加快北京绿隔地区发展推进首都城乡一体化进程

加快北京绿隔地区发展，推进首都城乡一体化进程

北京绿化隔离地区最早出现在1958年的北京城市总体规划中，是与“分散集团式”的城市布局模式相伴而生的，迄今已经有50多年历史。按照1993年国务院批复的《北京城市总体规划》，规划城市范围由城市中心地区和环绕周围的清河、北苑、望京、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑等10个边缘集团组成。城市绿化隔离是指在城市中心区和10个边缘集团之间，以及各边缘集团之间用成片的绿地进行隔离，防止城市中心地区与外围组团之间连成一片，避免城市“摊大饼式”的发展，并为城市提供良好的生态环境和游憩场所。2003年，提出了第二道绿隔的建设任务。到目前，第一道绿隔已经完成128.08平方公里，占规划绿地总面积156平方公里的82%[1]。第二道绿隔实现新建绿化面积139平方公里，规划任务163平方公里已基本完成。两道环城绿色生态长廊，在北京城市空间结构中占有重要的地位，对北京市区改善生态环境发挥着十分重要的作用。一北京绿隔地区建设的历史回顾北京市区绿化隔离地区在建设过程中呈现了明显的阶段性特征。总体上看，经历了规划蓝图、启动实施、加快推进和综合提升共四个阶段。（一）1958～1985年：规划蓝图阶段在1958年编制北京市总体规划时，市区规划面积640平方公里，围绕市中心的绿化隔离地区为314平方公里。然而，随着城市的发展，建设量提高，绿化隔离带的地理位置优势日益突出，在城市用地十分紧缺的情况下，这片长远规划为绿化隔离带的区域不断遭到蚕食。到1982年绿化隔离地区面积减至260平方公里，1992年修订总体规划时只剩下244平方公里（见表1）。表1北京各版总体规划中的绿化隔离地区面积比较（二）1986～1999年：启动实施阶段针对绿化隔离带被严重占用的情况，北京市于1986年开始启动，在1992年党的十四大提出社会主义市场经济体制建设目标之后正式实施。这一阶段最主要的特征是以房地产开发为代表的市场力量的介入。1993年10月，国务院对1992年编制的《北京城市总体规划》进行了批复，明确指出：“要建设完善的城市绿化系统，严格保护并尽快实施规划市区组团间的绿化隔离地区，保证城市地区足够的绿色空间，形成合理的城市框架和发展格局”。1994年1月，《北京市人民政府批转首都规划委员会办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》（京政发［1994］7号），实行“以绿引资、引资开发、开发建设、以绿养绿”、“农民转居不转工”等政策，把房地产开发同旧村改造、实现绿化相结合。同时采取了“国批民办，试点先行”的方式，即选择试点单位，政府将土地全部征为国有后，划拨给乡村集体经济组织进行房地产开发，所得资金用于市区绿化隔离地区内的各项建设。全市先后批准了19个试点单位，如图1所示。图1执行7号文政策地区1997年4月，中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发［1997］11号），冻结了非农业建设占用耕地的审批，绿隔建设进程趋缓。（三）2000～2006年：加快推进阶段2000年开始，绿隔建设步伐的加快有着其深层的经济社会发展背景和原因。一是建设用地急剧膨胀，违规违法建筑层出不穷，规划绿地不断被蚕食，绿化空间日趋减少；二是绿化隔离地区脏乱差，严重污染了城市环境，极大地损害了首都的形象；三是人口聚集，外来人口多，社会治安形势严峻；四是经济发展速度减慢，少数乡镇、村甚至形成一种畸形的产业结构，即第一产业不断萎缩，第二产业持续下滑，第三产业无序发展，基本是以卖地、租房为主。根据1999年北京市政府的市区绿化隔离地区调研报告数据，这一地区乡村农民的收入中，农业收入仅占3%左右，乡镇企业收入占20%左右，70%以上收入主要来源于出租房屋和场地，如图2所示。