十四五时期中国教育服务的发展展望

“十四五”时期中国教育服务的发展展望

教育服务是民生保障体系的重要组成部分。“十三五”以来，中国继续优先发展教育，完善公共教育服务体系，教育服务在数量和质量上又有了很大的发展，教育服务的公平性也不断扩展，为保障人民受教育权利以及更好分享经济社会发展成果发挥了积极作用。展望“十四五”，随着国情和发展阶段的深刻变化，教育服务的对象和需求也将呈现新的特征，仍然需要进一步加大教育服务的资源投入，扩大教育服务的公平性和开放性，改善教育服务过程，深化教育体制改革，更好发挥教育服务在民生保障中的作用。一“十三五”时期教育服务发展回顾“十三五”时期，中国以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念，围绕公平、质量、效率、可持续等目标，持续加大教育和人力资源开发强度，进一步补齐教育服务的短板和缺项。特别是2017年召开的中共十九大和2018年召开的改革开放以来第五次、新时代第一次全国教育大会，以“加快教育现代化、建设教育强国”为主题，提出了非常具有战略性的教育改革发展思路，同时组建中央教育工作领导小组，加强教育改革发展的统筹，极大地推动了教育服务体系的发展。总体来看，“十三五”至今，教育服务的数量和质量在“十二五”的基础上又有了更大的发展，在民生保障中的作用更加凸显。（一）全民受教育机会进一步提升义务教育普及成果进一步巩固，2019年，九年义务教育巩固率达94.8%[1]，建档立卡贫困家庭的辍学学生，从2018年的近20万人下降到1.1万人。[2]学前教育、高中阶段教育的“短板”进一步补齐，通过实施第二期、第三期学前教育三年行动计划，大力发展普惠性幼儿园（包括公办幼儿园和普惠性民办幼儿园），通过实施专项攻坚计划，补齐高中阶段教育短板，提高普及水平，2015～2019年，学前教育毛入园率从75.0%提高到83.4%，高中阶段毛入学率从87.0%提高到89.5%。[3]职业教育、高等教育进一步发展，2018年，中等职业学校招生和在校生占高中阶段教育的41.4%、39.5%，高等职业学校招生和在校生占高等教育的46.6%、40.1%[4]，2019年高职又扩招100万人并重点面向农民工、下岗职工、退役军人等，高等教育毛入学率从2015年的40%进一步提升到2018年的48.1%，2020年将超过50%，迈入普及化阶段。进一步普及的教育服务使新增劳动力平均受教育年限从2015年的13.3年提高到2018年的13.6年。（二）教育服务的保障条件持续巩固在“十二五”期间（2012）实现财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的基础上，“十三五”时期，按照两个“只增不减”（一般公共预算教育支出只增不减、生均公共预算教育支出只增不减）的要求，财政性教育经费继续稳步增加，2018年达到3.7万亿元，比2015年增长9.5%[5]，占GDP比例达4.11%，连续7年保持在4%以上，这在国家财政收入增幅整体趋紧的情况下非常不容易。其中以项目形式投入的公共教育资源，对于抬高教育的底部、改善教育服务的保障条件，发挥了支柱作用，特别是2013年启动的旨在改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件的重大工程项目，到2018年底已总计投入5426亿元，99.8%的义务教育学校（包括教学点）办学条件都达到了满足基本教学和生活需要的“20条底线”要求。[6]这是新中国成立以来义务教育史上单项投资最大的工程，农村义务教育学校特别是贫困地区农村学校办学条件焕然一新，为让人民群众享有公平而有质量的教育奠定了物质基础。在公共教育投入的带动下，全社会教育投入有了很大的增长，2018年，教育经费总投入达4.6万亿元，比2015年增长27.7%。全国超过2/3省份建立了各级各类教育生均拨款标准和公用经费基准定额标准，各级各类生均教育支出逐年提高。