关于公共财政促进湖南绿色发展的若干思考

关于公共财政促进湖南绿色发展的若干思考

绿色发展既是新发展理念之一，也是高质量发展的必然要求。习近平总书记在党的十九届四中全会上强调，要“完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自觉地推动绿色循环低碳发展”。为更好地贯彻党的十九届四中全会精神，充分发挥公共财政对绿色发展的引导作用，我们通过研读习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想，采取实地考察、座谈讨论等方式进行调研，现形成如下报告。一公共财政促进湖南绿色发展意义重大党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，明确提出“人与自然是生命共同体”“共抓大保护，不搞大开发”“两山”等理念，明确了节约资源和保护环境的基本国策，这就不仅统筹了山、水、林、田、湖、草的系统治理，部署最严格的生态环境保护制度，而且实践了绿色发展方式和生活方式，绘就建设美丽中国的蓝图画卷，我国生态文明建设从此取得了令人欣喜、前所未有的成就。这些新理念、新论述、新战略、新实践，形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代生态文明建设的重要遵循和行动指南，是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果。党的十九大报告将推进绿色发展纳入生态文明体制改革中，习近平总书记提出的“走生态优先、绿色发展之路”“绿色”发展新理念等论述，已经成为习近平生态文明思想的重要组成部分，我们必须要学懂弄通、贯彻落实到位。经济发展与生态保护之间并非不可协调、相互对立，绿色发展回答了经济怎么发展、生态怎么保护的难题，能有效解决好两者之间的矛盾和平衡。正如习近平总书记所指出的：“杀鸡取卵、竭泽而渔的发展方式走到了尽头，顺应自然、保护生态的绿色发展昭示着未来。”推动绿色发展的路径很多，通过公共财政这一路径来推动，无疑是最有说服力的方式之一，这也是当前国内外通行的做法。一是通过公共财政支持科技创新，推动技术密集型产业发展，引导社会各界投入到绿色技术当中，实现经济高质量发展；二是通过公共财政助推污染治理和生态保护，增强资源环境承载能力；三是通过出台相关公共财政政策，增强政府支持力度，营造绿色发展良好制度环境和氛围。这些先进做法，对公共财政促进湖南绿色发展具有重要借鉴意义和启示作用。2007年以来，长株潭城市群“两型社会”建设取得历史性发展。之后，湖南提出并践行包括推进以新型工业化为首的“四化两型”战略、建设以绿色湖南为首的“四个湖南”等战略。在此基础上，湖南省委、省政府贯彻落实习近平生态文明思想和中央决策部署，出台系列政策，全面推进生态文明建设，各级党委、政府高度重视，社会大众人文素质普遍提升，全省公共财政系统贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，公共财政投入生态文明建设决心、力度、成效实现了新跨越，充分诠释了全省经济社会发展的历史性变革。但是，在改革开放40多年快速发展中积累的资源环境约束日益趋紧，绿色发展的任务仍任重道远。由此可见，如何更好地发挥湖南公共财政对绿色发展的主导作用、引导作用，推动美丽湖南建设，现实意义重大而深远。二公共财政促进湖南绿色发展成效显著党的十八大特别是党的十九大以来，湖南公共财政全面推进绿色发展，出台了一系列的举措办法，可以说，是历史上公共财政推进绿色发展力度最大、办法最多、成效最好的一段时期。（一）加强法规政策体系建设近五年来，湖南围绕绿色发展着力发劲，充分发挥政策的激励导向作用，实现绿色发展政策全覆盖。