图2绿隔地区农民收入结构为加快推进绿隔建设速度，2000～2003年，北京市政府密集出台了30多项针对市区绿化隔离地区的政策文件，有代表性的是12号文和20号文。一是2000年市委、市政府制定出台了《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》（京政发［2000］12号），提出了绿化不征地、土地置换合作建房、农民搬迁上楼、集中发展产业等意见，明确提出了“10年任务3年完成”和“绿化达标、环境优美、秩序良好、经济繁荣、农民致富”的目标。12号文指出为完成农村城市化转变目标，计划用3～4年时间完成60平方公里（合9万亩）的绿化任务，加上当时现状已有约40平方公里的绿地，形成该地区100平方公里左右的围绕市区中心地区的绿化环带。同时，调整产业结构，加快新农村建设，理顺管理体制，加强综合治理，实现经济、社会、生态的可持续发展。二是《关于加快本市绿化隔离地区建设的暂行办法》（京政办发［2000］20号）等政策性文件，20号文提出了旧村改造和新村建设的资金平衡机制，即农民自住房和商品房的比例为1∶0.5，即有1/3的建设住房可以进行上市交易，20号文又被称为“1∶0.5”政策。此外，20号文还提出对100亩以上规模绿化面积配比3%～5%的绿色产业建设项目。2000年至2004年，主要在耕地、未利用土地上造林，每年完成绿化面积近3万亩，绿隔建设进入到加快推进阶段。第一道绿化隔离地区涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、昌平、大兴6个区，26个乡镇177个行政村和3个国有农场。其中朝阳区16个乡，海淀区3个乡，丰台区3个乡，石景山区1个乡，大兴县2个镇，昌平区1个镇。2000年北京市规划院编制的《市区绿化隔离地区总体规划》，确定城市绿化隔离地区规划总面积241.79平方公里。具体规划用地结构如表2所示。表2北京城市规划绿隔用地结构情况2000年大规模实施城市绿化隔离地区建设后，部分区、乡村提出享受相应的政策，经市政府及市绿化隔离地区建设总指挥部批准，新纳入规划绿化面积31.2平方公里，均位于第一道绿隔总体规划241平方公里以外。也就是说，第一道绿隔内规划绿地面积总共为156平方公里。为提前实施一些重点地区的规划绿地，后来，在原绿隔规划地区241平方公里的基础上又提出了一些享受市区绿化隔离地区政策的区域，总面积约70平方公里。所以目前北京市区绿化隔离地区的实际面积为311平方公里（见图3）。图3北京市第一道绿化隔离地区规划图2000～2004年，绿化隔离带主要在耕地、未利用地上营造，每年新增绿化面积近3万亩；但自2005年以来，由于主要是通过拆迁旧村庄、企业腾退土地搞绿化，绿化建设进展变缓，每年实现绿化面积千亩左右。2005～2007年，开展了为期三年的奥运筹备环境整治建设工作，中心城中心地区的城中村大为减少。截至2007年底，第一道绿隔地区（含后纳入地区）共实施绿地约110.4平方公里，完成拆迁安置人口20.79万人，建设回迁房面积约1058万平方米，安置集体劳力1.5万人。2003年，又作出了加快第二道绿隔建设的重大决策，于2003年7月下发了《北京市人民政府关于加快本市第二道绿化隔离地区绿化建设的意见》（京政发［2003］15号），进一步推进了绿化隔离带建设进程。第二道绿化隔离地区范围，为第一道绿化隔离地区及边缘集团外界至六环路外侧1000米，涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、门头沟、房山、通州、顺义、大兴、昌平等10个区的49个乡镇和10个农场，包括通州、亦庄、黄村、良乡、长辛店、沙河六个卫星城及空港城，规划总面积1650平方公里。规划范围大部分是农村地区，规划范围内现有200万人口，其中，农业人口93万人。2004年国务院、国土资源部印发了严格保护基本农田、严禁非农业建设违法占用基本农田的政策文件，第二道绿化隔离地区新增绿化面积由原规划的412平方公里调整为163平方公里，迄今已全部完成。