什么大问题，只能说是不完善、不全面、不具体。内容缺失不完善主要表现在：缺少对个人、法人和其他组织在参与殡葬活动时的权利义务方面的规定，缺少法定的殡葬义务人的规定，缺少殡葬服务机构的权利义务规定，也缺少政府相关部门职责规定。殡葬活动当事人之间的法律关系不明晰，适用的法律规范更是模糊不清，一些需要由殡葬专门法律制度予以规范的内容缺失，也是当时立法的局限，例如当时行政许可法还没有出台，很难对殡葬服务设施行政许可制度作出更具体的规定。2.贯彻落实不够好。主要表现在以下五个方面。（1）推行火葬出现了困难。积极地、有步骤地推行火葬，“积极地”是从态度上讲的，“有步骤地”是从方法上讲的，如果态度很积极，但方法步骤不科学合理，不符合科学发展观要求，就会出现偏差。现实中，相关事例与教训很多。火葬区的划分没有很好地遵循条例的原则，有些地方一刀切，片面强调提高火化率。把殡葬改革理解为就是强制火化，忽视了以人为本、因地制宜、分类指导，忽视了几千年的文化传承，忽视了宣传引导，忽视了群众的思想认识和情感因素与殡葬活动的内在联系。（2）土葬改革没有很好地开展。（3）革除丧葬陋俗往往无的放失、流于形式，没有解决实际问题。（4）一些地区的殡葬设施建设没有进行合理规划和布局，没有满足人民群众应当得到的更高水准的专业化的殡葬服务的需求。上千万人口的大城市只有几家、十几家殡仪馆（火葬场），显然不能满足实际需要。应当按照人口规模、人口密度、自然地理环境、地形地貌交通环境等因素进行合理规划和布局。（5）政府的引导干预、监督措施不到位，使殡葬设备和殡葬用品市场处于垄断或者无序竞争状态，价格较高，侵害了公众利益。《条例》没有得到很好的贯彻落实，与其内容不完善、不全面、不具体、操作性差，也有关系。因此修订《条例》或者制定《殡葬法》，完善和补充必要的规范，势在必行。3.对殡葬改革内容和目标的看法。如果从1985年《国务院关于殡葬管理的暂行规定》发布算起，我国的殡葬改革已实施了30年，根据1997年发布实施的《条例》，可将殡葬改革内容和目标理解为以下三个方面：一是积极地有步骤地推行火葬。二是改革土葬。暂不具备条件实行火葬的地区允许土葬，但不能乱埋乱葬，只能在公墓和农村公益性墓地埋葬遗体。三是无论在火葬区还是土葬区，都要节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事。为了分别实施对火葬区和土葬区的殡葬管理方针，要求各省、自治区、直辖市人民政府划定火葬区和土葬改革区。概括地说，殡葬改革就是葬法改革和葬礼改革，其中葬法改革又针对火葬和土葬两种不同形式区别对待，火葬又包括遗体火化和骨灰处理两个环节，因此推行火葬，不等于推行火化，火化后的骨灰处理也是殡葬改革的重要内容之一。那么殡葬改革实施了30年时间取得哪些成就？存在哪些问题？下一步方向如何？这是我们必须思考的问题。首先，人口稠密、耕地较少、交通方便的地区普遍实行了火葬，客观上节约了殡葬用地。但与此同时，火化后骨灰装棺二次葬的现象又大量存在，没有实现推行火葬的初衷。一些农村地区由于推行火葬的手段和措施过于激进，如发动群众揭发检举私自土葬的行为；强行起尸就地火化的行为；以罚代葬，即交了罚款就可以过关代替火葬，又引发了不该发生的问题。由此产生的矛盾，不仅影响了干群关系，还影响了群众之间的相处，甚至影响到整个社会的和谐。还有一些地区本不具备实行火葬的条件也被一刀切地划为火葬区，盲目甚至是野蛮强制火化过程中发生了大量侵害老百姓权益的事例。其次，土葬区的改革效果不明显。实行土葬的地区，即土葬改革区，由于没有合理规划和建设集中埋葬遗体的公墓，难以达到集中深埋、不留坟头，致使乱埋乱葬现象无法达到有效治理。再加上土葬区殡仪馆建设没有达到应有的数量和规模，土葬区的殡仪服务也难以开展，客观上制约了对旧的殡葬习俗的革除，使宣传文明殡葬新风缺少必要的载体，使土葬区葬礼改革难以深入开展。从上述分析看，修订《条例》或者制定《殡葬法》迫在眉睫，应当通过新的制度设计，进一步明确殡葬改革的内容和目标、方法和步骤，认真总结经验和教训，拨乱反正。