基于社会-生态系统框架的三峡库区水环境治理

基于社会生态系统框架的三峡库区水环境治理

第一节引言三峡水库是三峡水电站建成蓄水后形成的人工湖泊，总面积为1084平方公里，涉及重庆、湖北两省（市）的20个区、县（市）。[1]三峡工程建成蓄水后，库区水生态系统由天然“河相”逐步向受到人工调控影响的水库“湖相”转变，环境容量、自净能力大幅变化。[2]虽然目前三峡库区长江水质基本保持稳定，但库湾和支流的水污染问题依然严重[3]，水环境的隐患客观存在。如何确保库区水环境的稳定性和可持续性，是关乎三峡工程长期平稳运行以及长江沿线数亿人民的生产、生活和饮用水安全的重大战略问题。已有很多学者针对三峡库区水环境治理问题展开了研究，取得了诸多有价值的成果。然而，这些研究散落于环境学[4]、管理学[5]、法学[6]、经济学[7]、政治学[8]等多个学科之中，其研究视角、理论基础、学术语言等都有诸多不同，以至于彼此之间缺乏有机联系，研究成果难以汇聚形成完整的知识体系。社会—生态系统框架是奥斯特罗姆及其团队基于公共池塘资源治理理论开发的跨学科分析框架，他们希望社会—生态系统框架最终成为公共池塘资源治理研究甚至是更为复杂的“社会—生态”系统可持续发展研究的一个“最底层”的分析架构、规程和秩序，帮助不同学科的学者将相关知识组织起来，并最终发展为一套完整的理论体系。[9]从环境容量和排污权的角度来看，三峡库区的水体纳污容量可以视为具有竞争性但非排他性的公共池塘资源，其水污染问题是由于不同排污用户无序排放所造成的水环境系统不可持续。[10]有鉴于此，本文将尝试利用社会—生态系统框架对有关三峡库区水环境治理的研究成果进行整合分析。希望本研究一方面能够形成三峡库区水环境治理的整体图景，另一方面也为相关跨流域（跨区域）环境治理研究提供一种新的分析思路。第二节相关理论基础20世纪60年代末，日本为了改善环境质量状况，提出控制污染物排放总量的问题，即把一定区域的大气或水体的污染物总量控制在一定的允许限度内。这个“一定限度”就是以日本学者1968年提出的环境容量为依据的。之后，日本环境厅委托卫生工学小组提出了《1975年环境容量计算化调查研究报告》，环境容量的应用逐渐推广，成为污染物治理的理论基础。[11]目前，国内外通常将环境容量的概念理解为“在人类生存和自然生态不致受害的前提下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量”。[12]水环境容量是指水体环境在规定的环境目标下所能容纳的污染数量，受到环境目标、水体环境特性和污染物特性三类因素的影响。[13]水环境容量可以分为绝对容量和可利用容量。[14]前者是指在自然状态下水环境系统能提供的最大污染物容纳能力，它与人们的意愿无关，不受人为社会因素影响，反映的是特定水环境系统纳污能力的客观性。后者指的是水环境系统在满足生态和人体健康最低需求以及符合社会平均技术条件和经济承受能力的前提下，所能提供的最大污染物容纳能力。它不仅与特定水环境系统的自然属性有关，而且以满足人为规定的环境标准（总量控制原则）为约束条件（见图5-2）。我国一般将化学需氧量和氨氮作为可利用水环境容量的控制指标。图5-1水环境容量示意图排污权（也可称为环境容量使用权），是权利人依法享有的对基于环境自净能力而产生的环境容量进行使用、收益的权利。[15]相比于传统的物权，排污权具有以下几点特殊性。第一，作为排污权客体的环境容量在常态下与其所栖生的物质载体难以分离，如水环境容量与水体在物理意义上具有同态性。第二，排污权制度的重心不在于支配而是侧重于利用，追求在无害环境质量的前提下，实现环境容量资源价值最大化，故在行使的效果上基本不具有占有权能。第三，排污权不具有严格的排他属性，在实践中存在数个排污权同时并存于某一环境系统之上的可能。正是基于上述差异的存在，学者一般将排污权定性为准物权。由此可见，环境容量可以理解为一种公共池塘资源[16]，而排污权是环境容量的法律载体。[17]在一个环境系统中，当某一用户拥有一定的排污权后，其他用户所能占用的排污权就会减少；而当该环境系统规模较大难以分割时，如流域系统、大气系统，某一用户在使用排污权时，很难排除其他潜在用户的占用（或者说排除成本很高）。