（四）2007年至今：综合提升阶段为落实《北京城市总体规划（2004～2020年）》要“围绕中心城以第一道绿化隔离地区形成公园环”、“建设成为具有游憩功能的景观绿化带和生态保护带”，按照市委书记刘淇“要把100多平方公里绿地建设成为市民放假休闲的大公园”的指示精神，2007年启动实施了绿化隔离地区郊野公园环建设（见图4）。图4北京绿隔地区公园环建设情况表3北京绿化隔离地区政策与阶段特征总结2008年5月，北京市人民政府批转市发展改革委《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设意见的通知》（京政发［2008］17号）指出，“经过多年不懈努力，本市绿化隔离地区建设取得了重大成就，目前已进入一个新的发展阶段”。表3对绿隔建设不同时期的文件政策、阶段特征进行了总结和对比。二北京绿隔地区建设成效及发展现状迄今，绿隔地区已在绿化建设、旧村改造新村建设和经济社会发展等方面取得了巨大成就，为改善首都生态环境和推进农村城市化进程作出了历史性的贡献。（一）改善了城市生活环境根据市园林绿化局统计数据，截至目前，第一道绿隔地区绿地总面积达到128.08平方公里，占规划绿地总面积156平方公里的82%（剩余28平方公里未完成），其中，规划241平方公里范围内，实现绿地面积103.9平方公里，完成规划绿地面积125平方公里的83%；新纳入地区实现绿地面积24.18平方公里，完成规划绿地面积31平方公里的78%。种植各类乔、灌木3000多万株，建成了七个万亩以上的大绿色板块。特别是2007年以来积极推进的郊野公园的建设，极大地改善了北京城区的生态与人文环境，提升了绿化建设的质量和水平。根据园林绿化局统计，截至2011年，在原有29个郊野公园的基础上，已完成新建郊野公园52个，累计达到81个，完成规划任务的79.4%，公园瞬时可容纳90万名游人。建成后的郊野公园实行免费向社会开放，让市民更直接、更具体地享受绿化建设成果，得到了社会的广泛关注和市民的拥护。2003年启动的第二道绿化隔离地区绿化建设工程，经过八年的努力建设，截至2011年底，已完成新建绿化面积163.73平方公里（24.56万亩），栽植各类苗木2814万株。目前，第二道绿化隔离地区林木绿地面积总量达443.7平方公里，其中，生态林面积276平方公里，占比62%，初步形成了以河路为主体的绿色走廊和生态景观带，千亩以上生态片林59处。东部温榆河、潮白河与中心城市之间新建绿地面积达8.1万亩，形成了宽厚的绿色廊道生态景观。西部以永定河沿岸、浅山丘陵地区为重点，新建绿地10.3万亩，治理沙荒地5000多亩，形成了永定河森林公园、丰台区北宫森林公园、千灵山自然风景区、青龙湖公园等一批休闲游憩、旅游观光的公园绿地；建设观光采摘园15个，苗木基地10个，形成了一批以旅游休闲、观光采摘为主的绿色产业项目。第一道绿隔和第二道绿隔的建设情况如图5所示。图5北京绿隔地区在全市规划建成区的位置图通过多年的建设，绿化隔离地区初步呈现出城市森林环绕的优美生态景观，使城乡结合部地区的环境面貌发生了显著变化，为改善城市生态环境、促进农村经济发展、推进城乡一体化进程作出了历史性贡献，同时也为“世界城市”这一宏伟目标的早日达成，打下了良好生态的深厚基础。（二）旧村改造和新村建设取得重要进展绿化隔离带是北京市城乡结合部地区的重要构成部分，绿隔地区的发展有力推进了结合部地区的整体发展。包括促进了乡村集体经济产权制度的改革、推动了乡域规划、改善了基础设施、拓展了城市发展空间。在常营、北苑等地区建设了大量的保障性住房，为疏解中心城区人口作出了很大贡献。绿隔地区按照“绿化—规划—开发—产业”的发展思路，积极推进旧村改造和新村建设。截至2010年初，绿化隔离地区范围内的26个乡镇177个行政村的161个村启动了新村建设，有42个村已基本完成旧村拆除、农民上楼，实现绿化规划。一些村，如高碑店、北坞、白家楼等村创造性地通过自拆自建的方式实现了旧村改造，充分有效地发挥了农民的主体作用。