2018年5月出台《中共湖南省委关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南高质量发展的决议》，在全国率先建立省、市、县、乡、村“五级河长制”；通过《湖南省人民代表大会常务委员会关于加快推进生态强省建设的决定》，积极修订《湖南省环境保护条例》；省政府《湖南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中对绿色发展做了明确规定，制定《洞庭湖生态经济区规划》等，出台《关于创新体制机制推进农业绿色发展的实施意见》《湖南省贯彻落实〈水污染防治行动计划〉实施方案（2016～2020年）》《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》等一系列操作性强的意见方案。这些顶层设计、发展蓝图和施工图，为公共财政促进绿色发展提供了重要的政策依据和行动指南。（二）加大公共财政投入力度在生态环境建设方面。2013～2019年，全省公共财政着力打好大气、水、土壤污染防治三大战役，生态环保建设总投入2100亿元，年均增长12%，呈高速增长势头，生态环保投入占一般公共预算支出的比重提高了近1.5个百分点。2019年，全省生态环保投入总额超过400亿元。连续实施两轮湘江保护和治理、洞庭湖生态环境专项整治“三年行动计划”，全省公共财政投入588亿元用于湘江保护治理，投入近160亿元资金用于洞庭湖生态治理。整合资金50亿元及安排地方政府债券10亿元，用于农村人居环境整治。在科技创新方面。中华人民共和国成立初期，全省每年政府科研投入约1000万元，且主要依靠政府投入。2018年全省公共财政科技资金投入近130亿元，是中华人民共和国成立初期的1300倍，全社会研发经费投入达658.3亿元，其中，企业研发投入占比80%以上。近五年来，省委、省政府部署实施加大全社会研发经费投入行动计划，出台支持企业、高校及科研院所加大研发的公共财政奖补政策，增强了激励引导效应和政策叠加优势。（三）推进绿色经济发展积极推进制造业转型升级，淘汰落后产能，推进清洁生产，加强绿色制造体系建设，176家工业企业主动开展清洁生产技术改造，一批企业、园区获批国家级、省级绿色工厂、绿色园区认证。出台《湖南省人民政府办公厅关于推进服务业创新发展的意见》及26条推进服务业创新发展的“干货”政策，形成了一批以软件和信息服务、检测检验、文化旅游等为特色的示范园区和服务业集聚区。发展现代农业，出台《湖南省人民政府办公厅关于加快转变农业发展方式的实施意见》《湖南省人民政府办公厅关于加快全省现代渔业建设的意见》《湖南省人民政府办公厅关于规范水库渔业利用加强水库水质保护的意见》等文件，从区域布局、种养方式、技术集成等方面发力。积极发展现代服务业和生态文化旅游产业。通过这三个方面的努力，全省生态环境治理明显加强，科技成果层出不穷，环境状况大为改善，绿色发展取得了明显进步，人民群众的获得感、幸福感显著提升。突出表现在以下四个方面。1.空气质量持续提升2019年，湖南顺利推进655个大气重点减排项目，二氧化硫、氮氧化物排放总量和二氧化碳排放强度三项指标均完成国家下达的减排任务，14个市州城市环境空气质量平均优良天数比例为83.7%，比2015年提升5.8个百分点，天更蓝的美景画卷在三湘大地徐徐打开。2.水质水量明显改善全省地表水水质持续向好，洞庭湖水环境恶化趋势得到遏制，湘江流域水质总体为优，全省化学需氧量、氨氮排放总量下降明显。从2015年至2019年断面监测的数据对比看，全省省控监测断面由2015年的109个增加到2019年的345个，Ⅲ类以上水质由2015年的87.2%上升到2019年的95.4%。2019年60个国考断面Ⅰ—Ⅲ类优良水质比例为91.7%，同比上升1.7个百分点，水环境质量进一步明显改善。湘江流域Ⅰ—Ⅲ类水质断面达到98.7%，汞、镉、铅、砷与六价铬五种重点重金属浓度稳定达标并持续下降。大通湖断面基本消除劣V类；洞庭湖总磷浓度从2018年的0.069毫克/升持续下降到0.066毫克/升，比2015年下降44.7%，已接近Ⅲ类水质标准。3.