免费开放：国家公共文化服务体系的发展与创新

免费开放国家公共文化服务体系的发展与创新

2011年1月，国家文化部与财政部共同发布《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作意见》，这是继全国博物馆免费开放后，国家推动公共文化服务体系建设的又一重大战略举措。一年多来，全国各级美术馆、图书馆、文化馆（站）全方位地快速推进免费开放，引爆了令人瞩目的社会反响与文化效应，受到国内外各方的积极评价，成为当前中国文化领域中最受关注的一个话题与景观。从2006年杭州图书馆试点免费开放开始，继之2008年全国博物馆实施免费开放，再到2011年美术馆、图书馆、文化馆的免费开放，短短数年间，免费开放完成了从全球理念到中国实践的发展历程。这一方面有力推动了国家公共文化服务体系的发展与创新，开启了基本公共文化服务均等普惠的“免费时代”；另一方面也显露出在传统文化事业向国家公共文化服务体系转型过程中一些亟待解决的现实问题。因此，免费开放在中国如何实现科学发展、特色发展、全面发展，的确是关乎国家公共文化服务体系建设发展与创新的时代性命题。一免费开放的全球理念与中国实践纵观全球，伴随着“从‘新公共管理’的‘政府再造’运动到‘新公共服务’引发的‘服务型政府’建设”[1]进程，免费开放逐渐成为各国公共文化机构向公民提供基本公共文化服务的通行做法。但是，由于各国公共文化制度设计理念与模式的差异性，不同国家关于公共文化机构免费开放的理念认知和实践方式并不统一，存在着多样性。（一）免费开放的全球理念第一种是基于“政府主导”公共文化服务模式的免费开放。这一模式强调为全体公民免费提供基本文化产品与服务是政府不可推卸的文化责任，是服务型政府的必然内涵。“实现文化民主”是法国文化价值观的重要构成，立足于传承本国文化、提升公民文化素养的国家需要，着眼于体现基本公共文化服务的均等享有，政府负责提供公共文化机构免费开放所需的资金。为此，由法国政府管理的文化设施定期免费开放，比如在1996年就确立了包括卢浮宫在内的国立博物馆，每月第一个周日免费开放。此外，在国庆日、文化遗产日、博物馆日等特殊节庆日，均免费开放。在萨克奇执政法国期间，还专门面向18岁以下的青少年实行免费开放，其文化培育的用意十分明显。第二种是基于“民间主导”公共文化服务模式的免费开放。公共文化机构将免费开放视为保障公民文化权利的一种重要体现，作为社会资金支撑的公共文化服务实施主体，非政府组织与非营利机构更加注重从体现公民权利的公共需求出发，以均等共享普惠的免费服务来凸显基本公共文化产品的“非营利性”，彰显公共文化机构的社会担当和精英文化立场。与之相比，美国政府更多体现的是一种“便利提供者”的角色。美国公益性文化机构的资金来源，大多依靠基金和慈善家的捐助，博物馆资金来源的40%以上是企业和个人捐赠。出于人性化的需求立场，美国博物馆、公共图书馆等公共文化机构的免费服务已经从免费参观、免费阅读、免费下载、免费上网的基本服务，拓展到免费复印、免费文献传递、免费饮水的更大范围，向对象化、人性化的深度和广度延伸。第三种是基于“政府与社会双轨并行”公共文化服务模式的免费开放。虽然凯恩斯主义和福利社会制度受到了广泛的质疑，但是依然对欧洲国家文化制度的设计有深刻影响，使得公共文化在强调保障公民文化权益的同时，体现出鲜明的“文化福利”的色彩。政府部门承担着赞助人的角色，负责宏观调控与有限资助，公益性机构则自主运营和自筹资金，政府与公益性机构之间保持着“一臂间隔”，形成了“政府与社会双轨并行”的机制。例如，英国博物馆免费开放10年来，参观人数由2001年的720万人次增长至2011年的1800万人次，间接地每年为英国带来约10亿英镑（约合98亿元）的旅游收入[2]，不仅深刻影响了英国文化行业的发展，而且极大地改变了世界游客对文化遗产的认识。（二）免费开放的中国实践以上述各国政府在公共文化政策与服务体系中扮演的角色与功能来区分，形成了目前全球文化政策的三种基本模式：建筑师模式（以法国文化政策为代表）、便利提供者模式（以美国文化政策为代表）、赞助者模式（以英国文化政策为代表）[3]。