2018年，全国幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均教育经费总支出分别达到10648元、12733元、18481元、20441元、19742元和36294元。同时，教育信息化建设也进一步加强，6.4万个教学点实现数字教育资源全覆盖，边远贫困地区开不齐、开不好课的问题得以解决。[7]（三）教育服务的公平性不断增强“十三五”时期，义务教育在巩固普及成果的基础上，以标准化（包括学校建设、教师编制、生均公用经费基准定额、学校基本装备配置等标准）为抓手，继续朝着均衡发展的目标稳步迈进，到2018年底，92.8%的县级单位、16个省级单位实现全域义务教育基本均衡[8]；同时，政府积极回应教育民生关切，就规范大城市义务教育学校招生、校外培训机构进行专项治理，取得初步成效。“十三五”期间，中国继续把教育扶贫作为精准扶贫的优先工作，按照“两不愁三保障”[9]的脱贫标准，兜底线、补短板，着力提高集中连片特困地区基本公共教育服务水平。以2016年印发的《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》为标志，通过150多项具体措施补齐中西部教育短板，并开展督导评估监测。学生资助体系进一步健全，惠及面不断扩大，资助更加精准，2018年总共资助学生9801.5万人次，资助金额2043.0亿元[10]，从制度上进一步保障了“不让一个学生因家庭困难而失学”。营养改善计划惠及农村义务教育学生3700万人，受益学生的身高、体重和贫血率等指标都有了显著改善，也减轻了贫困生的家庭经济负担，带动了当地农业产业发展。[11]80%以上的进城务工人员随迁子女在义务教育公办学校就读，并能在当地参加升学考试，留守儿童关爱服务体系也不断健全，接受学历教育的少数民族学生、女学生的比例，与人口自然比大致相当。[12]2018年，保障贫困地区农村学生上重点大学的定向招生专项计划（包括国家、地方、高校等专项计划）共录取10.38万人，比2015年增长38.4%，2019年进一步扩大到11万余人。[13]（四）教师队伍保障水平稳步提高以2018年出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》为标志，教师队伍向着高素质专业化创新型方向发展。教师待遇整体上稳步提升，2018年，城镇教师行业年平均工资为92383元（月均约7699元），比2015年提升了38.7%，在全国十九大行业中排名第七位[14]；基础教育教师学历基本合格，小学和初中专任教师中具有本科及以上学历的比例分别达到59.12%、86.22%；34.2%的职业院校的专任教师为“双师型”教师[15]；各级学段生师比也有了大幅提高。以2015年国办印发的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》为标志，改善乡村教师地位待遇有了实质性突破，在生活补助、统一城乡编制标准、交流轮岗、职称评聘倾斜等方面出台了一系列含金量很高的政策措施。其中，乡村教师生活补助全部覆盖连片特困地区，2018年人均月补助额为324元[16]，加上持续实施的特岗教师、国培计划、师范生公费教育、农村教师周转房建设等，以及开展优秀退休教师到农村讲学的专项计划，进一步稳住了乡村教师队伍。（五）教育服务质量不断提升2014年，教育部在《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》中明确提出，将组织研究提出各学段学生发展核心素养体系，明确学生应具备的适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力。2016年，《中国学生发展核心素养》正式发布。国家组织开展义务教育质量监测，并于2018年发布首份《中国义务教育质量监测报告》，为改善教育服务质量提供基本参考。