第三节基于社会—生态系统框架变量组的分析结果一相关经济社会系统（S）与生态系统（ECO）三峡库区跨越重庆、湖北两省（市）的20个区、县（市）。三峡库区八成以上水量来自上游地区，如果只注重库区周边污染而轻视了上游区的污染贡献，就无法保护好三峡的水环境。因此，在环保部《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）》中，三峡库区水环境保护的范围包括库区、影响区和上游地区（以下简称三峡地区），涉及重庆、湖北、四川、贵州和云南五省（市）的274个区、县（市）。其中库区20个区、县（市），影响区42个区、县（市）（S41），上游区214个区、县（市）（S42）（见表5-1）。本节主要讨论三峡地区相关经济、社会和生态系统等宏观变量（见表5-2）对库区水环境保护的影响。表5-1环境保护部三峡库区水污染防治规划范围规划区省份县级行政区库区湖北巴东县、秭归县、兴山县、夷陵区重庆江津市、渝北区、巴南区、长寿区、涪陵区、武隆县、丰都县、石柱县、忠县、万州区、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、主城区（包括渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区）影响区湖北利川市、神农架林区、远安县、宜昌市区重庆合川、永川、璧山、铜梁、潼南、大足、荣昌、綦江、万盛、南川、梁平、垫江、彭水、双桥、黔江四川宜宾市城区、南溪县、江安县、长宁县、宜宾县、高县、屏山县，泸州市主城区（包括江阳区、纳溪区、龙子潭区）、泸县、合江县、古蔺县，内江市主城区（包括市中区、东兴区）、隆昌县、资中市，资阳市城区、简阳市，自贡市主城区（包括沿滩区、自流井区、大安区、贡井区）、富顺县，达州市通川区开江县，广安市邻水县贵州遵义市、赤水市、习水县、仁怀县上游区重庆城口县、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县四川阿坝州：壤塘县、马尔康县、红原县、黑水县、茂县、理县、金川县、小金县、汶川县、九寨沟县、阿坝县、松潘县、若尔盖县巴中市：通江县、巴中市、南江县、平昌县成都市：彭州市、都江堰市、新都区、郫县、金堂县、崇州市、温江区、大邑县、双流县、邛崃市、新津县、蒲江县、成都市主城区达州市：通川区、万源市、宣汉县、达县、渠县、大竹县德阳市：绵竹市、什邡市、广汉市、旌阳区、中江县、罗江县甘孜藏族自治州：稻城县、德格县、甘孜县、色达县、炉霍县、白玉县、新龙县、道孚县、理塘县、康定县、雅江县、泸定县、巴塘县、乡城县、得荣县、丹巴县、九龙县、石渠县广安市：岳池县、武胜县、华蓥市、广安县广元市：旺苍县、苍溪县、广元市区（含市中区、元霸区、朝天区3个区）、剑阁县、青川县乐山市：夹江县、井研县、峨眉山市、乐山市区（含市中区、五通桥区、沙湾区、金河口4个区）、犍为县、峨边彝族自治县、沐川县、马边彝族自治县凉山州：木里藏族自治县、西昌市、德昌县、会理县、喜德县、昭觉县、雷波县、金阳县、布拖县、普格县、盐源县、宁南县、会东县、冕宁县、甘洛县、越西县、美姑县泸州市：叙永县眉山市：仁寿县、眉山市、彭山县、丹棱县、洪雅县、青神县绵阳市：北川县、江油市、梓潼县、安县、绵阳市、盐亭县、三台县、平武县内江市：威远县南充市：阆中市、仪陇县、南部县、营山县、蓬安县、西充县、南充市攀枝花市：盐边县、米易县、攀枝花市（含东区、西区、仁和区三区）遂宁市：射洪县、蓬溪县、遂宁市、大英县雅安市：石棉县、宝兴县、芦山县、天全县、名山县、雅安市、荥经县、汉源县宜宾市：筠连县、珙县、兴文县资阳市：乐至县、安岳县自贡市：荣县贵州安顺市：平坝县、普定县、安顺市区毕节市：金沙县、大方县、赫章县、威宁县、黔西县、纳雍县、织金县、毕节市区贵阳市：开阳县、息烽县、修文县、清镇市、贵阳市区六盘水市：水城县、钟山区、六盘水市区黔南州：瓮安县、龙里县铜仁地区：思南县、石阡县、印江县、江口县、德江县、沿河