市政府成立绿隔基础设施建设公司（绿基公司），解决了新村建设在市政道路、交通、能源等方面的诸多问题，使绿隔地区大市政配套水平得到快速提高。2010年初，北京市委、市政府召开了城乡结合部建设动员大会，确定的50个重点村，根据北京市总体规划，有30个村属于绿化隔离带地区（第一道绿隔地区），占到60%。重点村共涉及村域面积85.3平方公里，人口21.4万，流动人口超过了100万。土地类型包括绿隔、国有土地和集体土地。根据市政府确定的规划要求，将拆除45平方公里土地，规划绿地13平方公里。征地后，50个重点村剩余的集体土地共有83656亩（海淀区中坞村以玉泉行政村统计），人均剩余土地面积为0.8亩。其中，30个处于绿色隔离地区村的剩余土地面积为60094亩。从剩余土地使用性质看，农用地（耕地、林地、园地、牧草等）16617亩，集体建设用地26554亩，绿化用地40039亩，未利用地（荒滩、荒山、荒丘）446亩。也就是说，结合部50个村改造完成后，绿地将占剩余集体土地近一半面积。（三）促进了产业升级绿隔建设也使当地产业结构发生重大变革，发展了一批以旅游观光、休闲娱乐、文化体育为主体的绿色产业项目，产业结构呈现不断高端化的趋势。根据园林绿化局统计，2000～2006年，绿隔地区发展了一批符合首都经济发展方向的二、三产业，吸引社会投资121亿元，安排劳动力就业2万多人，促进了区域发展和农民致富。有些绿隔地区，如丰台区草桥村世界花卉大观园、海淀区四季青镇玉泉慧谷科技园等，都利用绿隔建设的机遇实现了产业结构高端化改造升级。（四）推动了农民市民化绿隔地区通过多种形式加快了农民市民化进程。随着绿隔建设的不断推进，农民的就业和生活方式发生了根本性的变化，促进了农民向市民的转变进程。根据2010年市规划委统计，绿隔地区共有劳动力20万人，各类规划产业用地已实现5.6平方公里，已安置劳动力11.4万人。同时，积极推进了绿隔地区农民转居、就业、社保等工作，加快了农民市民化进程。一些地方积极推进整建制转居，成立了社区居委会，纳入所在地街道办事处管理。三北京绿隔地区发展面临的主要问题北京绿化隔离带建设难度大、任务急，使得取得的成效和存在的问题类似一个硬币的两面，工作的推进与问题的彻底解决之间存在截然的鸿沟。（一）进一步推进绿化建设面临诸多困难自2009年以来，绿化隔离带地区绿化面积至今尚未有大的进展。根据市规划委提供的初步统计数据，截至2010年底，尚未完成绿化的部分，主要由未拆迁旧村、企业、国有单位和其他用地组成，其中国有单位所占比例最大，约占53%。绿隔地区涉及拆迁人口64万，已拆迁人数27万，未拆迁37万，占57%。绿隔地区剩余建设用地资源3800公顷，其中，居住用地2300公顷，各类产业用地1458公顷（见表4），包括绿隔产业用地、其他工业用地、商业办公用地、仓储用地以及待深入研究用地等。近年来，经过与实施单位逐一协商，对于规划比较稳定、解决绿隔问题困难较少的实施单位，规划落实了绿化实施步骤，将建设用地与尚未实施的规划绿地建立了一一对应的捆绑关系。表4北京绿隔建设用地剩余用地情况（二）旧村拆迁与新村建设亟须加快推进绿隔地区在旧村改造和新村建设上，主要存在以下三方面问题：一是私搭乱建严重。在市区绿化隔离地区的建设过程中，失地农民缺乏就业岗位，工资收入较低，还要面对不断上涨的城市生活成本，大量企业和外来人口聚集，市区绿化隔离地区的土地、房屋的出租行为异常活跃。大量的私搭乱建和违章建筑的出现，形成绿隔地区的一批城中村。二是资金平衡困难。一些空置多年的农民自住房不能上市销售，资金缺口难以弥补。开发商一般是单项目平衡，不可能大区域平衡资金，对绿隔地区的相当多的城中村改造无能为力，这些“城中村”恰恰大都是被房地产开发商舍弃或啃不动剩下来的“硬骨头”。三是农民回迁房建设不足。一些实施单位在资金不足和上级政府绿化指标的双重压力下，先期采取商品房开发先行的策略，后期在资金不足的情况下，大量农户拆迁、回迁工作无法进行。（三）农民市民化进程严重滞后农民的就业与保障主要存在以下三方面问题：一是农民转移就业滞后。