创新地方政府融资模式的实践与思考

创新地方政府融资模式的实践与思考

一引言地方政府的融资问题其实由来已久。自1994年分税制改革以来，随着财权被逐步上收，事权逐步下放，地方政府尤其是区县一级的基层政府财政就一直十分拮据，甚至演变成困扰我国财政和经济发展的重大问题。但自2002年国有土地使用权出让实施“招、拍、挂”以来，随着地价每年以8.9%的幅度快速上涨，地方政府的财政困难似乎有所缓解，这也造成了各级政府对土地财政的严重依赖。有数据显示，在一些欠发达地区土地出让收入占本级财政收入甚至达60%。伴随着土地财政的是各类地方融资平台的涌现。尤其是2008年发生国际金融危机以来，为“配合”积极的财政政策和适度宽松的货币政策，各地争相建立各种形式的融资平台。这些融资平台由地方政府及其部门或机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能。据统计，截至2009年底，全国已有3800多家地方政府融资平台公司，总资产约8万亿元，负债近5万亿元，其中85%来源于银行贷款（黄丽珠，2009）。地方融资平台的高额负债和管理失范引起了社会各界的高度关注。2010年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确要求“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”；“对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。这意味着融资平台承担地方政府融资任务的能力将大大受限。在即将到来的“十二五”期间，各地又普遍面临着发展战略性新兴产业、推进城镇化和发展社会事业等重大任务，都需要强有力的财政资金的支持和配套。融资平台受限于“吃饭财政”的现状，迫使我们不得不认真思考地方政府的融资之道，这便是本文要讨论的融资模式创新问题。本文将着重分析地方政府融资难的基本原因、创新地方政府融资模式的基本要求，在这个基础上着重分析了PPP这一新型融资模式的含义、特点，并结合案例具体讨论了这一模式在帮助地方政府实现三大建设任务时的作用和意义。二地方政府融资难的基本原因抛开上述导致地方财政困境的宏观政策性因素不谈，造成当前地方政府融资困境的原因至少有如下三个层面。一是在财政体制方面。1994年实行的分税制改革尽管扭转了过去“两个比重”过低的局面，初步建立了公共财政体系，但也出现了财力上收、事权下移的问题，地方政府特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾（贾康、白景明，2002）。事实上，县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，一些地区长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对地方政府尤其是县级政府来说这是非常沉重的负担。很显然，目前部分地区的“吃饭财政”是难以满足可持续发展所需要的为本地经济发展提供大量物质条件和社会条件的要求的。在这样的压力下，各地风行的土地财政也就不难理解了。二是在政府治理方面。市场经济条件下，政府的基本经济职能是提供公共产品、制度以及实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要（Musgrave，1939；1959）。其潜在的一个假设就是政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。但政府也有失灵的时候，不但不会纠正“市场失灵”，还会参与寻租活动并导致严重的社会浪费（Buchanan，1990）。尽管研究发现，中国改革开放以来的分权体制建立了有效的财政激励，地方政府推动经济增长的努力能够获得地方财税同步增加的收益，进而有积极性放松管制、支持民营经济，推动国有企业的战略重组（Montinolaetal.，1994；QianandWeingast，1996，1997；Jin，QianandWeingast，2005；周黎安，2004，2007；张晏、龚六堂，2005），但是中国的财政分权和官员考核制度也带来了严重后果，如地区间恶性竞争和重复建设（如沈立人、戴园晨，1990；周黎安，2004）、扭曲的财政收支行为（聂辉华，2006），甚至地方政府与当地企业，在追求GDP增长的同时罔顾安全生产和环境保护，以致事故频发、环境污染（聂辉华、李金波，2006）。