住房法治发展状况

住房法治发展状况

住房立法既是住宅问题的产物，也是对住宅问题的一种制度回应。在改革开放之初，中国住宅问题主要表现为住宅的极度紧张，在一些大城市甚至有房荒之虞。在制度回应上，以住房商品化政策为中心内容，中国开始逐渐停止福利分房、实施货币分房、普遍实行住宅商品化等。在形式上，更多地表现为一系列的住房政策。1998年以来，中国房地产市场发展迅速，住房短缺问题已基本解决，但又出现了新的问题，如房价上涨过快，普通民众难以承受，保障性住房建设不尽如人意等。在制度建设上，保障弱势群体的住房权成为核心内容，在形式上也从过去的以政策为主转为以立法为主。一中国住房法治现状与问题（一）中国住房保障模式的变迁20世纪80年代确定并实施住宅商品化政策以后，邓小平提出给工人发放住房补贴等保障思路。在90年代，正式形成住房保障的基本思路：高收入家庭的住房权通过住房市场自力保障，中低收入家庭通过政策性住宅实现公力保障，或者通过合作社方式实现合作保障。在制度上体现为商品房、经济适用房和廉租房的三分模式。1994年颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号）提出，要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。同年，建设部、财政部等部门根据决定的指导精神出台了《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用住房定义为“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供按照住房建设标准而建设的价金低于市场价的普通住房”。由此确立了经济适用住房制度及其性质是社会保障性而不是商业性。1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）中又重申了这一政策，并宣布要建立面向最低收入居民的廉租住房供应渠道。1999年，建设部先后单独及会同有关部门制定了《城镇廉租住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等一系列有关法规。但这些政策实施效果不理想。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，明确提出“保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应”，要求自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。这里所谓的“普通商品住房”随后被概括为“限价房”（限制价格、居住面积）项目。按照建设部的构思，限价房的主要任务是满足中低收入家庭的自住需求，也就是满足一部分无能力购买普通商品房、又超过经济适用房购买条件的“夹心层”的需求，从而形成商品房、限价房、经济适用房和廉租房四个层面的住房供应体系。2007年，国务院发布文件《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号），宣布“住房是重要的民生问题”，要把“改善群众居住条件”作为“城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的”，提出要进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用房住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，这推进了限价房的建设。随后北京、广州等城市先后启动了限价房项目。2007年3月，北京首批限价房用地水落石出，售价也同时公布。根据比该地区同质普通商品房的平均销售价格下浮10%～15%的限价原则，丰台造甲村地块平均销售限价为6800元/平方米，石景山金顶街地块为6250元/平方米，海淀区西三旗地块为每平方米6350元。这一价格很快被指“太贵了”。但北京市政府不为所动，随后又推出海淀清河小营、通州半壁店和朝阳常营地区三个限价房地块，基本趋势是地点越来越偏、价格越来越高，即将推出的限价房更是在顺义、昌平等远郊区县。目前最高价格已上涨到7000元/平方米以上。2008年10月，北京市限价房开始摇号、选房。据统计，首批1.4万余户限价房配售家庭在选房签约过程中，有2794户家庭放弃了选房。11月25日，第二批保障性住房、限价房摇号工作在朝阳区开启，申请家庭减少了160户。从已开展的两轮摇号选房情况看，约有10%的申请家庭放弃选房。其中，对房源位置不满意的占33%；对朝向户型不满意的占23%；对项目周边环境不满意的占16%。相比于以前经济适用房项目，限价房项目的最大进步是由于申请均通过居委会进行，程序相对公正、透明，更多意见集中在位置太偏、价格太高以及等待时间太长等。当然，这也和当前股市重挫、楼市低迷有很大关系。其未来走向尚有待观察。（二）民工住房条件的改善2007年，国务院发布文件《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号），提出多渠道改善农民工居住条件。