与之不同的是，中国国家公共服务体系的主体是由政府兴办的各级公共文化机构——博物馆、美术馆、图书馆、文化馆（站）等，政府进行投资与管理，实施的是上下贯通的管控体制。因此，中国公共文化机构的免费开放，并不可能是全球公共文化理念与模式在中国的简单搬演，而是在吸收借鉴全球经验和通行惯例之后，基于我国现实国情以及国家公共文化服务体系的发展现状而制定文化政策；也并非计划经济时代文化事业的简单延续，而是依据新时期公民基本文化权益不断变化的现实需要，通过免费开放推动国家公共文化服务体系建设的创新与转型，为之注入全新的时代内涵和发展理念。总而言之，中国文化政策赋予免费开放如此特殊而显要的地位与期待，是基于当前极为迫切的文化建设需求。第一，免费开放是建设文化强国的时代需求。随着全球第二大经济实体地位的确立，中国的政治与经济影响力与日俱增。然而中国文化软实力却明显不足，文化创新能力、国际传播力、竞争力与影响力的薄弱严重制约了国家形象的塑造。为此，《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》与《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》先后从国家文化发展战略的高度，提出了“建设社会主义文化强国”的战略目标。基于这一宏伟目标，公共文化机构的免费开放，不仅充分体现了公共文化服务公益性、基本性、均等性、便利性的基本要求，而且对于提升全民族文明素质，增强国家文化软实力，进而弘扬中华文化、塑造正面健康的国家形象，具有深远的意义。第二，免费开放是构建和谐社会的社会需求。当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会结构趋向分层化与碎片化，不同阶层之间利益诉求日益多元。迷信、邪教、反社会、反国家、反人类等恶性突发事件时有发生，频频发生的重大自然灾害使得社会危机感加重，社会心理与情绪出现了非常复杂的纠葛与矛盾，催生了一系列不容小觑的社会矛盾与问题。公共文化机构的免费开放，可以充分发挥传播知识、传播文明、健康娱乐的主渠道功能，有利于引导人们积极参与健康有益的知识教育、社会交往与公共文化活动，营造积极向上的社会氛围；还有利于凝聚民心，抑制和克服负面的社会心态，化解社会矛盾，使公共文化机构成为抚慰人心的精神家园；更有利于社会主义核心价值体系的传播与认同，引领社会思潮，巩固社会思想道德基础，营造安定团结、稳定和谐的发展局面。第三，免费开放是营造健康文化生态的文化需求。伴随着经济全球化与社会转型的进程，中国在精神文化领域出现了多种价值观博弈与融合的文化语境，出现了主流文化传播乏力、精英文化影响式微、大众文化导向偏离的趋势，各种淫秽、色情、恐怖、暴力的低俗文化泛滥，严重破坏了文化生态。推进公共文化机构免费开放，既有利于在全球文化与本土文化的交流碰撞中矫正文化失衡，恢复和重建文化自信，也有利于在不同文化价值取向碰撞中凸显主流价值的引领，培育与增强符合时代发展方向的文化自觉；还有利于在多元文化形态的交叉与融通中传播先进文化、传承民族优秀文化、引导大众文化，提升社会成员的文化素养，树立与塑造文化自强的信念。基于上述认识，在中国，公共文化机构的免费开放，意义绝非免去一张门票、免收借书证费用那么简单。作为建设社会主义文化强国、深入贯彻科学发展观、构建和谐社会的战略举措与重大文化民生工程，从博物馆免费开放到美术馆、图书馆、文化馆免费开放，文化新政先后及时出台、全力推进，充分展示了国家层面加强公共文化服务体系建设的决心、信心与战略部署，标志着国家公共文化服务体系在走完初级阶段后，开始进入到制度设计、体制改革、机制创新综合配套改革的新时期。免费开放，尤其是美术馆、图书馆、文化馆的免费开放，是国家公共文化服务体系建设中具有历史意义的里程碑，不亚于教育领域的免除义务教育学杂费与农业领域的免除农业税，堪称新中国成立以来具有划时代意义的重大文化政策之一。二免费开放面临的问题与挑战截止到2010年底，全国免费开放的博物馆达到1893个，占全国博物馆总量的77.7%，全年接待观众31959万人次，占全国博物馆参观人次的78.6%。全国共有公共图书馆2884个，文化馆（含群众艺术馆）3264个，乡镇（街道）文化站40118个。