县遵义市：凤冈县、湄潭县、绥阳县、遵义县、桐梓县、遵义市区、余庆县、务川县、正安县、道真县云南楚雄州：永仁县、大姚县、武定县、姚安县、牟定县、南华县、楚雄市区、元谋县、绿丰县大理州：鹤庆县、宾川县、祥云县迪庆州：德钦县、维西傈僳族自治县、香格里拉县昆明市：东川区、禄劝彝族苗族自治县、寻甸回族彝族自治县、富民县、嵩明县、安宁市丽江市：宁蒗彝族自治县、丽江纳西族自治县、永胜县、华坪县曲靖市：会泽县、马龙县昭通市：永善县、大关县、盐津县、威信县、彝良县、镇雄县、昭通市、鲁甸县、巧家县、绥江县、水富县资料来源：《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）》。表5-1环境保护部三峡库区水污染防治规划范围表5-2三峡库区相关社会、生态等宏观变量社会、经济和政治背景（S）S1经济发展超常规增长S2人口趋势城镇人口大幅增加S3政治稳定性—S4其他治理系统S41影响区湖北、重庆、四川、贵州S42上游区重庆、四川、贵州、云南S5市场—S6媒体组织—S7技术落后于东部地区相关生态系统（ECO）ECO1气候特征—ECO2污染类型复合型ECO21工业废水排放强度高ECO22生活污水和垃圾主要来源，上游区处理率较低ECO23农业面源污染农业面源污染控制难ECO24上游输入乌江总磷超标ECO3资源的流动“河相”转“湖相”表5-2三峡库区相关社会、生态等宏观变量第一，近几年三峡地区五省（市）经济超常规发展，GDP增速大幅高于全国平均水平（S1）。[18]但是，五省省（市）经济发展方式相当粗放，经济发展能耗、水耗高，排放强度大（S7），所付出的资源环境成本代价也较高。如图5-3所示，造纸、化工、纺织、食品制造和饮料制造是三峡地区位居前五位的重污染行业，其万元产值的废水（ECO21）、化学需氧量和氨氮的排放量与东部地区相同行业相比大多高出不少。图5-22007年三峡地区与东部地区部分行业污染物排放强度比值第二，随着经济的快速发展，近几年三峡地区五省份城镇化水平大幅提高（S2）①，生活用水量和污水排放量也随之大幅增加。目前，三峡地区城镇生活污染已经超过工业废水及主要污染物，成为水环境污染的重要来源。[19]在五省份中，重庆和湖北的城镇基础设施发展相对较好，生活垃圾和污水处理率稳步提高。但是，上游四川和贵州等省的城镇基础设施发展还比较滞后，2010年两省生活污水处理率（ECO22）还不到70%（见图5-4）。图5-32003～2010年三峡地区五省份生活污水处理率第三，三峡水库的污染来源除了工业废水和生活污水外，还包括径流带来的农业面源污染。农业面源污染（ECO23）主要由化肥和农药施用造成。监测数据显示，近年来三峡库区的农业面源污染总体稳定，略微有所增加；有机磷农药（剧毒农药）施用比例较高（见表5-3）。削减和控制农业面源污染是一项系统性的工作，需要加强农业、林业、国土等部门的协同合作。一是需要推进传统农业向生态农业方式转型，从源头上减少化肥和农药的施用量；二是需要做好退耕还林工作，提高这些区域的植被覆盖率，减少水土流失；三是需要做好土地利用的整体规划，对关键源区和敏感土地利用类型实施相应的控制措施。[20]第四，长江干流、嘉陵江和乌江是三峡水库上游主要入库河流，三江多年平均流量占全部入库流量的90.8%。其中，长江干流总体水质为良，嘉陵江总体水质为优，乌江总磷超标严重（ECO24）。[21]乌江中上游地区是全国最重要的磷矿石及磷化工基地，由于生产工艺问题和对环保的忽视，这些磷矿在生产过程中产生的数量巨大的磷石膏多年累积堆放，经雨水长年溶解、冲淋，含磷废物进入乌江干支流，对三峡水库水质产生巨大影响。[22]表5-32006～2012年三峡库区农业面源污染状况面源污染类型2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年化肥（万吨）施用量15.516.614.116.013.915.515.7流失量1.211.381.251.431.131.231.25农药（吨）施用量655.5654.1532.1699.4593.2701.8701.3流失量48.041.335.045.638.444.944.5有机磷（%）43.645.054.749.248.846.645.6资料来源：根据环境保护部历年《三峡环境公报》整理。