主要是由于规划产业用地不足、集体经济解决就业能力下降、大多数“4050”阶段的农村劳动力缺乏就业能力、就业岗位不足等诸多原因。据朝阳区信访办统计，2005年以来，市区绿化隔离地区农民因就业问题上访人数、次数都占到总数的30%以上，成为该地区群众上访的主要原因（肖志峰等，2007）。二是农转居滞后。2000年以后的市区绿化隔离地区绿化建设并没有征用农民的集体土地，而是通过“农业生产结构调整”方式来实现的。按照148号令，只有征地才能转居，绿隔地区大多走的是占地手续，没有转居指标。以朝阳区为例，绿隔地区涉及15个乡，在绿隔规划范围内的农业人口8.58万人，现仍有7.89万人没有实现转居。如朝阳区运用土地储备解决农业人口转居需要70亿元资金，但是如果把土储代拆范围纳入，所需资金会翻一番还要多，土储资金难以承受。在不能转居的情况下也就不能实现社会保障的城乡接轨。如2011年，在四季青镇香山村调研发现，自2008年执行的新型城乡养老保险每月只能领取480元，远低于城镇社保每月最低1200多元的水平。四季青镇为缩小城乡养老保障差距，提高农民养老保障水平，制定了一项地方政策，即在国家城乡养老保障的基础上增加了一项生活补贴，但也只能提到每月800多元，与城镇最低社保水平还有1/3的差距。目前对于绿隔地区农民的整建制转居尚无明确政策。还有一些地区虽然有转居指标但是由于资金困难而难以向城镇社会保障并轨，如朝阳区常营乡。三是城乡基本公共服务未能有效接轨。在绿隔地区有大量外地务工人员居住，这些地区的民工子女只能上农民工子弟学校等。（四）绿地维护与管理问题政府对绿地养护补助标准低，难以保障绿隔地区绿地维护的可持续性。绿地补偿标准大致经历了多次调整。最初，在20号文中提出按照120元/亩，制定生态林占地补偿办法，核查生态林面积。2004年8月，为进一步保障农民利益，保障绿化成果，市委、市政府决定，对绿化隔离地区集体土地的生态林进行占地补偿，每亩每年给予占地补偿费500元，养护管理费200元。绿化组配合指挥部办公室起草了绿化隔离地区生态林补偿管理办法，并于11月25日～30日组织参加了绿化核查小组对各区的集体土地生态林面积进行的核查。2008年，在17号文中把补偿费提高到1000元/亩。但是绿地维护资金平衡的困难仍未得到有效缓解，其要害在于城乡二元结构体制下，城乡绿地性质不同导致的补偿额度的差异。绿地养护标准明显偏低。2008年，北京市绿化隔离带郊野公园养护标准执行的是17号文中确定的每年4元/平方米（市、区各投入2元），显著低于城区公园标准每平方米6.71元。郊野公园费用不足部分需要由乡村集体经济组织负担。郊野公园接待的游客主要是城区市民，绿地养护费标准也应城乡统一。绿隔建设维护的投入水平仅能基本维持管护人员的劳动报酬，其他材料、水电等各项费用支出几乎全部需由乡集体承担。随着经济的快速发展，劳动力、苗木、水电和其他所用材料等价格的提高，绿化建设和养护成本逐渐增加，现行的养护标准已不能满足绿化建设和养护管理的需要，造成多数郊野公园养护资金缺口大，不得不用乡财政补充，这对经济条件不太好的乡来说是个沉重的包袱。（五）集体资产经营管理问题绿隔地区处于城乡结合部，区域优势突出，但是由于受到种种因素的制约，使集体资产管理面临着诸多特殊的难题。突出表现在三个方面：一是产权不清晰。由于绿隔建设采取占地形式进行开发，交园林绿化行政主管部门管理，在土地使用上主要限于绿化建设，但土地没有转为国有，仍属农村土地集体性质。由于绿地土地产权关系不明确，影响到绿地产权权能的具体实现，如各乡在2%～3%配比比例的绿色产业项目申请过程中的手续由于缺乏受理单位和标准程序而难以实际操作。二是由于受到规划审批本身的制约，一些符合规划建设的项目申请久拖不决，农村集体资产闲置浪费，造成集体经济发展严重滞缓。这种机会成本的损失是造成绿隔地区发展困境的重要原因。三是资产经营的统筹机制未能有效建立。如绿隔地区之间乡镇土地资源联合社这种有效的组织形式未能进行有力的推广，乡域范围内的村与村之间的统筹协调缺乏有效的体制机制支撑。