中国民族地区残疾人反贫困政策研究

中国民族地区残疾人反贫困政策研究

农村残疾人是社会弱势群体的主要组成部分。根据中国残疾人联合会的统计，我国农村仍有2000万人以上的贫困残疾人。由于多种原因共同作用，农村贫困残疾人成为贫困程度最重、扶持难度最大、返贫率最高的特困群体。而民族地区的残疾人又是残疾人群中贫困程度最为严重、贫困发生率最高的人群，其脆弱性显著高于其他群体。改革开放以来，国家开展了大规模的扶贫开发，加大了对民族地区的扶贫开发力度，优先解决特困少数民族贫困问题。针对残疾人的扶贫，还制定了《农村残疾人扶贫开发计划（2001～2010年）》和《农村残疾人扶贫开发计划（2011～2020年）》。这些政策在实施过程中都起到了显著作用。随着越来越多处于贫困边缘的残疾人脱贫致富，贫困向民族地区和残疾人集中，民族地区残疾人的贫困问题更加凸显，制定有针对性的反贫困政策成为各级政府的关注焦点。一民族地区残疾人贫困特征：民族与残疾的叠加性（一）民族地区残疾人贫困程度具有叠加性由于自然因素和发展战略等多种原因，少数民族八省区的经济发展远远落后于东部和中部地区，贫困人口在民族地区的分布广度较大。[1]在民族地区贫困问题中，贫困人口又向民族县、老少边穷等地区集中。残疾人因劳动能力缺乏、康复治疗负担重、贫困发生率高，是农村贫困人口的主要组成部分，相对城市居民和健全人具有双重的脆弱性，是贫困人口中贫困程度最重、扶持难度最大、返贫率最高、所占比例较大的特困人群。由于自身发展能力不足，农村残疾人对外部因素的依赖性较大。[2]这导致他们不仅脱贫困难，而且脱贫以后仍然十分脆弱、不稳定。2010年底，我国仍有农村贫困残疾人1089万人，占全国6225万农村残疾人总数的17.5%，在农村贫困人口中占较大比重。[3]民族地区残疾人除了受自身劳动能力限制，还会受到地区贫困的广度和深度的影响，相对于健全人和非民族地区人口来说，具有双重脆弱性，是贫困人口中最需要保障和支持的对象。（二）民族地区残疾人的脆弱性具有叠加性首先，考察民族地区农村家庭基本状况。从收入状况看，民族地区贫困家庭收入来源主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入。农户经营性收入受到自然环境的影响较大，一旦发生大的自然灾害，家庭的收入就会迅速减少，从而使家庭陷入贫困。[4]从资产状况看，民族地区贫困家庭住房条件和家电等耐用消费品拥有量均低于非民族地区贫困家庭。学者对农户脆弱性进行的量化分析表明，农户人力资产、自然资产、物质资产以及金融资产等家庭生计资产的单一缺乏或者多元缺乏都是导致农户脆弱性较高的直接原因。[5]中国的返贫有区域性特征，民族地区由于经济原因的返贫率高于非民族地区，例如贫困面大的西南、西北地区的返贫率高达20%以上；西北有个别省份甚至出现过返贫人口超过脱贫人口的情况。[6]从返贫原因看，因病致贫、因学致贫是主要原因。研究表明，全国农村因病致贫、因病返贫的农户占农村贫困户的比例已经达到35%，每年大约有1305万农村人口面临因生病而倾家荡产的危险[7]，与非民族地区相比，民族地区受到经济发展状况和医疗卫生水平的限制，因病致贫现象明显。因学致贫又称为“教育消费型贫困”，指的是个人或家庭由于接受教育而陷入贫困状态的现象。民族地区是因学致贫的重点地区，超额的家庭教育支出是致贫的重要原因之一。以黔南、恩施两个民族地区为例，子女教育开支占家庭收入的75%～90%，远远超出了同期国家平均水平32.6%，因此，两地家庭更容易因学致贫。政府教育经费投入不足致使家庭教育支出增加，容易导致贫困的发生，此外，教育结构失衡和硬性教育帮扶政策不够完善也是因学致贫的重要原因。[8]其次，考察农村残疾人家庭基本情况。从残疾人家庭的收入状况看，《2013年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，2013年度，全国残疾人家庭人均可支配收入为10541.1元，是全国居民家庭人均可支配收入的56.7%。其中，农村残疾人家庭人均纯收入为7829.9元，是全国农村居民家庭人均纯收入的88%。从残疾人家庭财产状况看，《2013年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，2013年度，农村残疾人家庭人均住房条件有所改善，但是危房仍然比较普遍，且住房面积和家用电器化水平远低于一般的农村家庭。