相比2015年中国的北京、上海、江苏、广东在国际学生评估项目（PISA）测试中仅获第十，中国在2018年测试中获得了全部3项科目（阅读、数学、科学）第一的成绩，显示出中国基础教育的长足进步。职业院校学生实践能力不断提升，中职毕业生就业率持续保持在95%以上，高职毕业生半年后就业率超过90%，近70%的职业学校毕业生在县市就近就业。[17]将“211工程”和“985工程”等重点建设项目统筹为“双一流”建设，继续以重点建设的方式支持若干所大学和一批学科进入世界一流行列，同时引导部分地方普通本科高校向应用型转变。高校获国家科技三大奖占比稳定在2/3以上，产出一批具有国际影响力的标志性成果。高校进入世界排名前列数量显著增加，近100个学科进入世界前1‰。（六）教育服务的治理进一步改善“十三五”时期，“放管服”改革和“管办评”分离深入实施，督政、督学、教育监管和质量评价不断强化，教育管理的省级统筹进一步加强，对省级政府履行职责的评价逐步制度化。考试招生制度改革方面，依据统一高考成绩、高中学业水平考试成绩以及参考学生综合素质评价，改革高校选拔录取方式，推行初中学业水平考试和综合素质评价，完善高中学业水平考试、规范高中学生综合素质评价、减少和规范高考加分、高职院校分类招考、完善和规范自主招生等。办学体制改革方面，2016年11月修订的《民办教育促进法》明确民间资本可以举办营利性民办学校，确立了对民办学校按照非营利与营利实行分类管理，为破解多年来困扰民办教育发展的法人属性、产权归属、扶持政策等瓶颈问题提供了法律前提。到2018年底，民办学校数、在校生数占全国学校总数、在校生总数的35.4%、19.5%。“十三五”以来，仅仅从发展指标上看，中国教育服务的发展水平已经达到同期中上收入国家平均水平。[18]但是，中国教育服务体系还不能说已经十分完善，当前教育服务供给还不够充分，制度体系还有短板，事业发展也很不均衡，既有接近世界发达国家水平的地方，也有基础相当薄弱的地区。而且，在教育服务供求矛盾尚未根本解决、教育普及尚未全面实现的情况下，又面临着个性化、多样化需求以及终身学习、自我学习需求不断扩大的新要求。从教育服务自身看，单一的评价制度导致的升学教育导向仍然没有扭转，这种教育模式背离了教育规律和人才成长规律，相当程度上忽视了人的现代化所需要的创新精神、批判思维、公民素养的培养，不仅难以适应经济发展阶段变化对人才的培养要求，也损害了学生身心健康。近年来，围绕教育服务的民生焦虑，在某些领域和人群中还有持续升级的趋势，需要引起高度关注。二“十四五”时期教育服务面临的形势展望“十四五”，中国教育面临的外部发展形势总体仍然是好的。根据有关预测，2035年前中国经济总量和人均收入水平仍将持续提升，2022年人均GDP将达1.33万美元，进入高收入社会，2025年GDP将超越美国，成为世界第一大经济体。[19]如果保持这样的势头，中国民生保障的目标将面临转折性变化，即从过去的基本生活保障向美好生活保障跃升，教育作为满足更高需求的社会服务，无疑将有很大的发展空间。同时，随着国情和发展阶段的变化，“十四五”时期，教育服务体系建设也面临着一些新的要求和挑战，需要考虑以下因素。（一）教育对象深刻变化中国已经建成的包括51.9万所学校、1670多万名专任教师、2.76亿名在校生的教育体系是世界上规模最大的教育体系，为近14亿人口提供教育服务。但是，教育服务的对象不是整齐划一、一成不变的，而总是多样化、动态变化的。预计“十四五”时期，中高收入学习者将进一步扩大，未来十年中等收入群体有可能从目前的4亿人增长到8亿或9亿人，占到人口总数的60%以上，2025年，城镇人口规模将达到9亿以上，城镇化率将达2/3左右，他们对教育服务的需求和期待更高；流动学习者进一步扩大，将会有2亿多进城务工人员以及1000多万个与他们随迁的子女，还有近1000万个留守儿童，需要获得公平有质量的教育服务。