此外，绿隔地区还存在社会管理体制建设滞后、农民和集体经济组织的占地补偿问题等多种问题。四对北京绿隔地区发展的几点认识（一）绿隔建设要探索多种模式城乡结合部地区三农问题产生的一个重要原因是城市开发建设模式出了问题。长期以来，以开发商主导的开发建设模式留下了诸多后遗症。近年来，通过土地储备方式，政府掌控了城乡结合部地区村庄改造建设的主导权，通过大区域资金平衡的办法，使这类地区许多久年搁置的改造建设项目得以重新启动，有效地加快了该地区的城市化进程。但对于绿化隔离带区域，受规划在土地使用性质以及容积率等多方面限制，存在很多特殊性，需要坚持多种建设模式的原则。北坞村、白家楼村通过自拆自建完成农民新社区建设，走出了一条低成本的城市化道路，落实了农民主体地位。这条城市化道路具有普遍意义和推广价值。即使一些村集体经济实力比较薄弱，也可以引入社会资金通过合作开发的方式或乡镇统筹（如东小口镇）的方式完成旧村改造和新村建设。推广自拆自建模式，还需要满足以下几个前提条件：一是要有一个坚强的领导核心；二是要对一些地区的规划作适当的调整；三是全村居民收入相对均衡，村域内违章建筑较少；四是政府要对自拆自建建立系统的政策支撑体系。（二）要科学有效地发挥政府主导作用绿隔地区的旧村改造和新村建设会受到多重的局限，需要政府积极发挥主导作用，加强组织领导，集成各项政策和资源，加强配套政策的研究和实施。一是突破融资瓶颈制约，保障资金平衡。如按照绿隔政策为绿隔地区新村建设提供银行贷款和政府贴息，市区镇政府可预先垫付部分资金作为农民自主建房的注册资本和启动资金，搭建以乡村集体经济组织为主体的投融资平台。制定优惠政策，推动商业银行、政策性银行等金融机构为新村建设和产业发展提供资金支持。同时，积极发挥政府信用优势，与国家开发银行等政策性金融机构合作，采用发放绿隔建设专项债券等形式，积极探索绿隔地区推进旧村改造的专项融资渠道。此外，通过进行投融资规划的办法，积极引入社会资本来解决资金平衡问题。二是突破城乡二元管理的体制制约，降低绿隔地区新村建设的成本。主要依托公共财政的手段，解决天然气管网对接、电网对接，实现社区建设和大市政融为一体。三是加强区乡两级统筹。城市建设是一个系统工程，规划过程中也不可能做到村村利益均等，需要政府部门有意识地加强区乡两级统筹，推进村域之间的协调发展，加快旧村改造和新村建设步伐。（三）加快绿隔地区产业结构调整产业发展是农村地区城市化转型的基础条件，是农民顺利融入城市的长效机制的核心。绿隔建设的先进典型，最重要的一条就是找到了适合自己特色的产业结构。未来绿隔地区农民主要靠什么吃饭是一个极具现实意义的重大课题。今后要在这方面下工夫，集成绿隔地区和结合部地区的产业政策，加快结构调整，积极帮助农民发展适合绿隔地区的产业，引导农民积极主动参与绿隔地区的建设。可以采取土地入股，保底分红等形式，推进产业升级，保障村民在拆迁上楼，完成城市化转型后的长期利益。（四）要提高绿隔政策配套性和可操作性绿隔政策难落实是绿隔地区新村建设推进缓慢的一个重要原因。落实绿隔政策需要注意以下四个问题：一是政策与落实之间的问题。如7号文提到的绿隔规划建设地区，往往未按照文件要求进行征地，而是采取占地办法完成绿隔建设，实质上是对农村资产的低价占用，对农民利益显然有失公平。鉴于农民已经拿出土地为城市建设作出了无偿贡献，农民集体建设用地低价转为国有建设用地在法理上具有可行性和合理性。二是新政策与旧政策之间的问题。按照148号令“逢征才转”的要求，大部分绿隔地区是按照占地而非征地方式进行绿隔建设，大部分用地仍为集体建设用地，农民虽然进了社区，身份还是农民。这也与原来完成绿隔建设任务可以转居转工的政策相矛盾。三是政策与政策配套之间的问题。绿隔地区按照一定比例配比绿色产业用地面积的政策由于配比比例过低（根据7号文，配比比例为2%～3%）、绿色产业项目审批程序烦琐等原因，造成交易成本太高，在实际操作上难以落实，村里难以享受这项政策。政策之间的配套衔接是下一步推进绿隔地区建设过程中的一项重要工作。四是政策创新与现有法律法规之间相容的问题。