表5-32006～2012年三峡库区农业面源污染状况图5-4三峡水库调度运行曲线第五，三峡水库蓄水后，水位抬高，流速变缓，水体输移扩散能力减弱，水文条件由“河相”逐渐转向“湖相”（ECO3）。由此带来几个问题：一是水环境容量和自净能力难以确定。一些学者认为，三峡水库蓄水后，水环境容量和水体自净能力都大幅增加[23]，也有学者认为会大幅下降[24]，目前争议较大。二是水环境保护目标和水污染控制标准问题。例如，陈永灿等认为，三峡水库蓄水后需要根据“湖相”的水质特点，重新制定水环境保护目标和水污染控制标准，应重点考虑总氮、总磷等污染物，同时采用比河流更严格的控制标准。[25]三是三峡水库蓄水运行后会形成落差达30米的消落带（见图5-5），如果防治不当有可能导致岸边污染带、地质灾害、流行性病情等一系列生态环境问题。[26]图5-5三峡库区水资源与水环境治理体制二资源系统（RS）与资源单位（U）三峡库区的水环境容量系统（RS1）依托于三峡水库存在，所以可以认为其范围与三峡水库的范围一致（RS2）。在本研究中，主要包括长江干流和两条重要的支流嘉陵江和乌江，其中库区干流从重庆上游的朱沱到三斗坪（RS91），全长为730公里（RS31）；嘉陵江从北碚至长江汇流口（RS92），全长约为60公里（RS32）；乌江从武隆至长江汇流口（RS93），全长为68公里（RS33）。数据显示，2012年三峡库区长江干流年度水质为良（RS51），嘉陵江水质为优（RS52），乌江总磷超标（RS53），部分支流有水华现象出现。[27]黄真理等人的研究显示，三峡水库建库后水环境容量综合方案为化学需氧量16.08万吨/年（RS81）、氨氮0.9万吨/年（RS82），不过这一容量反映的只是总体情况（见表5-4）。三峡水库蓄水后，库区水生生态系统由天然“河相”逐步向受到人工调控影响的水库“湖相”转变（RS6）。水体宽、深比大，流速变缓，江面突扩、突缩现象显著，水利条件十分复杂，想要准确测算水环境容量难度较大（RS7）。[28]表5-4三峡库区建库后水环境容量综合方案江段污染去向排污江段（公里）化学需氧量（万吨）氨氮（万吨）江津段长江城区（2）0.090.01重庆主城区长江鱼洞—寸滩（40）5.02*0.08*嘉陵江北碚—嘉陵江出口（60）1.900.11长寿段长江川维码头—桃花溪口（10）2.790.11武隆段乌江城区（2）0.150.04涪陵城区长江、乌江龙桥—乌江汇流口下游（19）1.90*0.03*丰都段长江城区（2）0.630.10忠县段长江城区（2）0.560.06万州城区长江五桥河口—万州磷肥厂下游（15）1.20*0.03*云阳段长江城区（2）0.260.20奉节段长江城区（2）0.530.07巫山段长江城区（2）0.350.03巴东段长江城区（2）0.320.01坝址段长江坝址上游（6）0.200.02合计——16.080.90注：三峡库区水环境容量分为总体环境容量和岸边环境容量，表中标*号的数据为岸边环境容量。资料来源：黄真理、李玉粱、李锦秀等：《三峡库区水环境容量计算》，《水利学报》2004年第3期。表5-4三峡库区建库后水环境容量综合方案进一步的研究表明，受到地质、水文以及水库调度方式等因素的影响，三峡库区的水环境容量表现出明显的地域性差异（RS71）和季节性差异（RS72）（见表5-5）。[29]此外，由于同一水域不同位置水流特性差异会导致污染物输移扩散能力不同，三峡库区的水环境容量还表现出明显的斑块性特征（RS73），污水处理厂（RS41）和排污口的位置（RS42）对水环境容量有显著影响。[30]一个资源系统能够提供的资源单位（或服务）具有多样性。本研究将资源单位（或服务）定义为对水环境容量的使用权（RU），即能向三峡水库排放的污染物数量，在法律上一般称为排污权。从国外的经验来看，排污权可以进行交易。