土壤污染防治落实有力2019年，全省累计关停取缔“散乱污”企业1563家，关停不安全小煤矿48处；开展山、水、林、田、湖、草生态保护修复试点，全省森林覆盖率达59.9%，湿地保护率75.8%。工业污染防治方面，陆续关停小造纸、小炼油等“十小企业”，对有色、化工等六大重点行业31家企业完成清洁化改造，144个省级及以上工业集聚区建成或配套污水集中处理设施。城镇污染防治方面，县级及以上城镇实现生活污水收集处理设施全覆盖，建成县以上城镇生活污水处理厂157座，地级城市污水处理率95.53%，县级城市污水处理率92.67%。农业和农村污染防治方面，58个生猪调出大县纳入国家畜禽粪污资源化利用整县推进项目，全省畜禽粪污资源化利用率77.39%，规模养殖场粪污处理设施装备配套率87.41%，2016年以来全省农药年平均减量5%，完成农村改厕任务15万多户，126个县市区（管理区）均已实施农村环境连片整治。4.产业结构更趋合理2019年全省地区生产总值预计增长7.6%，三次产业结构调整为9.1∶37.6∶53.3，产业结构进一步合理。现代农业初具规模，基本形成粮油棉麻、肉奶水产、果蔬茶、竹木林纸、烟草5大产业链；绿色工业快速发展，装备制造、农产品加工、材料成为万亿产业，拥有12家千亿园区，园区技工贸收入达4.8万亿元；旅游收入最终消费对经济增长的贡献率超过50%。进入21世纪，超高产杂交稻、超级计算机、超高速列车、中低速磁浮、C/C航空制动材料等标志性创新成果相继诞生。2016～2019年获国家科技奖励87项。全省科技综合实力稳步提升，科技进步贡献率达到59.5%。三发挥公共财政作用促进湖南绿色高质量发展（一）推动绿色生产和消费形成单位GDP能耗还比较高，能源开发和技术升级迫切需要公共财政支撑。据统计，全省单位GDP能耗自“十二五”以来持续上升，到“十三五”初期已增加63.9%。随着单位GDP能耗增加，全省环境污染治理压力变大，绿色生产和消费面临着新的挑战和压力。对此，我们建议：基于绿色发展的公共财政政策创新要立足“三个着眼点”，调整和加大扶持绿色产业。1.着眼绿色农业，加快现代农业发展推进农业专业化、标准化生产，规模化、集约化经营，重点发展农业八大主导产业，即粮食、畜禽、油料、果蔬、棉麻、茶叶、淡水产品和竹木加工。在强化农业传统功能的基础上，拓展农业文化传承、生态保护、观光休闲的新功能，培育一批基地，打造一批农村新兴产业，如休闲农业、特色农业和城市农业等，提高农业比较效益。发展优质安全、生态绿色的农业，着力增加农产品的品质，增加农产品附加值，促进农业增效与农民增收。推动农产品专利、商标和地理标志融合，将湖南农产品的自然优势与科技优势结合起来，形成一批有影响、高质量的“湘”字号品牌。2.着眼绿色工业，加快推进新型工业化深入贯彻创新发展战略，大力实施制造强省五年行动计划，积极推进“互联网+”三年行动计划，促进工业向高端化、高新化方向发展。重点提升装备制造、钢铁、有色等传统产业发展，促进轨道交通、节能环保、生物医药等新兴产业成长，培育新技术、新产业、新业态，如高性能数字芯片、3D打印、工业机器人、航空航天、移动互联网等，加速形成产业群体的竞争优势、规模效益和扩散效应，打造培育一批具有国际影响的大企业和新兴产业集群。推广节能家电、汽车等产品，鼓励和引导绿色消费，加快人民群众生活方式转变。3.着眼绿色服务，加快发展现代服务业在巩固传统服务业的基础上，加快构建现代服务业体系，坚持市场化、产业化、专业化、标准化、国际化方向，推动生产性服务业发展，大幅提高生产性服务业在第三产业中的占比，实现生产性服务业总量提高，结构优化，质量提升。积极运用现代新技术与标准，引进先进理念与先进组织管理方式，改造提升商贸流通、住宿餐饮、交通运输等传统服务业，打造知识产权运用、专利孵化等高端服务业，培育一批拥有服务品牌、多元投资主体的龙头企业，形成一批“湘”字号区域公共品牌，大幅提高绿色服务业在产业中的比重。