在国务院同年发布的关于农民工问题的指导意见中要求有关部门要加强监管，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。招用农民工数量较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工集中的开发区和工业园区，可建设统一管理、供企业租用的员工宿舍，集约利用土地。加强对城乡接合部农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。各地要把长期在城市就业与生活的农民工住宅问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。随后，建设部、发改委、财政部、劳动保障部、国土资源部等联合发出了《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房［2007］276号），明确民工的住房由用工单位负责。其主要内容包括：用工单位可以采取无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供居住场所，具体方式可在劳动合同中予以约定；农民工自行安排居住场所的，用工单位应当给予一定的住房租金补助；集中建设的农民工集体宿舍，由用工单位承租后向农民工提供，或由农民工直接承租，不得按商品住房出售或出租；积极引导和鼓励城乡结合部居民利用自有住房向农民工出租；集中建设的农民工集体宿舍和专供农民工租用的住房，应适当配备必要的文化、体育活动等设施设备；各地要将长期在城市就业与生活的农民工住宅问题，纳入城市住房建设规划。指导意见还就民工住房的质量标准作了规定：“向农民工提供的居住场所应符合住宅安全、消防标准和基本卫生要求，远离危险源和污染源。工程施工类企业向施工现场农民工提供的宿舍，应符合建筑施工现场环境与卫生标准有关规定；其他行业用工单位向农民工提供的宿舍，应符合宿舍建筑设计规范有关规定。”（三）灾民住房保障的努力新中国成立以来，中国政府一贯重视灾民救济。2008年初，中国南方爆发的雪灾导致10万多间房屋倒塌，30多房屋损坏。灾后，国务院批准印发了《低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案》，要求尽快修复灾害损害的民房，保障群众的基本生活需要。其中明确规定，对因灾倒房家庭每户重建两间基本住房、每间补助1500元、每户补助3000元。[1]2008年5月12日发生的汶川8级大地震引起人们对灾民住房权的空前关注。据2008年5月19日的统计数字，仅四川省倒塌和损坏的房屋就达400多万间，部分城镇（如北川）几乎被夷为平地；甘肃省倒塌和损坏的房屋有40多万间；陕西省也倒塌和损坏房屋30万间。[2]中国政府在震后迅即开展了供应帐篷和建设过渡房的救灾措施。民政部、住房和城乡建设部出台的《关于四川汶川大地震灾民临时住所安排工作指导意见》（民电［2008］97号）指出，安排灾民临时住所，要广开思路、拓宽渠道、多措并举，统筹采取搭建帐篷、活动板房、篷布房和群众自建简易房等多种方式。活动板房、帐篷及篷布的发放使用要明确分配原则和顺序，区分轻重缓急，根据需求结构、灾民自建临时住所的条件和能力，做到重点使用、合理使用和有效使用，避免因分配问题引发矛盾。要坚持公开、公平、公正的原则，严格按程序进行调查摸底、分类排队、登记造册、民主评议、公开发放，特别是活动板房的发放使用要做到条件明确，对象准确，程序规范，确保灾民人心安定、灾区社会稳定。建设部则明确要求在2008年8月10日前建造100万套过渡安置房。6月9日，国务院根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》，制定《汶川地震灾后恢复重建条例》，规定了过渡性安置的方式、经费来源、用地、标准及临时住所的分配等内容，灾后重建中也有关于住房保障的内容。四川省省委在灾后提出要把解决安置住房作为最紧迫的任务，作为最基础、最核心的工作，[3]确保8月12日前完成过渡安置房建设任务，确保灾区群众安全过冬。在农村，有条件的将一次性修建永久性住房，并保证入冬前能够搬进新居。2008年6月20日颁布的《四川省“5·12”汶川地震灾后农房重建工作方案》规定，对汶川地震房屋倒塌或严重损坏、无家可归的农户重建住房给予补助，平均每户补助2万元。同时，还制定出台了贯彻实施国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》的意见和四川省政府《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》。2008年7月，四川省政府在向省人大提交的《关于我省汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告》中提出全面启动农村永久性住房建设，力争用一年半时间，全面完成因灾倒塌和严重损毁的农房重建任务，保证受灾群众在2009年12月底前住进新房。