如此庞大的公共文化机构，称得上是全球覆盖人口与公共文化机构最多的免费开放，其复杂性与挑战性不容低估。国家公共文化服务体系建设尚处于基本达标的初级阶段，公共文化服务内容、水平和质量存在着明显的区域差异。超大体量免费开放的深度推进，势必深层次地触及中国现有文化管理体制，使各级公共文化机构承受着设施条件、服务内容与能力、管理运行效率、保障措施等方面的巨大压力，导致了一些亟待解决的矛盾与问题。第一，基础设施条件薄弱。“十一五”时期，中央投资实施的县级图书馆、文化馆建设和乡镇综合文化站设施建设工程，填补了县乡两级文化设施建设的空白，实现了县县有文化馆、图书馆，乡乡有文化站，极大地改善与提高基层文化机构的设施水平。但是，由于历史欠账过重，地级市、县乡基层，尤其是中西部地区的公共文化机构基础设施总体水平依然较弱，布局不尽合理，条件落后、设施陈旧，功能不全，环境较差，基本服务项目与阵地活动难以正常开展。免费开放后，入馆人数激增，原本薄弱的设施条件首当其冲，面临着硬件不够、条件不足的突出问题。第二，内容供需矛盾突出。如果说设施问题更多地带有区域性特点，那么服务需求与内容供给能力之间的矛盾则是公共文化机构普遍存在的突出问题，集中表现为现有公共文化机构可以免费提供的内容总量严重不足与供需错位的双重矛盾。比如图书馆方面，图书文献资料品种数量少、内容陈旧、更新缓慢、新增资源不足；电子阅览室设备老化、数量不足，电子文献资源总量有限。再如文化馆方面，活动内容陈旧、类型单一，体现当前社会发展特点的时代性、时尚感缺失，吸引力明显不足，难以满足当前日益丰富的多元化文化需求。第三，管理难度与运行成本加大。免费开放后，公共文化机构的水费、电费、保安、保洁物管费，以及设备维护等运行成本均大幅度增长；而且随着公共区域的管理及服务范围扩大，场馆内服务、指引、疏导的工作强度也明显加大，对现有内部管理运行机制形成了挑战。公共文化机构在服务理念、服务能力、专业素质、运行效率等多个方面所出现的不适应、不协调、不完善，直接影响了免费服务的质量和效率。第四，保障政策与措施不足。虽然从中央到各级政府的经费保障政策已经出台，经费划拨已经逐层到位，但是具体落实到各级机构、要实现标准化的免费开放，依然存在着额度不等的资金缺口，保障有力的经费保障机制尚在磨合期。另外，与免费开放工作全方位对接的组织保障、人员保障、政策保障等配套措施也尚未完善与健全，各地还处于探索和试行阶段。上述问题的出现，说明了免费开放进程中政府、公共文化机构与社会需求三者之间存在的不平衡、不协调。一方面是政府和社会需求对于免费开放期待较高，而公共文化机构由于设施水平、服务内容、能力不足，导致现实提供能力不足；另一方面是公共文化机构对于政府免费开放资金政策保障的期待较高，而政府实际保障投入不能一步到位。固然，问题的形成并非出于某一方面的因素，但是，公共文化经费投入总量长期不足是不可回避的主要原因。尽管我国文化事业的投入总量逐年上升，但是在国家财政总支出中所占比例始终较低（见表1），已经连续十年维持在0.4%左右，2010年更是降到了0.36%（见图1）[4]。这一比重远远低于其他公共服务行业投入在国家财政支出中的比例，如教育事业费13.67%、卫生事业费5.14%、科技事业费3.57%。表1国家文化事业财政拨款比例图1历年文化事业费占财政支出的比重情况在投入方式上，中央财政投入主要以重大文化工程与专项经费为主，一次性投入多、持续性投入少，硬件投入多、软件投入少。这导致了公共文化机构业务经费缺口较大。如图书馆方面，2009年全国公共图书馆购书经费总计104404万元，在全年606630万元的经费总支出中，约占17%。其中财政划拨的购书专项经费为32332万元，在222355万元的财政拨款中仅占到14%，全国人均购书费0.782元，其中河北、福建、广东、四川、贵州、陕西、宁夏等省2009年人均购书费反而比2008年有所降低。许多省地级市馆的购书费基本上只有20万、30万元，青海省更是只有2.1万元。各地区县级公共图书馆平均每馆购书经费为7.7万元，甘肃、青海等省只有4000～5000元左右。