20世纪70年代以来，国际社会已经逐步将排污权交易用于对大气污染源和水污染源的管理，建立起以气泡、抵消、银行和排放减少信用等为核心内容的排污权交易机制。[31]表5-5三峡库区水环境容量系统资源系统（RS）RS1资源类型水环境容量RS2清晰的边界中RS3资源系统的规模大RS31长江干流长度730公里RS32嘉陵江支流长度60公里RS33乌江支流长度68公里RS4人造设施RS41污水处理厂—RS42排污口位置对环境容量影响大RS5资源系统的产出RS51长江干流中RS52嘉陵江支流高RS53乌江支流低RS6平衡性—RS7系统动态可预测性中RS71地域性高RS72季节性高RS73斑块性高RS8存储特征储量有限RS81化学需氧量16.08万吨/年RS82氨氮0.9万吨/年RS9位置排他成本高RS91长江干流朱沱到三斗坪RS92嘉陵江支流北碚至长江汇流口RS93乌江支流武隆至长江汇流口资源单位（RU）RU1资源单位流动性低RU2增长与更新率—RU3资源单位间的互动低RU4经济价值—RU5数量（2010年）RU51化学需氧量RU511湖北3.1万吨RU512重庆23.9万吨RU52氨氮—RU6显著特征—表5-5三峡库区水环境容量系统目前，中国的排污权交易仍处于试点之中[32]，主要污染物排放主要通过行政命令方式分配。[33]三峡库区的化学需氧量、氨氮等水环境污染污染物排放量主要由环保部门制定。[34]环境保护部在2008年提出，2010年三峡地区化学需氧量控制目标为126.4万吨（RU51），其中湖北3.1万吨（RU511），重庆23.9万吨（RU512），氨氮未列入其中（见表5-6）。《三峡库区及其上游水污染防治“十二五”规划编制大纲》只列出了“到2015年，三峡库区及上游化学需氧量排放量符合国家‘十二五’总量减排计划要求，优先控制单元完成规划要求的排污总量削减要求”，未给出具体目标。表5-62010年三峡地区排放量控制目标及实现情况省份2005年化学需氧量排放量（万吨）2010年化学需氧量控制目标（万吨）2009年化学需氧量实际排放量（万吨）湖北3.53.12.1重庆26.923.924.0四川78.374.474.4贵州17.616.014.4云南10.09.0—合计136.3126.4—资料来源：环境保护部：《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）》，2008；环境保护部：《三峡库区及其上游水污染防治“十二五”规划编制大纲》，2010。表5-62010年三峡地区排放量控制目标及实现情况三治理系统（GS）与行动者（A）根据《水法》和《水污染防治法》规定（GS7）[35]，中国对水体[36]实行水资源（水量）和水环境（水质）分割管理的管理体制。其中，水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，而水环境管理则是横向实行“环保部门统一监督管理与各有关部门分工负责”的管理体制，纵向实行“各级地方政府对环境质量负责”的分级管理体制。[37]因此，三峡库区的水体管理也同时存在水环境和水资源两类治理系统（见表5-7、图5-6）。三峡库区的水环境管理（GSE），在国家层面主要涉及环境保护部，总体负责水环境质量和水污染防治[38]；水利、交通、农业、国土、建设、林业等其他相关部委主要负责各自职能内的环境污染防治，如水利部负责水资源保护、水功能区划、水域纳污能力核算等。[39]在地方政府层面主要涉及重庆、湖北两省市以及上游四川、云南、贵州等省份。三峡库区的水资源管理（GSR），在国家层面主要涉及水利部，负责水量的统一调度和库区水资源与河道管理的监督工作；国务院有关部门按职责分工，负责水资源开发、利用等有关工作。在地方政府层面主要涉及重庆、湖北及下游省份，如河段水量分配方案由长江水利委员会会同重庆市、湖北省及下游有关省份制定，报水利部审查批准。在非政府组织方面，国际上流域管理取得成效的国家都十分注重社会各阶层的参与，重视公众参与与民主协商决策，并将其作为解决水冲突的关键因素，但目前中国流域管理普遍缺乏专家学者、公众、社会团体、非政府组织等利益相关者的参与[40]，三峡库区也不例外（GS2）。