（二）殡葬服务业的性质和定位应当明确殡葬业就是殡葬服务业，应属第三产业，应当采取市场化的经营方式。这本来在世界上市场经济体制的国家都没有异议，但是在我国为什么会对这个问题产生不同的理解和认识呢？这与我国现代的殡葬业的发展历程和国情密不可分。新中国成立初期，为推行殡葬改革，适应计划经济体制的要求，殡葬业完全由政府出资建设并负责运营。随着社会经济的发展，特别是随着市场经济发展和城市化步伐的加快和人们个性化、多样化的需求，殡葬设施不再单纯是殡葬改革的载体，它已成为广大群众处理遗体、办理殡葬事宜的服务设施。因此，殡葬业的属性定位，应为“社会公共服务业”，殡葬服务机构的组织形式可以是事业单位、民办非企业单位，也可以明确是企业的形式。随着我国事业单位体制改革步伐的加快，现有的殡葬服务机构也应适应改革开放的发展形势，符合经济和社会发展规律。改革开放到今天，依法治国建设法治国家的目标已经确定。殡葬业早就应当回到其应有的地位。只是因为种种原因延迟至今。而且在这个过程中还产生了一些不同认识，引起一些思想认识上的混乱。谈到殡葬业的性质和定位，有必要对以下几个问题进一步探讨。第一，关于“殡葬业具有公益属性，属于公益事业”。殡葬业具有公共服务和公益属性，但并不等于殡葬服务业就是公益事业性质。因为是公益事业性质，所以只能政府办，并且政府买单；因为是公益事业性质，不能市场化；因为是公益事业性质，排斥民营资本进入，排斥民营主体经营者。这是一种错误的至少是片面的认识。殡葬服务机构的组织形式，可以是公司企业等营利性组织的组织形式，也可以是国家出资兴办的事业单位组织形式或者民办非企业单位的组织形式，公司企业是营利性质的，是以赢利为目的的，事业单位和民办非企业单位是非营利性质的，是不以赢利为目的的。不以赢利为目的不是不经营、不赢利，而是不得将赢利所得进行分配，而是必须将营利的部分用于非营利目的的活动。事实上，民间非营利组织，具有公益性，恰恰要由民间资本来办。殡葬业是特殊行业，不能简单地将其归为公益事业，但是与其他行业或者组织一样，殡葬业也要履行社会责任，参与和支持公益事业和慈善事业。第二，明确了殡葬业的性质和定位，殡葬服务设施兴办的主体资格问题也就迎刃而解。现行《条例》对殡葬设施的五种分类即殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站是合理的、基本可行的，可以继续适用，只要稍加改善即可。殡仪馆包括带火化设施的殡仪馆，也包括不带火化设施的殡仪馆；可以是既提供火化服务、提供悼念服务，也可以是单纯提供悼念服务的殡仪馆。火葬场是专门提供遗体火化服务的场所，也可以配套建设短期骨灰寄存设施，但不提供遗体告别仪式的服务。骨灰寄存设施可以提供短期和长期两种服务，火葬场和殡仪馆可以作为附属设施建设并提供短期骨灰寄存服务。公墓设施指以提供地下墓穴形式埋葬遗体或埋葬骨灰服务的设施。在火葬区，要严格限制骨灰公墓的数量，土葬区根据需要可以兴建埋葬遗体的公墓。无论是兴建哪一种殡葬设施，都要符合法规规定的条件和程序取得行政许可。取得行政许可的公民、法人或者其他组织，经营管理殡葬设施、提供殡葬服务，就是殡葬服务机构。殡葬服务规范的具体内容，主要是对殡葬服务机构提供服务过程中应遵循的准则加以明确，明确殡葬服务提供者的权利和义务。需要指出的是，不是说谁想兴办和经营殡葬服务设施，谁就可以，而是要经过审查和批准取得许可证书才可以。一定要“火化馆由政府建设和经营”，是对政府之外的公民、法人和组织不信任还是对政府主管部门审批把关的能力不信任，还是对拟建立的法律制度不信任？其实，某些人所担心的问题完全可以通过必要的法律规范加以解决。如果说这一观点的出发点在于火化遗体是公益事业，应由政府承担，而且不需要社会参与，那么政府办的就是公益，民间办的就不是公益事业？还是政府不放心，必须自己直接负责建设和经营？如果是前者，那么现在公益组织和非营利组织大量是民间办的，他们在社会和经济发展中发挥着越来越重要的作用。如果是后者，又从何谈起呢？为什么不放心呢？民间办的火葬场可能会发生毁尸灭迹的事，政府办的就不会发生，顺着这个思路下来，那么餐馆也要由政府办了，因为担心餐馆老板投毒；医院要由政府办，因为担心医生对病人下毒手。