2010年全国人均图书册量为0.44册，距离国际图联的人均2册标准差距巨大。至于文化馆方面，2009年财政拨款中，业务活动专项经费为18044万元，平均每个馆50万元/年。地市级文化馆2862个，业务活动专项经费的财政拨款为25593万元，平均约9万元/年。乡镇文化站38740个，业务活动专项经费的财政拨款为57720万元，平均约1.5万元/年。2011年中央财政投入18亿元的资金用于美术馆、图书馆、文化馆第一阶段的免费开放，初步缓解了资金困难，但是立足于免费开放可持续发展，依然需要在现有中央与地方分权承担的基础上，进一步健全与完善免费开放的经费保障机制。三未来推动免费开放科学发展的若干思考当前，社会对于免费开放的认知还处于“冷接触”和“热接触”交叉混杂的阶段，无论是博物馆的参观行为、图书馆的阅读行为，还是文化馆的文化参与行为都没形成普遍的、日常化的行为方式。免费开放并不是一个短期的工程计划，而是国家公共文化服务体系确保基本公共服务的长期内容。这需要客观认识到国民文化素养参差不齐的现状，科学把握好当下轰动效应与可持续长久效应的关系。从积极的角度看，免费开放催生的压力、挑战与问题进一步确认了推动国家公共文化服务体系创新发展的方向与重点：其一，深化公共文化机构内部体制机制改革，增强公共文化服务能力、提升管理水平与运行效能。其二，加大对公共文化机构的投入，不断完善与提升公共文化设施功能。其三，以丰富的文化内容、新颖多元的服务手段提升公共文化服务的吸引力，满足不断发展的日益多样化的文化需求。其四，探索建立科学合理的保障机制，确保免费开放避免前热后冷，实现可持续发展。其目的在于通过公共文化机构免费开放的长久开展与深入实施，不断提升公共文化服务吸引力、竞争力、生命力。（一）以提升公众满意度为核心，增强免费开放的吸引力法国曾于2008年1月1日至6月30日对国有的14家博物馆进行了为期六个月的免费开放试验，结果发现，真正持续入馆参观的大多数是“老顾客”。2010年10月，《人民日报》与人民网共同实施了一项图书馆认知与使用情况读者问卷调查，结果显示，在影响参观的因素中，馆藏匮乏、更新慢、服务差、环境不舒适等都占据相当的比例。（见图2）[5]图2不去同书馆的主要原因（多选）可见，价格并非影响人们参与、接纳公共文化服务行为最主要的因素，免费并不能长久吸引公众参与，真正能够保持免费开放吸引力的是优质、高效、便捷的服务所创造的公众满意度。换言之，只有免费而缺乏令人满意的服务，并不是免费开放的宗旨所在。提升满意度意味着公共文化机构的一种价值转型，不是将免费开放简单理解为自上而下的文化权利赋予，而是将其理解为功能与定位的深化与拓展，从获得政府认可的政绩价值起点向社会认可的“满意度”价值取向转变。第一，在发展理念上，免费开放需要引领时代、关注时下、聚焦时尚。时代建构了公共文化服务最宏大的政治、经济、社会、文化背景，只有免费开放的内涵体现了当前时代最具普遍意义的价值取向、精神气质、心理状态和情感状态，它才会为人们所关注、所记忆，引领时代。关注时下意味着免费开放在基本公共服务的常态化供给中从当下切入，从时下人们普遍熟悉、甚至现在发生的某些现象、动态、问题入手，满足百姓最迫切、最期待的文化需求。当然，基本公共文化服务的定位并不意味着免费开放可以脱离一个时期比较前沿、比较新锐的文化潮流与时尚，如果善于从文化时尚中选取有益于吸引大众进行文化参与的内容，一定可以赋予免费开放与时俱进的文化活力。第二，在功能定位上，免费开放需要注重物理空间、知识空间、文化空间的拓展与深化。首先是物理空间的人性化。物理空间是公共文化机构最重要也是最为基础的物质空间，免费开放首先是物理空间的自由进入，这种“自由”不仅意味着取消限制性条件的零门槛，而且包含着以人为本的空间需求，环境优美、设施齐备、使用便利、流程顺畅，具有人性化的舒适度。其次是知识空间的吸引力。作为知识集聚和文化传播的阵地与平台，公共文化机构的主要功能是知识空间的构造。营造了一个可以充分满足人们获取知识、了解信息，在群体中交流学习、成长自我的知识平台，是提升免费开放满意度的关键所在。再次是文化空间的认同感。在物理空间、知识空间之上，公共文化机构最重要的空间是精神家园的营造。