表5-7三峡库区水环境治理系统与行动者治理系统（GS）水环境治理系统（GSE）水资源治理系统（GSR）GS1政府组织GS11国家层面（责任部门）环保部水利部GS12流域（区域）层面环保部西南、华南督查中心水利部长江水利委员会GS13地方政府层面重庆、湖北、上游省区重庆、湖北、下游省份GS2非政府组织缺乏缺乏GS3网络结构不完善缺乏GS31国家层面部际联席会议（非常设）无GS32流域层面无无GS33地方政府层面重庆市污染防治领导小组无GS4产权结构国有国有GS5操作规则有，但不完善有GS6集体选择规则有，但不完善有GS7宪政规则有，但不完善有GS8监督和制裁有缺乏GS81社会监督有（污染物总量减排）—GS82制裁机制——行动者（A）A1相关行动者数量多多A2社会经济属性——A3历史或以往经验——A4位置——A5社会资本——A6领导力——A7社会生态系统观/心智模式——A8对资源的依赖程度高高A9可用技术——表5-7三峡库区水环境治理系统与行动者由于水环境的跨界特性，对其管理往往需要跨部门和跨区域（流域）的协同。目前三峡库区水环境管理跨部门的协调机制，在国家层面是不定期召开的“三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议”（GS31）[41]，成员由环境保护部、发改委、财政部、水利部、建设部、交通部、三峡办、湖北省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、水利部长江委、三峡总公司共14个部门和单位组成，其中环境保护部为联席会议牵头单位。在地方政府层面，各省份分别成立了三峡库区水污染防治领导小组（GS33）。例如，重庆市成立了三峡库区水污染防治领导小组，由主管环保的副市长担任组长，成员包括环保、发改、水利、城建、市政等十余个部门[42]，目前仍在开展工作。[43]湖北省只能在网上查到一条2001年省环境保护局《关于成立三峡库区水污染防治领导小组的通知》[44]，除此之外再搜索不到相关的消息。在流域层面，原先设长江水利委员会内的长江流域水资源保护局由水利部和环境保护部双重领导，但现在已经改为由水利部单方面领导，缺乏跨部门、跨区域的沟通和协商平台（GS32）。中国在水环境和水资源管理制度建设方面已经形成了以《水法》《水污染防治法》为基础，包括法律、行政法规、国务院以及相关部门和地方政府颁布的规章、规划等规范性文件在内的比较完善的制度体系，其中《水法》主要侧重水资源的使用和保护，《水污染防治法》主要侧重于水环境保护（GS7）。在此基础上，相关部委和地方政府又制定了一系列专门针对三峡库区水环境和水资源管理的规章制度（GS6、GS5）（见表5-8）。表5-8三峡库区水环境与水资源管理的制度体系层级类别名称国家层面（GS7）（宪政层）法律

（GS71）《水法》《水污染防治法》《环境保护法》《水土保持法》《环境影响评价法》等行政法规

（GS72）《水污染防治法实施细则》《排污费征收使用管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《建设项目环境保护管理条例》等规范性文件

（GS73）国务院：《关于三峡库区及其上游水污染防治规划（2001—2010）的批复》《关于同意建立三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议制度的批复》《关于印发水污染防治行动计划的通知》等部委层面（GS6）（集体选择层）规范性文件

（GS61）环境保护部：《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）》《三峡库区及其上游水污染防治“十二五”规划》《水污染物排放许可证管理暂行办法》、《污染源监测管理办法》《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》《印染行业废水污染防治技术政策》《重点流域水污染防治规划（2011-2015）》；

