事例研究：东京多摩地域的城市化进程

事例研究东京多摩地域的城市化进程

引言本章用具体的城市化事例介绍东京郊外、多摩地域的城市化进展情况。多摩地域是在二战前，特别是19世纪90年代前形成的，可以说是典型的农村地区。之后该地域发展很快，特别是二战后执行大规模的住宅用地计划，人口也急剧增加。在日本的城市地区，特别是东京周边，民营铁路十分发达。一般来说民营铁路公司也从事房地产业务，二战前，这类民营铁路公司及其他民营房地产对多摩地域的城市化做出了不小贡献。二战后，日本中央政府为解决住房不足，在1955年设立“日本住宅公团”（今“都市再生机构”）这一专门机关，开始向老百姓提供低廉的住房。当时，东京都政府正积极开建公营（都营）住房。政府部门及机关成为多摩地域城市化进程的主角。本章概述政府部门引导的多摩地域的城市化情况。因为二战后多摩地域的人口增加很快，所以煤气和自来水的供给、教育、交通工具等公共服务的完善赶不上人口增加，与东京都区部之间差距扩大。此差距称为“多摩地域差距”，在20世纪60年代后半期，解决该问题是东京都政府的重要政策课题。我们在此介绍该差距的内容和其解决过程。一般来说在城市化进程中，像日本这样的市场经济国家，中央政府及地方政府制定的城市政策、城市规划会发挥重大作用。我们重点探讨对于多摩地域的城市化特别重要的三个法律规划，即《首都圈整备法》（1956年制定，1965年修改）、《新住宅市区开发法》（1963年制定）、《首都改造计划》（1985年制定）。《首都圈整备法》的基本内容，如第二章所述，是把整个首都圈按照功能划分为几个地区，促进地区间分工。但该法律的目的和各个地方的期望之间存在矛盾，使多摩地域内的部分地区围绕其法律的适用性，发生了反对该法律的活动。另外，多摩地域的城市化、住宅用地化的象征是“多摩新城”建设，该建设以《新住宅市区开发法》为根据。至于在日本经济稳定增长期制定的《首都改造计划》，按照其描绘多摩地域未来是大有希望的。遗憾的是，20世纪90年代后日本经济进入了长期停滞期，使该计划难以实现。本章最后部分将谈及目前多摩地域里存在的问题，特别是上述“多摩新城”里存在的住房老化，居民高龄化等问题。第一节多摩地域的概要如第二章所述，现在日本一级行政区之一的东京都，由区部（特别行政区部）、市部及郡部、岛屿部构成。其中，市部及郡部相当于“多摩地域”，可以看作东京郊外。1889年日本的市町村制度设立以后，多摩地域经过几次市町村合并，目前由26个市、3个町和1个村构成。另外，1893年4月1日西多摩、南多摩和北多摩三个郡由神奈川县所辖转移到东京府（当时），东京（府）所辖区域扩大到和现在的东京都大致相同的区域（见图3-1）。图3-1东京都的区部与多摩地域从面积来看，东京都的总面积约为2187平方公里（2010年）。其中，区部为621.98平方公里（占东京都总面积的28.4%），多摩地域为1159.89平方公里（占东京都总面积的53.0%），岛屿部分为405.78平方公里（占东京都总面积的18.5%），二战后各个地区的面积基本上没有什么变化。在多摩地域，北多摩地区为262.66平方公里（占多摩全域面积的22.6%），南多摩地区为324.52平方公里（占多摩全域面积的28.0%），西多摩地区为572.71平方公里（占多摩全域面积的49.4%）。多摩地域的部分地区自明治时代以来养蚕缫丝，纺织等传统工业昌盛，但是总的来看，一战（1914年爆发）以前该地域可以说是典型的农区。通往东京中心部（区部）的交通很不便利，作为城市人的住房，仅指上流阶层的别墅。一战结束后，随着日本经济快速发展，区部企业和工厂增加带来了明显的人口增长，在郊外、多摩地域的住宅区扩大了。1922年立川飞行场（机场）建立（立川是多摩地域的一个市）。该机场主要目的是军用，但是一段时间也是民用机场[1]。之后该机场的周边军事设施、军需工厂等陆续建立，形成了规模较大的集聚。