社会学习者持续增加，2025年60岁以上的老年人口将突破3亿，还有7亿多就业人员，他们接受继续教育、终身学习的愿望将逐步增强，企业、社会、家庭对教育的重视程度日益提高，也希望通过各种方式参与教育服务过程；在线学习者进一步扩大，越来越多的人在学校、课堂之外的网络上学习知识和技能；相对贫困的学习者将持续存在，即使2020年农村贫困人口按现行扶贫标准全部脱贫后，仍然有数以千万的相对贫困的人口需要通过接受教育提高自身发展能力、改变家庭命运。可以预见，教育对象的变化将给教育体系、结构和布局提出严峻挑战。（二）教育服务需求的变化“十四五”时期社会经济发展水平的持续提升将进一步增强社会需求的多样性、全面性。全社会消费增长点将加快从生存性需求向教育、卫生保健、旅游、住房改善等发展性需求转移，消费方式从模仿型排浪式向个性化和多样化、定制化转变[20]，越来越呈现中产化社会、网络社会、汽车社会的特征，由此导致的巨大的学习教育需求，将构成教育服务体系扩张的强大动力。而且，中国逐步迈向高收入社会后，各类社会群体对高质量、多样化的教育需求也日益急切，个性化的自我学习越来越普遍，对学习资源、途径、时间、场所、方式、节奏等自主性要求越来越强，对学校、教师、专业、课程的选择性也越来越强，教育服务的评价更趋多元、主观，评价导向从工具属性向价值属性延伸，评价的心理预期、目标参照从“水平高低”向“更加满意”“获得感更强”拓展。当然，我们也要看到，与不断升级的教育服务需求相比，中国仍然是世界上最大的发展中国家，仍然处于社会主义初级阶段，“穷国办最大教育”的国情没有根本改变，教育供给如何更好适应教育社会需求的变化，也面临着艰难的政策选择。（三）国家发展阶段变化对教育服务供给提出的新要求教育服务虽然就其直接目的来说是民生保障事业，但是由于其在提升人力资本方面的独特作用，教育服务供给不仅要尊重满足社会的需求，也要充分考虑国家整体发展的需要，增强适应性、协调性。[21]当前，中国经济仍然处在爬坡过坎的追赶阶段，能否沿着减速换挡、提质增效的“新常态”跨过中等收入阶段，向高收入社会稳步迈进，教育和人力资本的主动调整十分关键，“十四五”有可能是一个重要窗口期。首先，由于劳动年龄人口进一步不可逆的减少，可能从2020年的9亿人降低到2035年的8亿人，必须提供更高强度的人力资本投资，才能维持人力资源总量增长[22]，为经济持续发展提供基础条件。从微观上看，中国经济发展到今天，正面临着与经济起飞早期完全不同的约束条件，特别是随着资本边际收益逐渐降低以及不可避免的劳动力成本快速上涨，如果大量低人力资本水平的人口无法适应高工资、高效率的经济活动，特别是难以进入城市正规劳动力市场[23]，经济增长和城市化就会停滞，加上自动化和人工智能深入发展导致的技术技能需求的变化，对人口就业造成进一步的冲击[24]，甚至会威胁社会稳定。[25]对此，比较一致的认识是，必须以持续的教育投资提供强大的人力资本和智力资源，加快实现要素升级，并为现代社会努力培养有参与意愿、有参与能力的合格公民，才能顺利跨越中等收入发展阶段。[26]当然，教育投资结构也要与所处的发展阶段、劳动力需求结构、资源禀赋相匹配，选择适宜的干预路线[27]，注重多种政策间的协调配套，使人才培养结构与经济社会转型升级相适应，切实将教育与人力资本优势转化为发展经济和改善民生的实效。[28]（四）教育服务自身也需要不断改进教育发展不等于一般的教育普及，教育作用的发挥不仅仅取决于教育服务的数量，也取决于教育服务自身的实现形式。事实上，更加普及的教育虽然扩大了受教育人数，特别是增加了弱势群体的受教育机会，但是如果教育服务的公平性不足、质量不高，不但不能促进受教育者人力资本的提升，反而会使普及成果丧失，甚至产生副作用。比如近年来的一些研究发现，导致许多地方学生辍学的原因，既有交通不便导致的上学难、社会文化习俗等，更多的是因为学习困难或厌学。还有近年来由于劳动力需求结构变化产生的熟练劳动者和非熟练劳动者的工资趋同，可能导致对正规教育的负激励，这对于改善人力资本结构极为不利。[29]此外，在保持教育增长和提高质量的同时，教育资源与机会分配的公平性也同等重要，因为不平等的教育往往加剧社会分配结构的固化，既不利于市场竞争机制的形成，也不利于知识和科技在不同收入阶层间的扩散，最终阻碍劳动生产率在全社会的提升。