在利益的直接驱动下，地方政府往往通过提高行政成本来提供公共服务，以致行政效率低下，而财政支出却日益高涨（章荣君、车莹，2008）。为了支付不断增长的行政成本并不断地满足地方政府自利性的需求，地方政府还直接参与重要资源的垄断经营，并通过各类融资平台兴办企业、大搞各种营利性投资和建设。尽管这在客观上推动了当地经济的发展，但也带来了不可忽视的隐患：地方政府这种逐利和经营行为不仅会使之远离国家利益和社会利益，且日益成为脱离了原来行政监督的、同时未受到任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。当出现经营失败时，最终将转化为地方债务，成为地方财政的潜在负担。三是在融资模式方面。按照地方政府融资的基本依据和性质划分，主要可分为财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类。财政拨款既包括地方本级的预算拨款（主要来源于各级政府的税费等），也包括来自上级政府的转移支付。债务融资包括地方政府贷款收入、地方政府债券收入（国债转贷或中央代发）、政府性投资公司贷款和债券收入等。资产（资源）融资是指地方政府利用手中掌握的政府资产和公共资源筹措的资金，既包括有形资产（资源）融资，也包括无形资产（资源）融资。权益性融资指政府投资项目公司在资本市场上发行股票融资或自筹资金。而在具体实践中，地方政府的融资模式受各种因素限制而较为单一。比如，地方政府尚没有独立设立税种或税率的权力；我国的《预算法》也不允许地方政府直接发行债券或贷款；信托投资或产业投资基金等融资手段的使用仍处于初级阶段。因而，在实际操作中，“土地财政+政府性投资公司（融资平台）+政策性银行打捆贷款”的组合，往往成为近年来地方政府融资的基本模式（刘立峰等，2009）。这三个层面不是孤立的，而是相互之间紧密联系在一起的。仅仅考虑融资模式的创新而缺乏财政体制改革和地方政府治理水平的提高是舍本求末；而仅仅着眼于改革财政体制却不注意创新融资模式和改善政府管理也难以持续。然而，从地方政府的层面来看，进行融资模式创新，进而带动体制机制改革可能是破解当前地方政府融资难和高负债问题的一个突破口。合适的融资模式将为下一步的政府间财政体制改革、地方政府治理效率的提高创造良好的条件。这既是在给定体制约束条件下的无奈之举，也是尊重现实、渐进改革的明智之举。三创新地方政府融资模式的基本要求创新地方财政融资模式需要考虑三个方面的要求。第一，作为地方政府，应当对什么样的项目进行融资，换言之，地方政府应当如何定位？地方政府的边界是什么？地方政府的职能主要是弥补市场在资源配置中存在的缺陷，对于市场能有效发挥作用的领域，政府一般不应再介入。当前，一些地方政府一方面既存在原先计划经济体制遗留下来的“越位”问题，如一些地方的政府过多地介入竞争性领域，与民争利；另一方面，对于该提供的公共产品和服务却未能提供和实现，对于应该出手弥补市场缺陷的地方却明显“缺位”。因此，创新地方政府融资模式的首要前提就是政府要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到提供公共产品和服务、满足社会公共需求方面来，对该花钱的地方，如教育、医疗、社会保障等社会事业，要毫不犹豫地坚决投入；对可以借助市场力量和民间资金来解决的公共基础设施建设问题，应当尽量通过市场化运作来解决；而对一些重要的、正处于成长起步阶段、可能影响到本地区未来竞争力的战略性新兴产业，可以考虑通过创新扶持方式来巧妙地加以引导，但绝不与民争利。要通过这一系列的“补位”和“挪位”来纠正政府“越位”和“缺位”的问题。第二，要通过模式创新硬化融资主体预算约束，规范融资主体的运营和管理。当前，各类地方融资平台主要的弊病在于：由于是政府所有和控制，这些平台公司一方面背负了巨额债务，形成了沉重的财务负担；另一方面其内部治理往往不健全，管理决策随意，一旦投资失败，破产风险马上转化为政府的财政风险和银行的金融风险。问题的关键在于这些融资平台公司存在预算软约束的现象。投融资决策来自于政府意志，而投资失败的风险和责任却无人承担。为此，下一步融资平台的改造和融资模式的创新要在硬化预算约束、建立健全激励约束机制上下工夫。要通过完善这些公司的法人治理结构，将这些公司由单纯的“融资平台”逐步改造为有稳定的收益保障、可以独立承担风险、管理较为规范的法人组织。第三，要通过模式创新防控和化解地方政府的财政风险。