二战期间，立川地区遭到美军的猛烈空袭。1945年战败后，立川机场和该地区的众多有关军事设施被以美军为主导的联合国军最高司令部（GHQ）接收。后来归还了其中的多数设施，包括多摩地域的城市化所需要的土地。多摩地域的城市化始于二战前，但其大规模发展是二战后，特别是日本经济高速增长后期。下一节主要阐述多摩地域二战后的城市化情况。在东京这一世界上屈指可数的大城市，城市化怎么扩大？阐明这一点对中国的城市化进程具有重大意义。第二节多摩地域的城市化进展一人口迁移图3-2用每5年实施的人口普查的结果表示1920年以来东京都的人口迁移（1945年只用“人口调查”的结果）。因为东京都的核心地区遭受美军的空袭，大量人口转移到其他县，所以1945年的人口比以前减少很多。但是在后来20世纪的五六十年代的经济高速增长时期，东京都人口急速增加。进入70年代的后半期，随着经济增长减速，东京都人口增加也停止了。这个时期日本人口迁移潮流出现了相反变化，从东京都等大都市到地方圈，出现一定人口流出的现象（参见第一章）。进入21世纪又发生“东京一极集中”现象，东京都的人口重新回归倾向增加。图3-2东京都各地域人口迁移（1920～2010年）从区部、多摩地域和岛屿部来看，我们能了解区部和多摩地域之间上述的人口迁移的倾向有很大的区别。在区部（都心）中，尽管在经济高速增长期的前半期人口急速增长，但是其后半期人口增长相对缓慢，70年代后呈长期持续减少倾向。后来进入21世纪人口明显增加。在多摩地域中经济高速增长期的后半期人口大幅度增加，之后，尽管增长率下降，但到现在为止人口保持着稳定增加。图3-3表示多摩地域的人口在东京都的总人口中占的比例。图3-3多摩地域人口占东京都人口的比例推移（1920～2010年）如上所述，二战前多摩地域是典型的农村地区，其人口占东京都总人口的比例仅为7%～8%，且显示逐步降低倾向。战败时的一段时期其比例快速上升到大约20%（其理由大概是多摩地域战灾的影响与区部相比小一些），在整个经济高速增长期的前半期继续保持12.3%这样的一般水平。但是，经济高速增长期的后半期以后人口比例急速上升，1990年超过了30%，之后大概维持30%的水平至今。那么，多摩地域内的人口变化如何呢？图3-4显示多摩地域的三个地区，即北多摩、南多摩、西多摩的人口在多摩地域的总人口中分别占的比例。图中与区部毗连的北多摩地区在二战前人口比例最高，1965年在整个多摩地域的人口中达到68.5%。之后人口比例下降，2000年后维持56.6%的水平至今。图3-4多摩地域内的人口比例推移（1920～2010年）而南多摩地区在经济高速增长期结束后进入稳定增长期间，住宅用地化速度提高，南多摩人口在多摩总人口占的比例1965年后转变为上升，缓慢上升倾向持续至今，2010年该比例为不到40%。总体来说，在整个多摩的人口增加中，首先是北多摩的人口增加，后来增加的主要地域转移到南多摩。而西多摩从二战以前到经济高速增长期的整个时期表现为不断下降倾向，之后继续保持10%上下的水平至今。二城市化的进展本节用市域人口比率来考察多摩地域的城市化进程。如上所述，目前多摩地域由26个市、3个町、1个村构成。因为町、村的人口规模很小，所以目前多摩地域的城市化率（市域人口比率）大致为100%。历史上多摩地域有很多町、村，且市町村的数量结构在北多摩、南多摩、西多摩之间有很大的差异。表3-1表示的城市化率的推移反映的就是这样的事情。如表3-1所示，整个多摩地域的城市化率在日本经济开始高速增长之前的1950年仅为36.8%，随着城市化快速发展，到了经济高速增长末期的1970年，该比例就超过了90%，从数字上看，多摩全域基本上实现了城市化。