如完善绿隔自拆自建资金平衡的各项政策过程中要建立严格限定购买人资格的监督审查制度。不能由非集体经济组织成员购买农民自建房，也不能通过“以租代卖”的形式变相出售给非集体经济组织成员，要在国家现有法律政策框架范围内进行体制机制的创新。绿隔地区情况差异性大，在规划调整批复及各类手续办理等环节，要更多按照一村一策要求，妥善解决各类历史遗留问题。要逐个研究绿隔实施单位的综合实施方案，争取尽快彻底解决绿隔建设中的农民转居问题、新村建设问题以及社会保障和公共服务问题等。五推动北京绿隔地区发展的政策建议（一）强化公共财政投入绿隔地区发展问题的解决首先是要靠领导重视。2000年市绿隔指挥部成立后，2000～2003年，连续发了30多个文件，成立了绿基公司，有力地推动了绿隔建设。后因市里统一整顿临时机构，指挥部挂靠到首都绿化委，在土地、规划、基础设施建设等领域协调力度下降，绿化中的一些问题未能得到及时解决，矛盾不断沉淀和加深，问题解决的成本也越来越高。今后破解绿隔难题首先要进一步加强组织领导，强化协调职能，特别是要加大绿隔地区的公共财政投入力度。一是增加政府公共财政对绿地建设维护的直接投入。包括在补偿费用、绿地维护等方面的支出标准上要实现集体土地绿地与城市公园绿地维护标准的城乡一体化。二是新村建设的商品房所缴纳市财政的土地出让金落实返还。凡由市基础设施公司实施建设的大市政即“统建”部分，由市财政按合理比例分别将土地出让金拨付给市基础设施公司和区财政。凡由乡村自己实施建设的大市政即“自建”部分，由市财政按其所缴纳的土地出让金全额返还给建设单位。三是基础设施投入力度要进一步加大。建立支持“绿隔”建设专项基金，实施区级统筹，加大“绿隔”地区新村基础设施建设资金的投入。基础设施建设要走在新村建设前面，水电基础设施管网向绿隔地区主动延伸，实现并网运行，减少各村各自为战进行管网对接，不再由农民承担水、电、气接口费。（二）创新农民市民化的政策机制把妥善解决农民转居转工问题放在首要位置，由发展改革部门牵头加快制定政策，巩固绿隔地区规划建设成果，避免因农民未转居而使遗留问题不断扩大。应按照17号文规定要求，借鉴50个重点村政策，在留有剩余建设用地的情况下积极试点探索整建制转居，加快推进绿隔地区城市化进程。重点是城乡社会保障和公共服务接轨的问题，实现城乡基本公共服务均等化。对于农民自主搬迁上楼，未采取与征地方式相同的社会保障政策，下一步要畅通政策通道，把征地与转居、社保链条分离开，在社会保障城乡并轨的政策体系中予以解决。有就业的，加入城市职工社会保障，没有就业的，农民身份加入居民社会保障，对于困难群体，要给予福利性养老保障。对于资金不能平衡的村，整建制农转居所需资金（根据148号令已解决转居费用除外）可以不计入土地成本，由土地溢价解决。探索连锁经营、委托代理经营等方式方法促进中心城地区公共服务资源向绿隔地区的扩散，提高绿隔地区公共服务的整体水平。（三）创新资金平衡机制借鉴过去几年城乡结合部建设经验，加快绿隔地区新村建设步伐。首先是要以城乡结合部重点村整治建设为契机，采取绿化用地与建设用地等面积置换方式，确保绿化规划目标的实现；其次要根据所在地区特点和自身经济实力，灵活选择自拆自建、土地储备、房地产商开发等多种模式，加快旧村改造和新村建设；最后是搭建以乡联社或村合作社为基础的投融资平台，市区镇政府可预先垫付部分资金作为农民自我建房、发展集体产业的注册资本和启动资金，并制定优惠政策，推动银行等商业金融机构为新村建设和产业发展提供资金支持。用于资金平衡的商品房开发，尽量由村集体成立的各类开发组织承担，产业用地的开发，也要尽量让土地级差收益留在村集体，让农民享受到增值收益。（四）积极支持绿隔特色产业发展要引导农民根据区域功能定位，发展有助于发挥当地优势特别是区域优势的产业，明确绿隔特色产业发展定位，形成良性循环的发展格局。支持村集体建设出租收益更高、管理和服务更容易、有利于调控外来人口总量的永久性出租用房。大力支持由集体经济组织来主导建设集体公共租赁房。保障农民有物业出租收入，并通过参与物业服务工