[1]目前，地方财政风险处于发散状态，总体呈不断扩大的趋势，原因在于制度缺陷导致“风险大锅饭”，破坏了收益与风险对称的基本原则，从而形成了一种风险累积和集中的机制（刘尚希，2003）。因此，融资模式的创新不是要在这种风险累积和集中机制上“抱薪救火”，而是要通过市场化的手段切断其与政府信用之间的连带关系，强化融资主体自身的信用，并以此为出发点实现“法制融资”、“阳光融资”和“可持续融资”，在规范中发展，在发展中规范，不断完善融资体系（刘立峰等，2010）。四地方政府融资的新模式[2]：PPP地方政府需要花钱的地方很多。当前，除了需要维持自身的运营开支外，各地政府还普遍面临着发展战略性新兴产业、推进城镇化和发展社会事业三大任务。比如，发展战略性新兴产业需要招商引资、园区开发、产业扶持等；而推进城镇化则需要建立健全社会保障、加快市政基础设施建设、提供安居保障房等；发展社会事业则需要加大教育投入力度、提高医疗卫生水平、加强环境保护等。这些事务一方面，资金需求庞大，数量惊人，靠自有财政资金是无法满足，也难以为继的；另一方面，在不同程度上存在一定的收益性，可以通过一定的方式引入民间资金。然而，民间资金的引入不单是一个融资问题，更是一个管理问题，即采用什么样的组织模式才能让民间资金放心进来、安心经营、开心收益。如果民间资金得不到保障，或者收益率过低，没有人愿意投资；反之，如果放任民间资金进入，没有相应的规制措施，则享受这些服务的公众可能要饱受私人垄断或掠夺之苦。PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴关系）就是这样一个兼容两方面考虑的模式。所谓PPP，是指在政府公共部门与民营部门的合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益（贾康、孙洁，2009）。这种合作和管理过程可以在不排除并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时，为社会更有效地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。PPP模式兴起于20世纪90年代，在医疗卫生、教育、交通、环境保护和公用事业等公共产品领域有着广泛的应用。据统计，1985～2008年，全球融资额超过4500亿美元，约有1100个大型交通基础设施项目采用PPP模式（吴时舫，2010）。PPP可以成为政府撬动民间资金实现其社会目标的杠杆。在一个典型的PPP项目里，政府部门和私人部门合作成立项目公司——特别目的公司（SpecialPurposeCompany，SPC）。然后，以项目为主体，根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等）的力度来安排融资。项目资金最主要的来源是SPC出资以及SPC向商业银行的贷款。政府部门赋予SPC项目的特许开发权，由SPC代替政府进行项目的开发。项目建成后，SPC在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC通过项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收资金，经营期满后经营权将移交给政府。[3]广义的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三类。值得注意的是，PPP不光是一个融资的工具，更是一种管理模式。事实上，融资只是PPP的目的之一，并不是全部。政府和公共部门除了利用民营部门的资本外，还利用了民营部门的生产与管理技术。贾康等（2009）的研究总结了PPP管理模式的三大特征，即伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系，就是合作双方达成了一个共同的目标——在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门以此为目标实现自身利益的追求，公共部门以此为目标实现公共福利和利益的追求。所谓利益共享，不是指公共部门与民营部门分享利润，而是通过PPP这种模式对民营部门可能的高额利润进行控制，因为这一模式涉及更多的公众利益，具有社会综合效益最大化的导向。而风险分担则是指，合作的双方将根据自身的条件承担那些自己有优势的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。[4]由于上述特征，PPP这一模式对那些介于政府和市场边界的准公共产品的提供尤其适用。