表3-1多摩地域的城市化率推移（1950～2000年）单位：%年份195019601970198019902000多摩全体36.861.093.296.597.898.5北多摩37.360.2100.0100.0100.0100.0南多摩35.976.690.1100.0100.0100.0西多摩36.735.849.562.877.884.8注：城市化率=市域人口/该地域的总人口。资料来源：东京都总务局统计都《东京都统计年鉴》（2011年），原数据由人口普查结果得到。表3-1多摩地域的城市化率推移（1950～2000年）多摩地域的不同地区城市化进展的速度和程度各不相同。1950年多摩三个地区的城市化水平还都差不多，但北多摩在1970年首先达到了100%的城市化水平（即在北多摩地区没有町、村，只有市），而南多摩的城市化水平虽然在1960年比北多摩高一些，但最终达到城市化率100%的是1980年[2]。西多摩的城市化步伐比南多摩要慢些，直到2000年，其城市化率还不到85%。现在多摩地域内的3个町和1个村都在西多摩地区[3]。三土地利用的变迁然后，从土地利用的角度来看多摩地域的城市化的进展情况。图3-5表示多摩地域内的三个地域的农地面积比率（在总面积中农地面积占的比例）的推移。在经济高速增长刚刚开始的1956年，北多摩地区总面积的37.4%、南多摩地区总面积的23.5%是农地。而四面环山的西多摩，农地面积仅占7.9%。如图3-5所示，经济高速增长时期所有地区农地面积比率都在急剧下降，之后，在整个经济稳定增长期及停滞期该比率仍呈不断下降倾向。毫无疑问多摩地域的城市化在此背景下急速推进。图3-5多摩地域的农地面积比率推移（1956～2010年）接着，我们考察非农地土地利用的情况。“非农地”包括商业地区、工业地区、住宅地区等，可以看作城市化利用的土地。图3-6显示东京都的非农地面积的扩大。从整个东京都来看，非农地面积从1956年的31000公顷左右，经过经济高速增长期至1980年扩大到5万公顷以上。之后继续保持稳定扩大趋势，截至2010年达到56800公顷左右。图3-6东京都的非农地面积推移（1956～2010年）从不同地区来看，以上的非农地面积的变化情况有不少差异，即在区部（都心）1956年时23600公顷用作非农地，在经济高速增长期其扩大程度却很小。可以说，在区部二战后新非农地化的余地很有限。与此相反，在多摩地域，1956年非农地面积仅为7000公顷，之后，特别是在经济高速增长期，急速扩大到2010年的大约24500公顷。可以说二战后的整个东京都的非农地的扩大利用由多摩地域主导。图3-7所示是多摩地域内的不同地区非农地面积比率的推移情况。在经济高速增长期前半期的20世纪50年代后半期到60年代前半期，首先是北多摩地区非农地面积比率急速上升，之后，南多摩地区赶上北多摩地区提高了农地面积比率。前者的提高有集合住宅（日语的“团地”）建设潮流的背景，后者主要受建设“多摩新城”这一大规模开发计划的影响。进入稳定增长期后，南多摩地区非农地面积比率还有一定的上升，而在北多摩地区该比率的上升比较缓慢。可以说，目前在北多摩地区非农地面积的扩大余地有限。图3-7多摩地域内各地区的非农地面积比率的推移（1956～2010年）图3-8显示在整个多摩地域的非农地总面积中三个地域的非农地面积分别占的比例。因为比北多摩面积大的南多摩地区非农地化程度大幅提高，所以经济高速增长，后来非农地的面积，北多摩的比重不断下降，而南多摩地区的比重继续提高。图3-8多摩地域内的非农地面积比率的推移（1956～2010年）第三节“多摩地域差距”问题为解决大城市严重的住宅不足问题，日本1955年7月设立“日本住宅公团”（现“都市再生机构”），平整大规模住宅用地，开展了集合住宅（团地）的建设。在东京都，首先在毗连区部的北多摩地区开始规划大规模的住宅用地。该地区被关东垆坶质土层覆盖，因为比较平坦而容易吸水，不适合农业生产。这个条件成为当地非农地化（住宅地化）急速发展的原因。