水利部：《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》《长江流域综合规划》《入河排污口监督管理办法》《省际水事纠纷预防和处理办法》《重大水污染事件报告暂行办法》《水功能区管理办法》《取水许可水质管理规定》《关于加强入河排污口监督管理工作的通知》等；

交通部：《防治船舶污染内河水域环境管理规定》等地方层面（GS5）（操作层）行政法规

（GS51）重庆市：《重庆市环境保护条例》《重庆市水资源管理条例》《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》等；

湖北省：《湖北省水污染防治条例》等规范性文件

（GS52）重庆市：《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）实施方案》《重庆市三峡库区流域突发环境污染事件应急专项预案》等；

湖北省：《三峡库区及其上游水污染防治规划（修订本）执行情况评估方案》等表5-8三峡库区水环境与水资源管理的制度体系一些学者研究发现，现行三峡库区水水环境管理制度政策存在很多问题，影响环境治理的效率和效果。[45]例如，在法律法规方面，一是缺乏一部专门的、统领性的水环境法规，众多的法律、法规在体系框架上存在效力层次的冲突和混乱，缺乏协调和冲突解决机制；二是法律法规中的许多措施、规定过于抽象笼统，存在很大的自由裁量空间，容易造成执法不严、效率低下；三是对违法行为的处罚力度过小，对地方政府水污染防治的责任追究不够；四是地方监督机制缺失，公众参与机制缺失，社会监督机制不健全（GS8）。四关键行动情境（AS）分析三峡库区水环境治理在中央、区域以及地方等层面，涉及一系列行动情境，影响着政府机构、排污用户、社会公众等行动者的行为选择与互动，进而又决定着三峡库区的水环境。在这里，笔者主要讨论两个关键性行动情境：一是三峡库区水环境容量的确定，二是三峡库区水环境污染物排放（水环境容量使用权）的监督和惩罚。（一）三峡库区水环境容量的确定环境容量是实施排污总量控制的重要依据。三峡库区江段水文情况十分复杂，核算水环境容量和自净能力难度非常大（RS7），并且不同学者之间的研究还存在争议。同时，三峡库区水环境容量具有明显的地域性（RS71）、季节性（RS72）和斑块性特征（RS73），这既增加了核算难度，又使得水环境容量的核算需要与污水处理厂和排污口的规划结合起来才能充分发挥作用。水政部门已经对三峡水库的水环境容量核算开展了系统性研究，具有技术优势[46]，并且入河排污口的建设需要水政部门的审批。而按照职能分工，水环境容量的最终确定权属于环保部门，两个部门协调合作无疑更有利于相关工作开展。从现有资料来看，水利部门和环保部门之间在三峡水库的水环境容量核算方面缺乏有效的沟通协调。利用社会—生态系统框架进行分析后，笔者认为主要原因有三点。第一，水利部和环保部之间并未建立良好的协调和沟通平台（GS3）。一是“三峡库区及其上游水污染防治部际联席会议”是非常设机构（GS31），并不是定期召开会议，难以起到日常工作的沟通与协调。二是原有由水利部和环保部双重领导的长江水资源保护局，目前已经改为由水利部单方面领导（GS32）。第二，水利部《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》（水利部令第35号）第三十二条规定（GS61），长江水利委员会应当会同重庆市、湖北省人民政府水行政主管部门，按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定三峡库区的水域纳污能力，向重庆市、湖北省人民政府环境保护行政主管部门提出库区的限制排污总量意见，同时抄报水利部和环境保护部。这条规定内容并不具有强制性，对相关部门没有约束力；并且，这份文件属于水利部部门规章，对环境保护部等其他部委并没有效力。第三，环保部门在编制《三峡库区及其上游流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》（GS61）时，采取的是总量控制原则（RU5、RU51），并没有参考水利部门提出的水域限制排污意见（RS8、RS81）。