由于引入了民营部门，PPP模式不仅缓解了政府的融资问题，还创造出了一个相对独立的管理机构——SPC。一方面，这一机构借助民营部门的管理和技术，运营效率要优于单纯由政府来管理的模式；另一方面，也正是由于民营部门的加入，使其不像现有多数融资平台那样由于是政府附属单位而缺乏独立性，其预算约束得到了硬化和强化，与政府信用之间的连带关系也得到了一定的弱化。政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者，政府也得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。因此，引入PPP模式有助于解决政府与市场之间的定位问题，实现双边的资源互补和社会公共产品提供上的帕累托改进。这些特征使得PPP成为地方政府融资模式创新的重要方向之一。五PPP模式的应用“PPP模式”看上去是一个新名词，其实在我国已经有多年的实践。下面我们将结合地方政府的三大任务分别选择一个典型案例来介绍PPP模式的具体应用。（一）应用PPP撬动战略性新兴产业发展所谓战略性新兴产业，是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中明确将节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业七大行业作为战略性新兴产业，并制定相关政策加以扶持。各地方政府也纷纷将这些产业作为未来“十二五”期间重点发展的产业。在具体操作中，多数地方为了吸引这些产业的龙头企业落户，在用地指标、税收、基础设施配套方面予以大幅优惠。但是，由于龙头企业数量本身有限，这反过来造成了各地优惠政策的大比拼。一些地方甚至直接送地、将税收返还给企业。这种做法不仅不能起到有效补充财力的作用，还对本地区本行业的其他企业形成了新的不公。这不仅不会起到鼓励和支持战略性新兴产业的作用，还会破坏行业竞争环境，阻碍真正意义上的技术进步和创新。本文认为，吸引龙头企业发展战略新兴产业固然重要，但更重要的是培育和支持那些更具活力的科技型中小企业。国际经验表明，科技型中小企业是进行技术创新和集成的重要主体，是战略性新兴产业发展的中坚力量。而这类科技型中小企业多数存在融资难的问题。在这方面，地方政府可以大做文章。设立创业投资引导基金就是这样一个很好的撬杆，也是应用PPP模式扶持战略性新兴产业的典型举措。所谓创业投资引导基金，是由政府设立并按市场化方式运作，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域的政策性基金。其功能主要包括：其一，资金放大功能。引导基金通过借款、参股、担保等方式，既调动民间资金，又调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构作为投资主体，共同发起设立创业风险投资基金，形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局，多方位、多渠道、多形式拓展创业企业的融资渠道，一般可撬动20倍以上的资金来加速科研成果的孵化和产业化。其二，风险调节功能。处于种子期的战略新兴企业，由于面临研发风险、产品风险、市场风险、管理风险和企业成长风险，传统的以盈利为目的的商业投资机构难以判断其盈利前景而不愿介入。而这类创业企业又恰恰迫切需要得到资金支持。引导基金通过为创业投资企业提供资金支持和信用担保，可以有效地引导创业投资企业投资于种子期创业企业，克服单纯通过市场配置创业资本的市场失灵问题。其三，政策导向功能。引导基金可以针对地区急需发展的战略性新兴产业，有选择地与专注于这些行业的创业投资企业合作发起设立各种创业投资风险基金，优先投入政府重点扶持的产业，加速高新技术的产业化和市场化，培育一批骨干龙头企业，推动战略性新兴产业尽快成长为支柱产业，促进经济发展方式的转变。引导基金是独立事业法人，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。不同于商业性基金，引导基金不以盈利为目的，但求保本微利经营。在具体方式上，引导基金一般以“基金的基金”方式进行运作，可由引导基金与民间创业投资机构合作发起设立新的创业风险投资基金，由这个基金对创业企业进行投资，引导基金本身不参与其所支持的创业风险投资基金的具体投资决策，主要用好监督权。在利益分配上，引导基金为了吸引民间资本，往往会让出部分利益给民间资本，同时在一定的时期退出，让民间资本能够以较小的代价收回政府股份。