在残疾人家庭中，“老残一体”和“一户多残”、不能自理或者完全不能自理的农村家庭贫困状况尤其严重，高额的医疗康复费用导致这些家庭更易陷入贫困。民族地区的残疾人具有上述双重脆弱性，贫困程度更深，处境更为艰难。（三）民族地区人力资本的弱势性具有叠加性首先，民族地区受教育程度低。受历史因素的影响，部分民族地区在新中国成立前教育几乎空白，新中国成立后，政府加大了民族地区的教育投资，使民族地区基础教育得到了长足的发展，形成了初具规模的教育发展体系。但是与中东部相比，民族地区的教育发展仍然比较落后，因经济贫困造成入学率相对偏低，部分家庭交不起学费，小学辍学率高、初中入学率低。随着“两免一补”政策在农村地区的全面推进，民族地区因贫不能上学的情况有了较大改观，但是学生厌学情绪上升，再加上贫困地区一些家长更看重眼前的现实经济利益，希望家庭中的孩子在家务农或者外出打工以增加家庭的经济收入，导致初中学生辍学率明显上升。从受教育年限看，2010年，八个民族地区有五个排在最后，它们分别是西藏、贵州、云南、青海和甘肃，广西、宁夏和内蒙古分别位列第22位、第19位和第12位（见图1）。从15岁以上人口的文盲率看，西藏、青海、贵州、甘肃排在全国前四位，尤其是西藏的文盲率高达32.29%（见图2）。宁夏和云南排在第6位和第7位，内蒙古和广西分别排在第17位和第21位。图1各地区平均受教育年限排名（2010年）图2分地区文盲人口占15岁及以上人口比重（2010年）其次，残疾人受教育程度低。受身体或心理等因素的影响，残疾人受教育程度比一般群体受教育年限更低。第二次全国残疾人抽样调查数据显示，全国残疾人口中，具有大学程度（指大专及以上）的残疾人占残疾人的比例为1.13%，高中程度（含中专）的残疾人所占比例为4.89%，初中程度的残疾人所占比例为15.04%，小学程度的残疾人所占比例为31.85%（以上各种受教育程度的人包括各类学校的毕业生、肄业生和在校生）。15岁及以上残疾人文盲率为43.29%。2006年，全国6岁及以上人口的受教育年限如下：文盲，8.79%；小学，33.07%；初中，38.99%；高中，12.93%；大专及以上，6.22%。6～14岁学龄残疾儿童为246万人，其中视力残疾儿童13万人，听力残疾儿童11万人，言语残疾儿童17万人，肢体残疾儿童48万人，智力残疾儿童76万人，精神残疾儿童6万人，多重残疾儿童75万人。学龄残疾儿童中，63.19%正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育，各类别残疾儿童的相应比例为：视力残疾儿童79.07%，听力残疾儿童85.05%，言语残疾儿童76.92%，肢体残疾儿童80.36%，智力残疾儿童64.86%，精神残疾儿童69.42%，多重残疾儿童40.99%。截至2013年底，全国有未入学适龄残疾儿童8.4万人，其中视力残疾儿童0.5万人，听力残疾儿童0.5万人，言语残疾儿童0.5万人，肢体残疾儿童2.6万人，智力残疾儿童2.6万人，精神残疾儿童0.3万人，多重残疾儿童1.2万人。（四）民族地区残疾人的贫困文化具有叠加性1946年，美国学者艾利左·戴维斯仁《社会下层工人动机之研究》提出贫困是一种文化现象[9]，而贫困文化理论最早由美国社会学家刘易斯（O.Lewis）提出，“穷人实际上拥有一种自主的亚文化，它是一种自生自灭的文化”[10]。贫困文化的内涵复杂而又丰富，它不仅以实实在在的客观物品形式存在着，而且以思维方式、价值观念、文化知识、行为规范、风俗习惯等方式进行延续。贫困文化具有两个基本特点：第一，贫困文化是一种亚文化；第二，贫困文化具有“代际传递性”。国外的贫困文化研究主要集中在墨西哥人等有色人种，而中国贫困文化的主要人群在民族地区。依据“文化滞后”理论，非物质文化的变迁要比物质文化慢。姚顺增的研究表明，新中国成立后，一些经济落后的少数民族直接过渡到了社会主义[11]。即使民族地区的社会形态已经发生了转变，人们的思想观念、语言文字、行为方式等都受到了冲击，但是民族地区的文化依旧停留在原有的封建社会、奴隶社会甚至是原始社会。这种文化的滞后性导致了贫困文化的形成，少数民族贫困文化的表现形式有以下几种。首先，对生时的漠视和对死后的重视都是民族地区贫困的致因之一，社会在教育和就业等方面的关注、支持和投入不足，这种文化世世代代延续下去不利于个体的成长和发展。