相反，改善教育资源配置不充分的地区、学校和学段的教育质量，有助于进一步挖掘教育发展潜力，使教育公平和教育质量同时得以提高。[30]应该说，对“十四五”以及中国迈向现代化的更长一个时期里教育发展面临的形势，国家决策层较早就有了比较准确的研判和系统的战略谋划。2010年的《教育规划纲要》从普及、公平、优质、体系完备等方面初步勾勒出了教育现代化的特征；2018年召开的第五次全国教育大会以及随后颁布的《中国教育现代化2035》，则进一步从质量、公平、结构、服务能力以及更具体的理念、内容、方法、体系、制度、治理等方面对2035年实现教育现代化的目标进行了新的概括，这也与国际社会的教育主张高度呼应。比如2015年联合国教科文组织发布的《仁川宣言》和《教育2030行动框架》提出2030年全球教育的总体目标是“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”（联合国17项可持续发展目标之一）。当然，实现这些目标需要分步实施、有序推进，既尽力而为，又量力而行，就“十四五”时期而言，笔者提出如下目标。一是全民终身学习体系更加完善。适应全民学习、终身学习的要求，现有教育服务体系的短板进一步补齐，重点是向全人群和全生命周期拓展，特别是充分利用互联网、大数据手段，打破时空界限和教育对象的限制，创新教育服务业态[31]，教育供给更加充分，家庭教育指导服务体系、产教融合的现代职业教育体系、非学历继续教育体系、社区教育体系、老年教育体系充分发展，沟通各种教育服务和学习成果的平台逐步完善，人人、时时、处处可学的教育服务体系初步建成。二是公共教育服务体系更加均衡。教育优先保障地位更加牢固，公共教育投入向农村贫困地区以及基础教育、职业教育倾斜。教育资源配置更加精准，教育服务的可及性进一步提高，贫困学生、残疾学生、少数民族学生的受教育权利得到更好保障，基本公共教育服务对常住人口全覆盖。城乡义务教育实现一体化发展、区域内学校差距显著缩小，学前教育、高中阶段教育向着普及、均衡方向发展，适时纳入义务教育范畴。三是教育服务质量更加改善。科学的教育质量观逐步树立，教育服务的保障条件更加坚实，教育服务形式更加丰富多样，教师素质和专业能力进一步提升，以发展素质教育为导向的考试招生制度和评价监测制度不断完善，引导政府的教育治理、学校的办学实践、教师的课堂教学朝着促进学生全面而有个性的发展方向用力，学生的实践动手能力、合作能力、创新能力培养不断加强。四是教育制度和治理体系更加成熟定型。教育法律法规体系进一步完善，教育决策科学化、民主化、法治化水平进一步提升，政府职能进一步转变，政府监管、学校办学、社会评价、智库咨询的体制逐步定型[32]，教育规划、标准、督导、评价、行业监管、经费投入、教师专业化管理等制度不断健全，教育管理效能不断增强，现代学校制度建设取得积极进展，学校和教师的活力进一步释放，社会参与教育更加充分。三“十四五”时期教育服务体系发展的思路与建议我们就“十四五”时期教育服务体系发展提出如下具体建议。（一）进一步扩大教育普及坚持低重心普及的发展战略是过去几十年中国教育取得巨大成就的重要原因。“十四五”时期，不管是民生需求还是国家发展要求，都仍然要求补齐各级各类教育的短板和弱项，进一步适时提高教育普及重心，持续提升全民受教育水平。首先是要巩固九年义务教育普及成果，按照守住底线的原则，抓好控辍保学长效机制设计，从政府、学校到家长层层传导压力，精准控辍[33]，切实保障适龄儿童少年就学，还要建立常态化教育质量监测制度，让学生接受良好的义务教育。目前中国新增劳动年龄人口平均受教育年限已达13.6年以上，适度延长义务教育年限已具有现实可行性，但各方面还有各种不同的意见。我们认为，考虑到义务教育具有免费性、强制性，而且涉及面广，为稳妥起见，“十四五”时期可将义务教育向下即学前教育延伸一年，达到10年，建议从农村、边远地区以及残疾儿童开始逐步推进。