不仅如此，环境保护部还把总量控制目标的制定权下放给地方，让各省份结合其“十二五”区域发展计划和“十二五”水环境总量控制目标，确定在“十二五”期间三峡库区的水环境控制目标。（二）三峡地区水环境污染物排放的监督与制裁“十一五”期间，三峡地区对化学需氧量（RS51）实行总量控制。据统计，截至2009年，湖北和贵州提前完成总量控制目标，重庆、四川基本完成总量控制目标，总量目标完成情况总体较好。[47]随着国家“十二五”规划中增加了氨氮作为约束性指标，从2011年开始，三峡地区也开始对氨氮实行总量控制。目前还缺乏数据来评价三峡地区“十二五”时期水环境污染物总量控制目标的完成情况，但是从五省份主要污染物总量减排整体考核结果来看（见表5-9），顺利完成规划目标应该是比较乐观的。表5-92010～2015年三峡地区五省份主要水环境污染物排放总量单位：万吨省份污染物2010年2011年2012年2013年2014年2015年（目标）重庆化学需氧量42.641.740.339.2—39.5氨氮5.65.55.35.2—5.1四川化学需氧量132.4130.2126.9123.2—123.1氨氮14.614.414.113.7—13.3贵州化学需氧量34.834.233.332.8—32.7氨氮4.04.03.93.8—3.7云南化学需氧量56.455.554.954.7—52.9氨氮6.05.95.95.8—5.5湖北化学需氧量112.4110.5108.7105.8—104.1氨氮13.313.112.912.5—12.0资料来源：2010年和2015年数据来自各省份“十二五”节能减排工作方案；2011～2013年数据来自环境保护部历年《全国主要污染物总量减排考核结果》。表5-92010～2015年三峡地区五省份主要水环境污染物排放总量五省份“十二五”主要水环境污染物总量减排绩效，与其背后的监督与惩罚机制密不可分（GS8）。在监督机制方面，一是环境保护部对减排数据核算体系进行了改进，从“单向流动”改为“双向流动”[48]，控制和保障了数据质量，化解了中央的信息劣势，大大压缩了地方政府对环境数据进行干扰的空间，促使其认真实施减排措施。二是环境保护部受国务院委托，与五省份签订了《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》，将各省份减排工作目标和责任明确下来；同时环境保护部还将年度重点减排项目在其网站公布[49]，通过公众和新闻媒体监督来督促各地方政府要采取有效措施（GS81），加快项目建设，确保按时完成。在惩罚机制方面，国务院对减排工作实施“责任制”和“一票否决制”（GS82）。[50]每年考核省级政府的减排工作，对年度目标没有完成者发出问责和警示，或是训诫谈话。五省份各级地方政府也出台了相应的政策措施，加强考核力度，强化行政问责机制。例如，重庆市制定《重庆市“十二五”总量减排考核办法》，将总量减排完成情况纳入区县党政一把手环保实绩考核和经济社会发展实绩考核。对未完成总量减排任务的区县人民政府、市政府有关部门、有关单位的主要负责人，实行工作评优“一票否决制”，并启动行政问责。[51]第四节结论与讨论一结论在本章中，笔者尝试利用生态—社会系统框架对三峡库区水环境治理进行了系统性的诊断分析。结果显示，生态—社会系统框架的变量组可以很好地将三峡库区水环境治理相关研究成果系统组织起来，并且能够甄别出一些关键性的问题，分析不同变量之间的互动与结果。随着城镇人口的增加（S2），生活污水和垃圾（ECO22）已经成为库区水污染的主要来源。上游四川、贵州等省份的污水处理率较低，应考虑加强这些地区城镇基础设施建设。乌江上游由于长期磷矿开采导致水体含磷较高（ECO24），亟须重点考虑。此外，三峡水库蓄水后，水文条件由“河相”逐渐转向“湖相”（ECO3），需要根据“湖相”水文特征，制定新的水环境标准和管理目标，同时加强对消落带的管理。经过水利领域学者的测算，三峡库区水环境容量综合方案为化学需氧量16.08