免费开放应该致力于为国家、社会和民众构筑一个具有文化生态意义的文化空间、精神家园。心理层面的归属感、认同感、受尊重感、幸福感才是公共文化滋养民心、塑造灵魂的根本。（二）以创新服务内容与方式为路径，提升免费开放的竞争力实现零门槛进入，基本服务免费只是实现了“免费开门”——免费开放的第一步；更为重要的是，如何吸引广大服务对象乐来、常来？如何让公众满意而归？在文化产品日益丰富、文化娱乐方式日益多元、文化服务日益深化的当下，免费开放只有不断创新服务内容与方式，提升开放的品牌化水平、标准化水平、数字化水平，才能真正打造公共文化免费服务的竞争力。第一，创新服务内容，丰富主题，提升免费开放的品牌化水平。第一，按照有主题、成系列、树品牌的思路创新服务内容。内容创新实际上是对服务资源构成方式的调整与优化，主要有两种方式，一种是增量创新，不断设计增加新的服务项目，比如展品、文献、活动等；另一种是存量创新，盘活资源，对已有服务内容进行新的整合，提高便利性。无论哪一种创新，都应根据服务对象的需求，遵循品质优先、突出特色的原则，强化主题，形成系列、保持规模，进行持续的内容创新。如此，方有可能培育形成具有中国特色、区域特色、文化特色的公共文化服务品牌。第二，按照人性化、对象化、主体化的方式创新服务。免费开放迫切需要公共文化服务机构转变观念，始终坚持贯彻“以人为本”的理念，贴近生活、贴近实际、贴近群众，既提供雅俗共赏的普适性内容，也提供雅俗分赏的对象化内容。并且注重开展面向未成年人、残疾人、弱势群体、农民工的对象化免费服务，探索建立帮扶机制，引导服务对象成为参与公共文化创造的主体。第二，创立指标体系，加强评估，提升免费开放的标准化水平。国家“十二五”文化改革发展纲要特别指出要“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法，明确服务标准和服务规范，加强评估考核”。这意味着免费开放需要健全基本服务项目，确立基本服务标准，包括基础设施标准、服务项目标准、内容标准、效果评估标准等一系列标准体系，如场次、册数、人次，形成标准化、规范化的免费服务。指标体系中不仅包括政府自上而下的“投入与产出”绩效评估，以此确认公共文化机构的职责履行状态；也包括科学的对于服务对象的满意度评估，对人们使用图书馆、文化馆的行为特征、频次、偏好及其影响因素开展统计分析，以此调节服务内容与服务方式。第三，创新服务方式，加强技术应用，提升免费开放的数字化水平。现代公共文化服务体系离不开现代化科技手段的支撑。当前，全球化文化生产与传播正在体现出数字化、网络化、个性化、互动化的新趋势，网络、手机等新媒体、新载体的出现，既为公共文化服务提供了新的服务手段和传播载体，也对传统场馆服务形成了冲击与挑战。因此，免费开放在巩固和提升场馆服务的同时，必须强化数字服务的理念。一是将传统的文化资源，比如图书文献、文艺指导，转化成数字资源，将数字服务发展成为免费开放的新方式。二是根据城市年轻群体的需求，根据数字技术的传播特性开发相应的服务内容，凸显其便利性、互动化、个性化。（三）深化改革，完善制度设计，保障免费开放的生命力免费开放是一个涉及国家公共文化服务体系创新的系统工程，它实施与推进的广度和深度，取决于制度层面改革创新的力度。在公共文化服务体系建设的制度层面，人员、资金、设施是三个最重要的结构性因素。所以，完善以人员、资金、设施三大要素为主体的制度设计，是保障免费开放持久推进下去的重要体制。第一，加强公共文化服务人才队伍建设。历经多年的积累与发展，中国虽然已经拥有一支数量庞大的文化队伍，但是从人员素质和专业能力方面看，普遍存在着编制不足、学历偏低、中高级职称偏少等专业人才严重匮乏的问题。为此，国家明确提出要建设一支宏大的文化人才队伍，在战略高度制定了文化人才发展的总体规划，免费开放无疑提供了积极推动公共文化服务人才队伍建设的有利时机。一方面，建立健全人员在职培训机制，强化服务能力与服务意识，优化提升已有人员的专业素质，逐步实行公共文化服务职业资格准入制度，培养造就一批有热情、懂专业、深入基层、服务群众的公共文化服务专业人才队伍。另一方面，健全完善基层文化组织与管理队伍建设，采取多种方式，选派、配备、聘任基层文化组织