其次，民族地区宗教迷信思想根深蒂固，唯心地“听从命运安排”，排外意识强烈，类似于文化中心主义，对外来品一致不接受或予以否定而阻碍了自身进步，重义轻利的观念太过深重等，这些都是束缚人们脱贫致富的主要因素。[12]此外，酗酒、吸毒也逐渐成为边疆和民族地区贫困文化的表现形式之一。这是因为少数民族多处于边疆地区及非中心地区，法律对其的控制力较弱，力度、强度和网络致密度都不够。同样，残疾人也有类似的亚文化。《礼记》中说：“鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”，我国历朝历代对残疾人的救济都采取“皆有所养”的居养政策。而现实中，“残疾”被看成个人和家庭的不幸，人们往往忽略残疾致因中的社会因素。费孝通先生说过“中国的社会格局以血缘、亲缘和地缘为纽带”[13]，社会关系网络小。而残疾人的社会关系网络则更小，他们优先由家人照顾，没有家庭支持的直接进入收养机构，造成的后果之一是导致残疾人的社会隔离。[14]由于残疾人的生理和心理特征，在生存、生产、生活上不可能拥有像正常人一样的自立能力，人们都把残疾人看成“不正常”的人，是需要照顾的弱势群体，然后要求其成为“正常的人”[15]，从古至今都是如此。内部和外部的原因导致残疾人群体有着“等、靠、要”——“等政策、等文件，靠国家、靠政府，要资金、要项目”的依赖思想和惰性，被动地等待机构救济和依靠外界帮助。残疾人群体固有经济上的贫困性，政府实施的社会救助成为大多数残疾人的主要生活来源，全社会也在倡导“尊重、理解、帮助残疾人”。残疾人群体适应了能够维持最低生活水平的现状，使他们在国家和社会的关爱中安于现状而产生“福利依赖”，期望通过各方面救助而非自身努力满足需要，不愿意去努力改变自己的处境，从而难以从贫困中走出来。民族地区残疾人的贫困文化，既有民族地区的贫困文化，又有残疾人的文化，这两种文化形成叠加，加深了贫困文化的程度。这不仅是致贫的重要因素，而且是减贫的阻力来源。二民族地区残疾人扶贫开发的复杂性：政策失灵与制约因素（一）民族地区残疾人扶贫政策存在失灵一是在民族地区扶贫开发过程中贫困残疾人形成贫困内核。中国的扶贫开发瞄准政策采用区域瞄准的方式，包括贫困县、扶贫开发重点县，以及连片特困地区等，民族地区的扶贫更明显强调通过促进区域经济增长带动扶贫。而农村残疾人具有散状分布特征，贫困残疾人家庭的分布更散，区域发展很难带动残疾人脱离贫困，相反，他们往往沉淀下来，形成“贫困内核”。二是残疾人扶贫政策中的民族地区缺失。针对贫困残疾人的贫困特征及分布特征，我国制定了专门针对残疾人群的扶贫开发纲要。残疾人扶贫开发强调实施精准扶贫，强调扶贫到家庭，通过实施“一户一策”、建立基础数据库，提高扶贫开发的效率。但是，在残疾人扶贫开发的过程中，它并没有针对民族地区的特殊性提出有针对性的扶贫开发政策。而且，现行体制更易忽视民族地区的扶贫，因为现行残疾人扶贫开发，主要以地方为责任主体，通常民族地区经济落后，财力有限，扶贫开发支持力度小，残疾人受益有限，反贫效果不明显。（二）民族地区扶贫受制条件多，任务相当艰巨一是自然条件恶劣，自然灾害严重。从地理空间上来看，民族地区大部分分布在我国的山区、高原区、沙漠荒漠区、喀斯特环境危急区等，生存环境恶劣。[16]这种以高原山地丘陵为主，平原缺乏的地形使得当地居民以耕地为基本生产资料的生产活动受到严重制约。加之这些地区自然灾害严重，抵御灾害的能力缺乏，因灾致贫现象严重。此外，民族地区地处偏远，长期处于相对封闭的状态，不仅使人们远离了公共服务机构，而且公共卫生服务等基础建设不完善，使得民族地区的残疾人陷入了贫困和残疾的恶性循环，进一步固化了贫困群体，使残疾人长期处于贫困中。二是经济基础薄弱，自我发展能力弱。民族地区经济基础薄弱，工业化水平低，产业结构不合理，在我国农业低效率的情况下，农业占国民经济比重越大，经济收入就越低。落后的生产力水平，以及广种薄收、单一经营、粗放管理、靠天吃饭的自然经济生产方式加深了民族地区经济上的贫困。虽然民族地区的财政年年增长，但是收支差额却在扩大（见表1），地方财政能力的低下制约了民族地区扶贫工作的开展，同时也制约了残疾人的反贫困。表1民族自治地方财政收支分析三是资本市场不完善，商业性资金缺乏。制约民族地区反贫困的另一个主要障碍是资本市场发展的不足、商业性资金的缺乏。一方面，民族地区地方财政基础薄弱，计划和行政手段无法有效地分散多样化的市场需求；另一方面，担保资金的不确定性，投入性资金的长期性与商业银行稳健性经验原则相悖，商业银行借贷给市场的商业性资金不足。