（四）中国住房法治存在的不足改革开放以后，面对住房极度短缺的局面，中国开始了住房市场化改革。在住房立法市场化阶段，国家大力发展房地产市场，较快解决了住房短缺的问题。但是，对于无力在住房市场上解决住房问题的个人和家庭则缺乏相应的扶助措施。特别是国务院在2003年发布的文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号）中提出房地产业是国民经济支柱产业的政策主张，并调整住房供应体系，提出“大多数家庭购买或承租商品住房”。在这一政策指导下，一些地区大力发展房地产市场，放松了对房地产市场的应有调控与对住房权的保障工作，导致近年来许多大城市房价过快上涨，一般民众的住房不可承受性问题不断恶化，由此引发了许多社会矛盾。具体来说表现为如下几个方面。第一，房价上涨过快。2004～2006年，35个大中城市房价同比分别上涨9.7%、7.6%、6.1%，年均上涨7个百分点。其中部分大城市价格涨幅过大。例如，2006年10月份，北京房价同比上涨10.7%，厦门10.5%，深圳9.9%，福州9.6%，沈阳9%，广州8.8%，达到或接近于两位数上涨。另外，房价收入比上升幅度加大。2002年，城镇房价收入比为6.02∶1，与国际上公认的6∶1的合理水平大体相同。但2005年房价收入比上升为6.7∶1，其中北京、上海等特大城市超过10∶1。国家发改委2007年10月14日发布的数据显示，2007年10月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.5%，涨幅比上月高0.6个百分点。房价涨幅过大和房价收入比上升过快，是居民普遍感觉难以承受的主要原因。第二，住房供求结构矛盾突出。据对部分大中城市的调查，现阶段希望购买中小户型（65～100平方米）住房的居民家庭比例达70%，但这类住房供给严重不足。供给结构不合理不仅直接影响了中低收入居民的购房需求，而且进一步加剧了住房增长与资源短缺之间的矛盾。大户型比重过高的趋势既不符合中国的国情，也不利于节约资源。第三，住宅保障覆盖面小，措施不到位。以廉租房为例，全国仍然有一些地级以上的城市没有建立廉租住房制度。在2006年9月底，全国尚有5个省没有建立廉租住房制度目标责任制，有19个地级以上城市没有建立廉租住房制度。[4]以经济适用房为例，1998～2003年全国城镇竣工住宅面积约33亿平方米，其中经济适用房仅占同期城镇地区住宅竣工面积的6.9%（这个数字也是有水分的）。2003年用于经济适用房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产投资的6%，且全国仍有40%的职工没有进入住房公积金制度保障范围。第四，保障制度设计不完善、不合理。例如，经济适用房的分配管理制度存在较多问题。“房改决定”中规定了房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20%以上的要求，显然低估了中低收入家庭的比重。实践中一些所谓经济适用房单套建筑面积超过了200平方米，这明显不是为中低收入家庭准备的。保障住房的准入和退出机制不健全，没有建立最低收入居民家庭住房档案以及申请、审核、公示、配组等规范的制度。第五，住房不公的现象仍然严重。其中以公务员队伍最为突出。新中国成立后对官员住房始终都有明确的住房面积限制标准，但超标的现象似乎从未得到有效遏制。1998年“房改”后，虽然国家停止了福利分房，但在之后的八年间，全国各地党政机关以种种名目的“集资建房”和“单位自建经济适用房”仍未断绝。为此建设部等三部委曾于2006年下文，要求“一律停止审批党政机关集资合作建房项目”（《建设部、监察部、国土资源部关于制止违规集资合作建房的通知》（建住房［2006］196号），[5]但这并未解决问题。新华社2006年7月27日报道，宁夏部分贫困县林业部门挤占715万元专项资金用于弥补行政经费和建房购车。二中国住房法治的努力方向尽管中国在住房法治方面作出了努力，也取得了重大进步，但中国城市的住宅问题依然严峻，住宅需求的压力将长期存在，特别是保障性质的住房立法尚未完成。中国需要制定适合于国情的住宅政策和独立的住宅保障法令，并建立相应的实施机制和法律援助机构。特别需要指出的是，要以这次四川地震灾区重建为契机，建立和完善灾民住房保障制度。（一）确立面对所有人的住宅政策“住宅的市场化不可能完全解决中国的居住问题，面向市场的住宅建设也不是住宅建设的全部，效率和公平问题将长期是中国政策所要解决的主要问题。”[6]但要注意的是，虽然住宅政策的最终目标是实现有屋居住，但是在政策取向上则有自有住宅和私房租赁两种方式。前者指的是以每个家庭拥有自己的住宅为主要目标，后者指的是以实现有屋居住为基本目标。自有住宅政策可以增强人们对城市的向心力，有更多的安全感。但这在短时期很难实现。正如美国学者指出的，“自有房的最大障碍是经济情况”，“预期的购房者可能缺乏支付首付的资源，或者他们不能获得足以支付购房费的抵押贷款”。因而需要采取降低首付、发放首付补贴等措施。