另外，这样急速的住宅地化带来人口的激增，恶化了地方政府的财务情况，引发了公共服务不足这一问题。东京都政府在1969年发行的《研讨东京的情况——都政白皮书》上使用“多摩地域差距”（或者说“三多摩格差”[4]）一词，正式承认在东京都内区部与多摩地域之间在道路、下水道、学校、各种费用等公共服务之间存在一定差距。该书介绍其主要原因是随着住在集合住宅的人口的急剧增加带来市町村政府的财务赤字和生活环境的恶化。在财务预算有限的情况下，当地政府为集合住宅的新居民提供的公共服务有限。多摩地域的一个市，町田市政府在1970年10月发行的《团地建设与市民生活——为了町田市的新出发》（通称《团地白皮书》）不得不承认“不知所措导致由中央政府、公团、公社或民营企业乱开发的状况，丧失了为市民生活提供公共服务这一地方政府本来的作用”[5]。表3-2提供了有关指标上的差距，（东京）都制度调查会编辑《新的都制度应有的状态——参考资料》（1984年）选择了16个种类的指标。表3-2左半边的数字表示1972～1973年的“多摩地域差距”的情况，而右半边的数字表示实施差距缩小政策之后（1981～1983年）的状况。数据的第3列及第6列是相对于“区部”的指数水平100而计算得出的“多摩地域”的水平。该数值称为“多摩地域差距数值”（引用文献中没有该数值）[6]。表3-2“多摩地域差距”八个课题的状况课题指标实施差距缩小政策前的状况（1972～1973年）实施差距缩小政策后的状况（1981～1983年）区部多摩地域多摩地域差距数值*区部多摩地域多摩地域差距数值义务教育设施学生平均校舍面积（小学）（平方米）5.44.990.76.76.8101.5学生平均校舍面积（初中）（平方米）6.86.088.27.27.6105.6木造校舍比率（小学）（%）13.316.4123.30.41.2300.0木造校舍比率（初中）（%）15.718.2115.90.41.2300.0持有体育馆比率（小学）（%）98.576.677.899.696.997.3持有体育馆比率（初中）（%）98.488.589.998.893.794.8公共下水道人口普及率（%）55.021.038.278.054.069.2保健站每所的人口（千人）138155112.3111132118.9医院及诊疗所每10万人的所数（所）1077065.41137162.8每10万人的病床数（张）86462071.8100480179.8道路平均宽度（米）7.04.158.67.75.267.5铺过的车道比率（%）96.466.769.298.683.284.4文化设施每所图书馆的人口（千人）988182.7553054.5每所居民集会所的人口（千人）362466.733100.0医疗保险费用人均保险费用（年额，日元）46475971128.5284872599791.3托育费用人均托育费用（月额，日元）16122474153.567639072134.1注：*相对于“区部”的水平100而计算得出的“多摩地域”的水平。资料来源：中央大学社会科学研究所。原资料是：都制度调查会编辑，《新的都制度应有的状态——参考资料》，1984，包括本文笔者修改的部分。表3-2“多摩地域差距”八个课题的状况比如，公共下水道的人口普及率在实施差距缩小政策前，区部为55%，而多摩地域仅为21%，“多摩地域差距”数值为38.2。但政策实施后每个地域都有改善。20世纪80年代初区部人口的78%，多摩地域人口的54%可以利用公共下水道，多摩地域差距缩小到69.2。另外，关于每10万人拥有的医院及诊疗所数量，多摩地域仅增加1所，而在区部增加6所，差距扩大了。注意医院及诊疗所与保健站都是例外。关于其他项目，尽管部分项目缩小程度很有限，但差距基本上是缩小的[7]。