大力推进生态旅游开发与利用，纵深推进张家界、南岳衡山等传统旅游目的地的综合旅游开发，注重连片区域的综合开发，如武陵山—雪峰山片区、罗霄山片区、南岭片区、洞庭湖片区、沿湘江旅游带，形成联动效应，共同构建体系完整、功能齐全、类型多样的湖南生态旅游产品体系。（二）推动绿色金融发展在调研过程中发现，绿色金融是弥补公共财政资金投入不足、推动绿色发展的有效途径。目前，社会资本参与绿色发展的积极性很高，但此类项目对企业资质、资金管理及资源整合能力要求较高，导致金融参与绿色发展项目受限，投入不足。对此，我们建议：要进一步落实好湖南《关于促进绿色金融发展的实施意见》，发挥公共财政资金的杠杆作用，撬动更多高效资源参与湖南经济的高质量发展。1.设立省级绿色金融发展工作机构近年来，深圳市和甘肃、贵州等地设立了绿色金融专业委员会或工作领导小组。建议成立“湖南省绿色金融发展工作领导小组”，负责绿色金融发展的总体规划、统筹协调、整体推进和监督落实。2.出台鼓励性政策大胆探索绿色金融对实体经济助力发展计划，成立“湖南省绿色发展基金”，吸引社会资源参与，充分发挥好金融的杠杆作用。公共财政按照实际保费30%或更高比例对投保绿色保险的企业和项目进行补贴，鼓励企业投保，发挥好第三方作用。对金融机构设立绿色金融专业机构给予50万元资助，对积极开拓绿色债券发行的金融机构和企业进行表彰和奖励。3.防范绿色金融风险进一步加大知识产权质押融资风险补偿资金投入力度，发挥公共财政“定心丸”作用，吸引银行、担保机构、评估处置机构等共同参与，降低科技投入风险，增加科技研究的吸引力和成果转化率。设立风险担保基金，公共财政支持资金要配套更多的政策支持，如税收优惠、金融支持、专项债券配额、质押担保融资和湖南省股权交易市场融资等，以扩大公共财政资金引导效应。（三）推动绿色技术创新虽然2018年全省公共财政科技支出增长46.3%，强度达到1.94%，但仍低于2.18%的全国平均水平。从R&D经费支出类型看，基础研究支出占比偏低，支出比例低于全国水平。对此，我们建议：在科技创新能力建设的总量投入和基础研究投入上，仍需公共财政发挥更大的引导作用，以带动社会资金的研发投入。1.重点支持科技创新通过调研，全面梳理湖南科技创新“家底”，针对薄弱环节，持之以恒加大公共财政经费投入力度，解决关键核心技术“卡脖子”问题。加快制定行动方案，在优势领域、关键环节重点突破，加快推动传统技术转型升级，加快推动传统产业转型升级，大力培育新一代信息技术产业，实现湖南制造向湖南智造转变。淘汰落后产能，实施技术改造，推动技术改造、结构调整、产业升级和产业集聚的有机结合。推进农业科技创新，加快农业科技成果转化，扎实搞好农民科技培训，全面提高农民科技素质，运用现代科技和先进生产方式，改造提升传统农业。2.重点推动创新平台建设公共财政以专项资金的形式，重点支持一批以基础研究、技术应用型研究和产业化链条建设的新型创新平台。构建湖南特色的区块链、5G应用产业链，积极推动产业互联网建设。着力实施“新财源建设工程”，支持20个新兴优势产业链高质量发展，支持园区提质增效。支持岳麓山国家大学科技城、马栏山视频文创产业园发展，鼓励产业链相关企业向园区集聚。3.重点发展生产性服务业发挥生产性服务业对绿色技术创新的配套作用，加大税收优惠、信贷服务、信息服务、人才培育等方面的支持力度，构建有利于生产性服务业与制造业特别是先进制造业融合发展的互动机制。引导推动有条件的企业，通过创新和业务流程再造，剥离部分生产环节，将其外包给生产性服务企业，促进生产社会分工专业化、精细化。发展金融保险、现代物流、工业设计、信息服务等生产性服务业，鼓励有条件的生产性服务业企业兼并重组，促进生产性服务业向集中化、大型化、专业化方向发展。（四）推动绿色发展治理从长远和全局来看，生态优先与绿色发展是一致的，但从局部和短期效益来看，却存在一定矛盾。湖南属经济欠发达地区，各市州发展经济愿望强烈，有的地方还存在唯GDP的现象，发展了经济损害了生态环境，发展了当前影响了未来；有的还存在地方保护主义倾向，对危害生态环境的企业“睁一只眼，闭一只眼”，阻碍了