[7]在经济社会还不发达的情况下，过早推行住宅自有政策，会造成房地产财富过早集中，拉大贫富差距，不利于社会稳定；[8]如果以财政和金融政策加以支持（如按揭贷款等），则大部分人买不起房子，结果是以剥夺和侵占大部分人的财产去支持先富者占有更多的财富，有悖于社会公平，并且容易导致片面追求数量，影响居住品质的提高。租赁制可以较快实现有屋居住的目标，但也有住房权得不到切实保障、房客受到盘剥的危险。在20世纪前期，私人房屋租赁制曾受到严厉的批评，一些市政专家认为这是资产阶级剥削。新中国成立初期更将这一制度视为社会主义建设的障碍，对其进行社会主义改造。现在看来，在现代市场经济社会条件下，租赁是不可避免的。在现代人才流动频繁的情况下，租赁制也是必不可少的补充。事实上，在欧美等发达国家，房屋租赁占到一半以上。反思中国当前的住宅政策，片面追求住房自有率的提高一味鼓励私人购买住房的政策不但超越国情，也不符合现代社会的住宅产业规律。住宅政策的基本目标应该是保障每个家庭通过自己的力量，在适宜居住的环境，租赁或购买到质量优良、数量足够的住房。因此要形成住宅机会的多元化、可接近性与住宅使用的可持续性。需要特别提出的是，对于租赁住宅的弱势群体，应比照对买房者的贷款和税收优惠政策，予以一定的补贴。考虑到公共资源的有限性，对于租赁补贴的申请次数和总的数额应有适当的限制，以鼓励自立。（二）颁布专门住宅法现在世界上大部分国家都颁布了住宅法，以贯彻国家的基本住宅政策，确认国家、社会和个人对住宅保障的不同责任以及基本的住房保障制度，统摄相关法律和政策的制定和实施。在社会转型时期，政府对住宅保障的首要责任是要通过法治的手段，建立健全房地产市场，制定最低和比较舒适的住宅标准，使房地产市场的发展符合住宅保障的目的，防止房地产市场的大起大落，维护住宅消费者的利益。因为大多数国民都还是通过住宅市场解决居住问题的。其次，要建立以社会住宅和住宅补贴为主的住宅保障制度，保障弱势群体也能住有所居，但要合理界定保障对象和保障方式，保证社会住宅和住宅补贴给予最需要的人群，并能帮助其自立。再次，要反对住宅歧视，优先照顾离婚妇女、残障人士等的住宅需要，还要反思传统的将残疾人或其他弱势群体隔离居住的政策，尝试使其回复到普通社区生活，建立一个融合与稳定的社会。（三）建立住房权法律援助体制中国当前已经有一些住宅权保障机构，如各级住房保障办公室、廉租房及经济适用房管理中心。[9]但专门的住宅权保障法律援助机构还未出现。根据国外的经验，住宅权保障的一个重要途径是发展公益诉讼。公益诉讼应是住房权救济的主要途径之一。在公益诉讼之外，民事诉讼是另外一个值得注意的领域。中国法院在住房权保障方面，也有少数法官通过法律解释保护住房权的案例。其中较著名的一个案例是某父母住在儿子所有的房屋里，但儿子却起诉不让父母居住。法官通过解释“子女对父母有赡养扶助的义务”的法律规定来保护了父母居住该房屋的权利。在物权法起草中，有学者以此为例，建议规定居住权，以便审判。[10]但总的来说，建立住房权法律援助制度还需要更多的努力。（四）完善灾民住房保障制度在四川震后的首次民意调查即显示，灾民最担心的是住房问题。[11]这也是灾荒史研究的一贯结论。根据海外和历史的经验，灾民住房权保障是最具挑战性的，其关键是要科学安排临时安置、过渡安置和终期安置三者的关系。对灾民的临时安置应该注意贯彻家庭团聚的理念，尽可能让一家人住在一起，避免因为安置场所不足，家庭成员必须分开居住，影响灾民情绪的稳定与恢复等。鉴于临时和过渡性安置前文已经有所讨论，这里主要探讨灾区重建问题。对灾民的家园重建要遵循尽可能恢复原来习惯的生活环境的原则，同时根据住宅舒适的要求，作适当的更新。在重建过程中，要特别重视对灾害的预防性规划设计。根据日本的经验，在抗灾与救灾中，公园与绿色隔离带等开放空间起着至关重要的作用。因此，在城市规划和社区建设中，都应事先规划或指定某些地方作为避难场所，建设成为公园、广场或学校。一旦发生灾害，就可以搭建临时帐篷，安置灾民，在发生火灾时，还可以作为天然的隔离带。但许多城市都没有遵循这一原则，造成了严重后果。例如，日本神户的人均公园面积达到了15平方米，居于日本城市的前列，但是属于住宅区的公园只占22%，其他都在远郊，起不到防灾救灾的作用，但就是这22%的公园，也使得该区的火势停止了蔓延。但在灾后重建中，神户市无视居民的反对，将面积为1公顷的防灾公园建在了远郊。如果政府都不能从人民的生命安全出发、切实贯彻防灾救灾的城市规划与社区建设，开发商更不会理会。在日本神户开发商建设的商品房地区，由于空地不断被蚕食，楼房极端密集，因此在震灾中的全毁率达到公共住宅的两倍以上。[12]根据其他国家和地区的经验，灾民终期安置（也就是家园重建工作）是否能如期完成是一大挑战。1999年，中国台湾地区发生了震惊海内外的“9·21”地震。这场灾难造成了受灾群众的住宅困难，但更困难的是重建家园的工作步履维艰。据台湾媒体介绍，在灾害发生后的三年半时间里，倒塌的140栋集合式住宅，真正重建落成者寥寥可数。12000～15000户约两三万人的群体，自灾变后就没有住屋，仅有少数住在组合屋。这就难怪有人要不解地质问：“令人难以理解大家这么关注9·21地震，一开始电子媒体将房屋倒塌怵目