关于学生平均校舍面积及人均保险费用，该期间差距有所逆转（即多摩地域的条件超越区部的情况）。差距缩小是因为东京都政府向多摩地域增加了公共投资及补助金，东京都政府向中央政府要求同意多摩地域当地政府可以发行更多地方债，还有多摩地域的市町村本身实施行政的共同化、扩大化[8]。第四节城市政策与城市计划的作用一围绕《首都建设法》的矛盾如第二章所述，日本政府于1956年颁布《首都圈整备法》。1950年日本政府就颁布了《首都建设法》这一法律。1950年制定的《首都建设法》把对象地域限定在都心，对抑制人口过密没有提出有效的解决方法。出于反省，《首都圈整备法》把对象地域扩大到包括人口流入地在内的整个东京圈。《首都圈整备法》的基本构思是：把整个首都圈划分成三个地区，即城市建成区、近郊地带及城市开发区，各自发挥不同的功能。其中近郊地带因位于城市建成区和城市开发区之间，适合将其打造成环状绿化带（10公里左右宽）。当时，中央政府有意把多摩地域中靠近都心（被认定为城市建成区）的部分市町村认定为近郊地带。但是，这些市町村政府希望作为独自的地域来发展，他们认为近郊地带的认定就意味着放弃推进城市化和工业化，所以一致反对近郊地带的认定，并且为了变成既成事实，积极开展住宅开发建设、招徕工厂等活动[9]。因受到地方政府的联合反对，中央政府无法认定近郊地带，结果造成该地区内无序开发，设立绿化带的设想难以实现。为此，1965年中央政府修订了《首都圈整备法》，引进了“近郊整备地带”这一新概念来替代“近郊地带”。“近郊整备地带”提出了在距都心50公里的地域推进城市化的同时开展工业化（非农业化），并保护绿色环境[10]。二《新住宅市区开发法》与多摩新城建设“多摩新城”（日本语称为“多摩ニュータウン”——TamaNewtown）的建设，在多摩地域甚至整个日本的城市化历史上，都可以说是一件意义非凡的大事。20世纪60年代初东京都政府推动集合住宅建设计划，另外，当时刚刚设立的日本住宅公团启动“新住宅市区开发事业”。“多摩新城”建设计划把这两个活动结合在一起。后来，该计划在1965年底通过中央政府建设大臣（类似于建设部部长）的批准，正式启动。该计划在南多摩的丘陵地带建造面积达3000公顷的住宅地，让约30万人搬到那里落户。因为多摩地域一带山林很大，容易取得宽大的土地，所以二战后不久就开始招徕高尔夫球场、大学校区等，同时沿铁路、干线道路等由民营资本进行小规模的宅地的无序开发（城市无规划延伸现象）。多摩新城建设的基本意图是：防止这样的无序开发，提高土地利用效率，实行一定区划的大规模开发大量供应住宅，并保护其他地区的自然环境。多摩新城建设的根据是1963年制定的《新住宅市区开发法》。该法律规定了在有大量住宅需求的市区周边开发住宅区时需要的事项等。根据该法律，开发事业被称作“新住宅市区开发事业”，其特点就是用全面购买方式，即如果认定开发地域后，土地所有者不愿意卖自己的土地，事业者（在多摩新城的建设者，即日本住宅公团）可以行使土地征用权购买该开发计划地域[11]。这样的处理方式带来了当地农民以“不愿意让出祖传的土地”“不愿意让出务农用地”为由反对日本住宅公团征地的问题。结果，日本住宅公团把部分用地不作为“新住宅市区开发事业”，而作为“土地区划整理事业”来征收。“土地区划整理事业”的目的是变更土地，使其容易建设道路、公园、住宅等。“土地区划整理事业”为了实现其目的，采用“换地”这一方式。使用“换地”方式，原土地所有者可以取得资产价值同样的别的土地。一般来说，区划整理后土地价格提高，尽管资产价值一样，但是取得土地的面积比区划整理前小一些，在剩余的土地上，可以建设道路、公园、住宅等公共设施[12]。这样的变更方式使多摩新城内的农民最后不得不放弃务农转而参加日本住宅公团开设的转业培训，当酒店、书店、文具店、蔬菜店、粮食店等在多摩新城内的小商店的老板[13]。这也带来图3-5显示的农地面积的急剧缩小。