引导基金的组织和运营集中体现了PPP模式的主要特征。以中关村创业投资引导资金为例，目前其运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源为中关村管委会政府资金，总规模为5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业三种形式进行运作，主要任务是吸引国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻，重点投资高技术项目和企业，促进本地区的创业投资业和高新技术产业发展。目前，中关村创投已分别与联想投资、IDGVC、德同资本、启迪创投、光大控股、联华控股、北极光创投、青云创投、英菲尼迪等境内外知名创业投资机构建立合作关系，共同发起设立的创业投资子基金总规模达50多亿元，投资领域涉及TMT、清洁技术、生物医药、新能源、新材料、文化创意、高技术服务等行业。[5]（二）应用PPP推动城镇化进程城镇化引发了巨大的投资需求。据测算，到2025年，城镇化发展带来的总投资需求将近150万亿元，全国将有13座人口规模超过千万的巨型城市，建筑面积需求近400亿平方米，电力需求近9亿千瓦，有多达170座城市要建立大规模交通系统，需要铺设50亿平方米的公路和2.8万公里的地铁（陈元，2010）。如何为这些庞大的基础设施建设融资是各地方政府都将面临的重要问题。在这方面，PPP模式也可以成为一个重要的载体。根据设立的特殊目的公司（SPC）的性质不同，下面介绍三种不同的PPP模式。1.SPC作为合资公司这种合资公司主要由地方政府的国资公司与私人部门合资设立，并以特许经营的方式对基础设施进行投资、运营和管理。以北京地铁四号线建设融资为例。由于种种原因，北京地铁的公益性高于营利性，民营资金一般不愿进入这一领域，同时北京地铁在融资过程中贷款不易得到银行认可（因一直亏损运营，贷款需政府提供担保），而财政资金又十分有限，这导致北京四号线地铁建设资金不足问题比较突出。香港地铁雄厚的资金和卓越的运营管理优势使之成为北京四号线地铁建设的最佳合作伙伴。[6]按照投资建设责任主体，北京地铁四号线的全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程建设，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资建设，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司合作组建的北京京港地铁有限公司（以下简称“京港地铁”）负责投资建设。京港地铁注册资本13.8亿元，由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。四号线建成后，京港地铁根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。京港地铁负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。在30年的特许经营期内，京港地铁还将追加投资32亿元用于设备的更新和维护。同时，由于四号线存在政府投资部分，通车后京港地铁需要通过租赁的方式取得使用权，而30年的租金将达15亿元。据此推算，地铁四号线在30年内实际吸引社会投资近100亿元。特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。地铁四号线已于2009年9月28日开通试运营。[7]2.SPC为ABS的特设机构ABS是资产支持证券（AssetBackedSecurities）的简称，是以资产池未来产生的可预期的现金流为支持而发行证券进行融资的方式。ABS融资最具特色之处，就是通过一个特设机构作为交易中介，达到融资目的。ABS的操作思路是，由政府或政府融资平台将这些基础设施打包为一个资产组合，将之真实出售给由多方组成的SPC特设机构，由这个SPC在金融市场上发行有价证券进行融资。这个SPC既可以是纯粹的民间机构，也可以是公私合作的产物。因此，采用ABS为基础设施进行融资是PPP模式的另一个应用。与银行贷款等传统融资方式相比，ABS的优势在于：一方面，通过将这些资产真实销售给特设的SPC，将资产本身的偿付能力与政府或者政府融资平台的资信状况严格分离，即实现了“破产风险隔离”；另一方面，由于ABS一般都需要实现对拟证券化资产进行集合和打捆，并辅以信用增级，因此，这种债券一般为利率固定、流动性强的高级债券，其票面利率水平较低，但比普通储蓄、国债的投资回报要高一些，从而资金来源范围也更为广泛。