“十四五”时期，扩大教育普及的主要增长点是学前教育和高中阶段教育，有关研究表明，扩大这两个学段的教育普及率对于提升社会投资效益、提高人力资本水平、跨越中等收入陷阱至关重要。[34]当前以普惠性幼儿园的方式扩大学前教育供给尽管有必要，但仍然要花大力气加强公办园建设，重点支持农村地区和两孩政策后新生幼儿集中区域新建、改扩建幼儿园，加大保障力度、兜住底部，以公办园引导整个学前教育朝着保基本、有质量的方向发展，同时支持引导民办园提供低收费、个性化的服务。考虑学前教育点散面广、规模效益差，还要因地制宜创新学前教育服务模式，比如发展城市社会化的看护服务，在边远贫困地区探索季节班、巡回辅导站、游戏小组、流动大篷车等办园形式，针对农村贫困地区因劳动力外出务工、婴幼儿普遍缺乏父母尤其是母亲的养育照料、看护人缺乏相关养育知识等情况，对0～3岁婴幼儿家庭养育进行指导干预，等等。普及高中阶段教育的重点则是中西部贫困地区、民族地区、革命老区，要以集中攻坚的方式，持续加大资源投入，集中解决高中资源短缺、学校运转困难、大班额比例高等突出问题，并统筹考虑高中阶段教育多样化、特色化发展。除了完善正规教育体系外，还要适应社会各类人群持续自我提升的学习需求，从投入和制度建设入手，借助信息化手段，加快教育教学形态、学校组织、教育管理方式、教育制度机制等诸多方面的变革，努力扩大教育体系的包容性、开放性和灵活性，完善学习成果认定、积累与转换制度，构建起各级各类教育衔接畅通的终身学习体系。（二）树立公平发展的教育政策导向教育公平具有起点公平的性质，是社会公平的基础。对现阶段的中国来说，它既是一个重要的民生问题，也是社会经济转型的基础性制度。中国虽然自2003年起就把促进公平作为国家基本教育政策，但是要将这一抽象的政策导向转化为具体工作要求和硬的约束，还有相当长的距离。现实中各种各样的教育服务差距特别是质量差距仍然顽固存在，由此导致的家庭普遍的教育焦虑，已经成为十分突出的社会问题。教育服务差距大既反映了发展不平衡的基本国情，也有历史形成的教育差距、公共政策偏差、体制不完善等因素。而且，随着社会办学的充分发展，公办教育水平偏低，将导致公共教育服务与民办教育服务差距不断拉大，引发所谓教育的“拉丁美洲化”[35]，从而进一步加剧社会分化。近年来，落实教育公平最主要的工作是“均衡发展义务教育”，相关措施主要是抓住办学条件、师资、生源、管理四个环节，从不同方面缩小教育差距，应该说已经形成了系统完备的政策体系，也取得了一定的进展，但是城镇学校挤、择校热以及乡村学校弱、质量差，仍然是普遍现象，至于区域间的教育差距，还没有看到缓解的迹象。其实，促进教育公平的关键，是政府理念的转变，就是要从根本上扭转长期以来形成的重点建设的非均衡的发展观，优化教育投入使用结构，真正公平地对待每一所学校，在教育资源配置上尽可能向薄弱地区、薄弱学校、薄弱环节和困难人群倾斜，形成以公平为导向的政策体系和教育管理制度。建议“十四五”时期，下决心向教育不公开战，在具体措施上不必面面俱到、毕其功于一役，重点是打好几个歼灭战。要争取在人民群众反映强烈的大中城市择校、大班额等问题上取得突破，其中将优质高中招生名额平均分配到区域内的所有初中，是短期内解决择校问题的治标之策，如果再辅以办学条件和师资的优化，大中城市的教育差距局面将会有根本的改观。除了义务教育外，学前教育、高中阶段教育在快速普及过程中也要防范发展差距不断拉大以及重点建设、“扶强扶优”的倾向，树立均衡发展的政策导向，坚持标准引领，不建豪华校。[36]同时，要更好保障困难群体受教育权利，使不同家庭背景的学生受到均等的教育服务，缩小社会差距的代际接续影响。为此，需要建立对地方政府促进教育公平的政绩考核制度，也就是在评价一个地区教育发展成绩时，不是看升学率的高低，而是看学校和学校之间的差距有没有缩小。相对基础教育来说，职业教育、高等教育阶段的教育公平，短期内是机会公平问题，长期看则是“选择性公平”，主要是使学习者兴趣禀赋与学校人才培养规格精准匹配，这有赖于考试招生体制改革的深化。