如果认为火化赔钱应由政府办，为什么赔钱的买卖政府办，而挣钱的买卖却一定由政府以外的机构办呢？再说，政府不能只管遗体火化，不管骨灰处理，否则火化目的何在？如果不解决好骨灰安置问题，还不如自由选择火葬或者土葬。这恰好符合另外一种意见，即认为：在农村，如果遗体深埋不留坟头，而且墓地循环使用、立体使用的话，既没有火化的污染问题，也不存在死人与活人争地的问题，还可以节约费用。据反映，在一些农村地区，谁家有人去世了，先不声张，然后花钱买通政府管理人员，偷偷将尸体埋掉，周围有人察觉，一般也不去告发，认为这可以积德。第三，殡葬服务是一种特殊的服务行业，特殊在哪里？首先，殡葬活动关系到社会安全和公共利益。遗体的保存、运送和处理过程可能会产生公共卫生或者环境污染问题。因此要确保不发生公共安全事故，尤其是对有传染病的遗体的处理，涉及到公共卫生安全。其次，殡葬活动关系到社会公共秩序和公民权益保障。开展殡葬活动应当在专门的场所，否则有可能妨害公共秩序、危害公共安全，侵害他人的合法权益。如果随意在公共场所搞遗体告别或者悼念活动，势必会影响社会秩序和公民权益保障。因此殡葬活动必须要求在专门的殡葬服务设施进行。遗体土葬安置在公墓内或者火化后骨灰安置在骨灰寄存设施，也涉及到社会秩序和公民权益保障。殡葬服务单位提供骨灰和遗体的安葬保存服务，不能发生差错，不能遗失骨灰，不能将死者遗体搞混，张冠李戴。人死后，公安部门要及时注销户口。不能发生人已离世，还继续领取退休金、冒名顶替等不应发生的事。因此要求火化遗体必须凭公安机关或者医疗机构出具的死亡证明。再次，殡葬服务业的服务对象具有特殊性。殡葬服务的对象包括死者以及死者的亲属和生前好友、同事等公众群体，殡葬服务单位提供服务时，对死者遗体的运送、保存、防腐整容以及埋葬火化和骨灰安置、保存的服务过程要体现对死者的尊重，并表现出对死者亲友的同情。殡葬服务是一种特殊情况下的特殊服务，是一个家庭或者死者亲友处于不幸时提出的服务要求。虽然死者作为服务活动的客体已经没有生命特征，但是让死者遗体得到体面地有尊严地专业化的处理和安置，是殡葬服务单位的义务和职责。同时，作为生者，由于失去亲人的痛苦，尤其是亲人非正常离世的突然打击，内心处于悲伤状态与平时正常的心情完全不同。这时需要殡葬服务机构提供的服务与其他服务领域完全不同。另外，殡葬服务业的服务内容、范围以及从业人员具有专业化规范化的特殊要求。上述这些方面都体现了殡葬业的特殊性，正因为具有这些特殊性，更需要政府对殡葬业加强监督管理。很显然，那些关于殡葬业是特殊行业，殡葬服务属于特殊的社会公共服务，公共服务产品应当由政府提供，由政府垄断经营，至少部分殡葬服务项目即所谓基本服务项目，应当由政府提供，政府买单，因此要排斥民营资本进入，这实际上是对殡葬业特殊性的误解。第四，关于公墓只是过渡，将来不应再建设和发展公墓。首先，无论到什么阶段，都不可能达到全国范围内100%火化。目前就还有50%的遗体是以土葬形式处理的。那么，土葬肯定需要建公墓设施，而且应当是科学合理地规划和设置，要有规范和要求，包括对占地面积、使用年限、循环利用殡葬用地等等的制度设计。其次，关于遗体火化后骨灰的处理。我们强调和倡导以少占地或者不占地的方式安置骨灰，不能强制要求老百姓不保留骨灰，这属于个人意愿之内的事务。而骨灰寄存设施的形式可以有很多种，也可以将其纳入到公墓设施作为公墓的一种形式，怎么能说公墓是过渡呢？再次，如果是过渡的话，过渡到什么时候？有没有一个时间表？只要有人类存在，就有关于人类的殡葬活动存在，就需要有与社会文明进步发展水平相适应的殡葬服务业存在，包括公墓设施的合理存在。正常情况下，为了寄托对逝者的哀思，死者的亲人会在一定时间范围内保存亲人的骨灰到一定年限，由于各种因素，一般人的骨灰不会永久保存下去。此外还有一些问题，例如，关于死人与活人争地的问题，认为人死后，要埋葬遗体或者骨灰，如不强制火葬，就会发生死人和活人争地问题。荷兰的人均占地面积比中国的还少，实行自由选择土葬或者火葬，而且一直以来，没有出现死人多占地、死人与活人争地的问题。