南京城建就采用这一模式为污水处理设施的建设进行了融资。2006年7月，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司以其所拥有的未来四年内合计人民币8亿元的污水处理收费收益权为基础资产，向社会发行了规模为7.21亿元的专项计划受益凭证。该计划共有四个产品，分别为一年期、两年期、三年期和四年期，规模分别是1.21亿元、1.3亿元、2.3亿元、2.4亿元，预期收益率分别为2.8%～2.9%、3.2%～3.3%、3.5%～3.6%和3.8%～3.9%。该计划由东海证券为管理人，由上海浦东发展银行为受益凭证的本息偿付提供不可撤销的连带责任担保，并对专项计划的资产进行托管，通过深交所大宗交易系统进行转让流通。目前，该项目已经顺利到期偿付并清算（东海证券有限公司，2010）。3.SPC作为种子基金厉以宁教授（2010）针对中国城市化进程中公用事业资金筹措问题，提出了设立中国公用事业投资基金的想法。他建议由财政部和国家发改委作为发起人，投入适当的财政资金作为种子基金，吸引机构投资者参加，机构投资者主要是金融机构、社保基金和其他的机构投资者。然后，再由这个公共事业投资基金发行公用事业发展债券，以基金债券的形式向社会募集资金。这一想法具有很强的针对性和前瞻性，也是PPP模式的典型应用。事实上，发展公用事业基金和市政债券在发达国家已是普遍做法，而且这些基金和债券的发行不仅开辟了居民投资的渠道，还活跃了货币市场。据不完全统计，到2008年10月，全世界有63只城市基础设施投资基金，资金的规模加在一起有好几百亿美元，年平均回报率在10%～14%之间。我们认为，这一想法可以先选择一地方进行试点。可考虑由地方财政拿出一部分资金或资产，联合当地的大型企业发起设立地方公用事业投资基金。由这个基金与地方政府签订特许经营合同，获得对公用事业的建设、经营和收益权，以此为基础，再在资本市场发行债券筹集资金。如果这一想法能得到顺利实施，将在很大程度上缓解地方政府基础设施建设的融资问题。（三）应用PPP发展社会事业PPP模式有助于解决廉租住房、医疗卫生、教育等社会事业发展中的融资问题。比如，由于社会经济原因，我国廉租房制度建设正面临资金瓶颈，廉租房供应远远不能满足城镇住房弱势群体的需要。应用PPP模式，不仅可以引入民间资金加快廉租房建设，还有助于引入市场竞争机制，提高廉租房运营管理的水平。在这一模式下，地方政府可以与民间资金合资设立廉租房建设管理公司，地方政府在土地批租、税收、融资等方面予以政策支持，并对建成后的廉租房租金给予一定的补贴。要做到一方面尽量降低私人资本投资于廉租房的风险；另一方面又能体现廉租房的福利导向。目前，这一模式已经在北京、上海、昆明等城市进行了初步尝试，效果良好，值得进一步探索和总结。医疗卫生领域也可以考虑引入PPP模式。贾康和孙洁（2010）探讨了如何在公立医院改革中采用PPP管理模式提供绩效管理水平的问题。[8]他们提出将医院划分为基础设施和提供服务两大部分，再根据基础设施和服务的不同来选择相应的PPP管理模式。比如，当公立医院提供的病房床位不足时，可能通过向附近民营部门租赁的形式加大供给，同时可通过签订合同的方式让民营部门来提供床位；或者公立医院可以与私营公司签约，让其提供医疗设施，由公立医院向私人运营商支付服务费，监管和控制所提供的服务及履约情况；或者由私营部门与政府公共部门签订协议，由私营部门负责医院的建造和融资，政府公共部门通过回租取得医院的使用权，私营公司通过收取租金收回投资等。在教育领域，PPP模式也可以有所作为。其实，我国早有尝试，除了在国家层面多次出台政策鼓励社会力量办学外，在实际运作上，还出现了诸如BOT、教育股份制、教育券、公办托管、国有民办、民办公助、名校转制、公建民营、租赁托管和中外合作等模式（高树昱、吴华，2010）。以浙江嘉兴南湖国际实验学校的新校舍建设为例。南湖国际实验学校的投资者是中宝科控（前身是中宝戴梦得）投资股份有限公司的控股公司——浙江允升投资集团有限公司（前身是嘉兴发展投资有限公司）及其全资子公司嘉兴市乍浦开发集团有限公司。南湖国际教育投资有限公司是投资者设立的项目公司。由于原校园占地面积仅6476平方米，周边没有拓展的空间，制约了学校的发展。2001年4月13日，在嘉兴市政府的支持下，秀城区人民政府与嘉兴发展投资有限公司签订框架协议，以BOT模式合作办学，易地