（三）持续改善教育服务的条件和保障教育资源投入是改善教育服务的基础保障，包括人力、物力和财力资源。诚然，相比其他社会服务来说，近年来教育服务在保障条件改善方面更为明显。但是，中国教育体量大、线长面广，历史欠账较多、保障水平不高，建设高质量、现代化的教育，仍然需要更高强度的资源投入。“十四五”时期，除了继续加大财政教育投入外，还必须在完善科学规范的保障机制上下功夫。近年来，财政教育经费的超常快速增长主要是依靠各级政府的主观重视实现的，其中将财政教育经费与GDP挂钩的约束指标发挥了关键作用。为进一步对政府财政投入形成硬性约束，需要尽快确定各级各类教育的生均经费标准和拨款标准，在合理划分各级政府间教育事权与支出责任的基础上，明确中央与地方政府间的教育支出责任[37]，推进教育经费持续稳定增长。此外，2017年修订的《民办教育促进法》虽然为营利性和非营利性民办学校的分类管理提供了法律依据，但是由于配套政策迟迟没有落实，社会资本存在诸多疑虑，教育领域社会投资的活力尚未充分释放，包括投资性质的资本，也包括捐赠性质的资本。“十四五”时期，要充分挖掘民办教育政策支持空间，落实好“政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励”五个方面的扶持制度，引导社会加大教育投入。此外，还要进一步完善教育服务成本分担机制，根据培养成本和经济发展水平、群众承受能力、受教育者合理分担的投入机制，多种渠道筹措教育经费。教师是教育中的第一资源。[38]由于教育服务是非常个性化、富于创造性和艺术性的社会劳动，需要对知识进行综合性运用以及情感的投入，对于教师的思想品德、职业操守、专业能力有很高的要求。高质量的教育不仅要把最优秀的人吸引到教师队伍中来，还要尽可能保护教师的教育理想和情怀，让他们潜心育人。在这方面，针对一般社会服务的激励约束机制并不完全适用于教育领域。近年来，由于薪酬待遇不高以及教师工作负担过重，教师职业的荣誉感和吸引力总体不高。“十四五”时期，一方面，教育投入要更多向教师队伍建设倾斜，解决好教师的住房、医疗等问题，解除他们的后顾之忧，让教师全身心地投入工作。其中，将教师纳入公务员队伍或者参照公务员管理，有助于增强教师职业的归属感和使命感，引导教师在相对稳定的环境下潜心育人。要让懂教育的人办学校，推动教育家办学，形成好的校风、教风、学风，引导教师在和谐的环境中把工作做好。同时，要改革教育管理制度，建立县域内义务教育学校校长、教师交流轮岗常态化机制，在编制岗位、聘用管理、薪酬待遇等方面打破制度壁垒；健全职业学校和企业双向流动机制，推进职业学校教师到企业实践制度化，完善吸引企业人员到学校兼职任教支持政策；调整高校教师考核评价导向，更加重视对教学水平、科研成果创新和实际贡献的评价，促进教研相长、教学相长。（四）实施乡村教育振兴国家重大工程由于社会经济极端落后以及城乡发展极不平衡的国情，中国在很长一段时期里，不得不采取对城市教育进行重点建设、农村教育主要依靠集资办学的发展战略。但是由于农业人口占绝大多数，农村教育事实上一直是中国教育的主体部分。直到2002年以后按照“统筹城乡经济社会发展”的方针，农村教育才纳入公共财政保障范围，但只能是低水平的。与之伴随的是，21世纪以来，随着工业化、城镇化深入发展，城乡关系正在发生转折性变化，农村人口加速减少，预计“十四五”末可能会降至总人口的1/3左右。仅仅从体量上看，城镇教育将逐步成为中国教育的主体，但这绝不意味着农村教育不重要，毕竟乡村人口有5亿左右，还有2亿多流动人口。如果说过去仅仅能够实现农村教育低水平普及的话，那么随着国家经济实力的增强以及农村教育战线的收缩，现在有条件、有能力从整体上提升农村教育发展水平，而且随着经济发展阶段的变化，加强农村教育也越来越成为中国改善人力资本结构、形成竞争新优势、跨越中等收入陷阱的现实要求，应该说越来越紧迫。因此，“十四五”时期，在坚持教育优先发展的前提下，要进一步突出乡村教育在经济社会发展全局中的战略地位，以20世纪80年代以来的“普九”“两基”攻坚那样的力度发展乡村教育。