还有寺庙能否具有附加安置骨灰的功能；土葬与火葬的利弊分析；火化遗体使用的大量能源消耗对环境污染和全球气候变暖的影响；如何使人类遗体处理更加绿色环保；殡葬活动与历史文化传承的关系等等问题，都需要我们认真研究论证。其实怎么样，都在于活人怎么看怎么做！我们应以自然的心态面对人终有一死的自然法则，并且用我们的智慧和力量从容地妥善的处理好我们每个人都必然要经历的人生终点，让每一个生命的终点都体面并且不失尊严。鉴于前面的思考，修改《条例》，或者制定殡葬法，建议对章节体例作相应调整或者设专章，除了总则部分，其它章节可以围绕殡葬管理的内容依次展开。殡葬改革作为殡葬管理的重要组成部分，应当明确改什么、怎么改，既不能回避问题和矛盾，也不能片面强调哪一方面。实践是检验真理的标准。如果我们本着对国家和人民高度负责的态度履行自己应尽的职责，相信工作中遇到的各种各样的困难是能够克服的。（三）政府在殡葬事务管理中的职责定位其实早在2004年3月21日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》提出了全面推进依法行政的目标，这个目标就是全面推进依法行政。十年后的今天我们仍然用这个文件来谈殡葬领域的问题似乎有些过时，其实不然。我们可以看一看经过十年的全面依法行政，下面这些要求在殡葬领域是否已经做到了。《纲要》对进依法行政提出了明确要求。首要的一条，就是合法行政。这就是我们平常讲的职权法定。根据职权法定的原则，具体到殡葬管理工作，就要求有关政府部门应当依照国家法律法规履行殡葬管理的职责。这些职责应当包括：1.制订规划，制定贯彻落实法律、行政法规的政策措施。2.依法实施行政许可。3.对违法行为依法实施行政处罚。4.实施政府救助。十年后的今天，上述目标虽然并没有完全实现，至少我们没有看到殡葬领域的可喜变化，但是近两年来，新一届政府履职以来，以行政审批制度改革为切入点，进一步深化政府职能转变工作取得了很大成绩和明显效果，市场活力被进一步激发，使我们相信随着依法治国、依法执政、依法行政共同推进，殡葬管理以及殡葬事务管理的法律制度也将很快建立起来。四国外殡葬法规对我国殡葬立法的可借鉴之处通过对国外殡葬法规的比较研究，结合我国的殡葬立法实际，我们认为，国外的殡葬法律制度有如下几个方面，值得我们借鉴。（一）殡葬法律法规体例与内容的完善我国殡葬立法在内容的科学与全面方面，应当注意完善以下规定：1.充实有关尸体方面的基本内容的规定有关尸体的规定是殡葬法规的基石，从立法的角度明确解决“尸体”的概念与范围、尸体检验制度、尸体殡葬许可制度等殡葬活动的前提性、根本性问题。2.完善有关殡葬事务监管主体的法律规定目前各国对殡葬业普遍采取“政府监管与行业自治相结合”的管理模式。我国的殡葬法规，除进一步明确国家在殡葬管理中的职责权限外，还迫切需要明确有关行业协会在行业监管方面的法律地位和权力义务。3.增加关于对殡葬业从业人员的法律规定目前，鉴于我国殡葬从业人员年龄大、专业化程度偏低等突出问题，应积极借鉴国外殡葬立法的成熟做法，尽快建立包含执业资格认证制度、职业培训与继续教育制度等在内的殡葬从业人员管理制度，以提高我国殡葬行业的职业化、专业化水平。4.完善殡葬服务经营主体的法律规定目前在我国，拥有和提供殡葬设施的主体，往往也是提供各类殡葬服务的经营主体；批准设立一个殡葬设施，往往就意味着该设施具有从事殡葬服务的经营主体资格。正是由于我国法律对“殡葬设施”和“殡葬服务”两个基本概念缺乏科学明确的区分，因此给管理制度的设计带来一些困惑。能否借鉴国外经验，把殡葬服务和殡葬设施区分开来，实现“殡葬设施提供”和“殡葬服务提供”的“分业经营”，值得深入研究。（二）借鉴执业资格制度和经营许可制度的法律规定，完善我国殡葬行业的行政许可制度，提高殡葬服务行业的专业化水平我国目前虽然规定了殡葬设施的建设许可，而对殡葬从业者的执业资格许可和殡葬经营主体的市场准入许可等缺乏规定。只明确了殡葬管理主体的行政许可权限，而对许可的条件和程序、许可的变更、中止、撤销、被许可人的权利和义务等重要内容缺乏具体、详细的规定。《行政许可法》的实施，为完善行政审批制度提出了具体的