目前在义务教育领域已经提出在县域内以“城乡一体化”促进“均等化”[39]。可以预见，如果乡村教育在“十四五”时期还能有一个比较大的提升，那么中国教育乃至经济社会发展的基础条件也将有一个质的飞跃，其重要意义不可估量。具体来讲，根据有关精神[40]，我们建议在国家“十四五”规划编制中专题设计“乡村教育振兴国家重大工程”，具体内容包括，按照现代化标准加强学校建设，对乡村小规模学校和寄宿制学校进行底部攻坚，加强信息化建设，以特殊政策进一步大幅提高乡村教师待遇，解决好他们的生活、交通、居住、职业发展等实际问题，加大学生资助力度并向营养、健康、交通、早期养育等领域拓展。当然，乡村教育既是一个薄弱环节，也是一个治理难点，除了加大投入、集中攻坚外，还要改善乡村教育治理，尤其是解决好农村学校布局的动态调整、边远艰苦地区教育服务供给，探索保障流动儿童、留守儿童就学以及提高服务质量的有效实现形式，等等。（五）改善教育服务过程教育服务是教育者对受教育者身心施加影响的社会活动，它通过教育者和受教育者的共同劳动，使受教育者的德、智、体等方面得到全面发展。这一特征使得教育服务本身具有高度的复杂性，从受教育者所处不同成长阶段的教育需求和教育规律到教育机构、教育过程、教育环境、教育治理等方方面面都有着十分复杂的情况。过去的社会政策研究往往将教育服务等同于一般的社会服务，重点关注资源的投入和分配，而教育服务过程如同“黑箱”一样受到忽视。尽管国家也曾经提出过具有广泛共识的素质教育等方针，但仅仅停留在理念和政策倡导上，没有明确的政策指向。其实，与“怎么管理教育”“怎么扩大教育供给”相比，“怎么培养人”是更本质的教育问题。的确，工业化时代的教育服务普遍以“千校一面”“千人一面”的形式呈现，政府也以整齐划一的模式管教育和办学校，虽然效率很高，也规避了教育服务过程中的各种复杂性，更重要的是适应了工业化大规模生产阶段的人才培养需求，但是这种教育模式忽视了个体的差异性和人才规格的多样性，明显不适应信息化时代的人才培养需要。教育学的研究表明，适合的教育服务才是最好的教育，好的教育服务模式应该是在课堂教学中因材施教，符合每个人的“最近发展区”，最大限度地促进学生的发展，使每个人都在原有的基础上有新的发展，都在天赋允许的范围内充分发展，让能走的就走，能跑的就跑，能飞的就飞[41]，真正实现全面发展、终身学习、人人成才，这也是更深刻的教育公平。要做到这一点，就必须提供足够丰富、多样化的教育资源，同时扩大教育服务的选择性，使每个人尽可能得到最好的发展。因此，“十四五”时期，要深入教育服务内部，有针对性地改进提高。要深化教育研究，遵照教育规律，将素质教育的基本要求细化为学生发展的核心素养，并进一步细化为学科、课程的可操作的质量标准，在此基础上积极推进人才培养模式改革。同时，积极发挥政府、家庭、企业、社会等在新型教育治理中的作用，开拓为学校、教师和学生服务的新形式、新途径，真正实现全员育人、全过程育人、全方位育人。基础教育阶段，要结合考试招生制度改革，逐步削弱考试选拔带来的竞争性、淘汰性、功利性的“过度教育”倾向，形成低竞争、宽口径、慢节奏的教育服务形态，从面向少数学生的“掐尖”转变为面向全体学生的“均优”，打破整齐划一的教学模式，探索小班教学、选修走班、跳级、特殊培养等多种教学方式，鼓励“自主、合作、探究”，真正挖掘每一个学生的优势潜能。职业教育重点是强化行业企业对人才培养的深度参与、合作育人，探索校企“订单式”培养、工学交替培养的现代学徒制，真正实现校企一体化育人。这个问题过去一直没有解决好，主要是原来行业企业办学的体制，随着教育全行业集中管理、行业管理体制调整、分离企业办社会职能等，已经演变为职业学校自主办学的相对封闭的体制，使得产和教、校和企的合作往往停留在政策倡导层面，实践中形成两张皮，根本出路还是要深化办学体制改革，确立行业组织、企业的主体地位，使人才培养规格与产业对人才的需求匹配。对高等教育来说，首先要克服千校一面，做好高校分类发展，即除少部分重点院校