因此，不完善的资本市场和商业性资金的缺乏都严重制约了民族地区的扶贫。（三）残疾人自身条件差，扶贫难度大一是身体残疾，劳动能力弱。残疾人由于身体残疾，只能从事简单的生产劳动，适岗能力弱，无法很好地参与到当地开发扶贫式项目中来。民族地区重度残疾、老残一体现象比较突出，这些群体没有劳动能力，生活困难，加大了民族地区扶贫难度。二是受教育程度低，自我发展能力弱。根据第二次全国残疾人抽样调查的数据，具有初中以下学历（含文盲）的残疾人高达90.2%，大专以上文化程度的残疾人仅占残疾人总数的1.1%，残疾人受教育程度大大低于正常人群。教育程度的低下，直接影响着残疾人的自我发展能力与就业能力，是残疾人反贫困的重大障碍。残疾人自身能力的不足也加大了民族地区扶贫的难度。三是缺少就业技能，经济收入甚微。根据中国残联第二次全国残疾人抽样调查数据，民族地区真正具备劳动能力却又没有就业的残疾人比重占43.2%。2013年，全国城镇就业人数445.6万，农村残疾人1757.2万在业，其中1385.4万残疾人从事农业生产劳动。[17]由于民族地区市场经济的不发达，残疾人自身就业技能的缺少，残疾人就业创业艰难，导致残疾人只能从事简单的农业生产劳动，自身创造的经济收入甚微，扶贫难度大。四是社会参与度不高，外出务工者少。由于受儒家和佛教等思想的影响，中国政府强调残疾人的“居养”政策，这在一定程度上加深了残疾人与正常社会的隔离，造成了残疾人的社会退却。[18]残疾人的社会参与度不高，主要表现在残疾人与他人交往少和外出务工者少两个方面。与他人交往少会使残疾人自卑自闭，同时制约残疾人外部就业信息的获取。民族地区经济相对不发达，没有足够的就业空间，不愿外出务工或外出又返乡都会加大对残疾人本身和民族地区的扶贫难度。三民族地区残疾人反贫困对策：理顺体制，抓住重点（一）建立“扶贫办主管，残联和民委配合”的扶贫管理体制扶贫办负责制定有关扶贫开发工作的方针政策并组织实施国家扶贫开发计划；民委负责制定民族地区经济和社会发展政策并组织实施；残联负责残疾人经济和社会政策制定并组织实施。民族地区残疾人扶贫主要涉及上述三个部门。但是各部门之间的工作机制还有待进一步整合。第一，残疾人扶贫工作应得到其他部门的配合。在现行体制下，扶贫开发领导小组是拟定贫困地区经济开发的方针政策和规划，并协调解决开发建设中的重要问题的机构。虽然民委和残联等有关部门的负责同志是领导小组成员，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》也要求把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度，并制定实施《农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）》，但是由于民委和残联两个部门在政府部门中的弱势性而难以使其利益最大化。第二，针对残疾人的扶贫，国务院制定了《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》，印发了《农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）》。《纲要》要求有关部门要将农村贫困残疾人作为重点扶持对象纳入扶贫规划同步实施，在同等条件下优先扶持。中国残联会同有关部门协调并指导地方残联组织实施农村残疾人扶贫开发工作。简单地说，残疾人扶贫工作的领导机制是：残工委—残联。国务院扶贫办是残工委成员之一，残工委办公室设在残联，残联是残疾人扶贫事务的领导机构。残联的职能有三个，即管理、代表和服务，当其行使管理职能时，其可调动的行政资源十分有限，尤其是到了基层，残疾人扶贫面临的“无人员、无手段、无资金”的“三无”困境。应该说，民族地区残疾人扶贫工作有其政策优势：首先，民族地区的发展是国家扶贫开发的重点，享受特殊优惠政策；其次，农村残疾人是扶贫开发的重点人群，也享受各种优惠政策。但是受上述管理体制的限制，针对民族地区扶贫开发的优惠政策和针对残疾人扶贫开发的优惠政策没有被充分利用起来，没有形成政策的叠加效应，相反导致政策的相互抵消。因此理顺管理体制，提高工作效率是民族地区残疾人扶贫的优先任务。从现有的体制看，无论是民委还是残联，均不适宜作为民族地区残疾人扶贫开发的主要行政管理机构，民族地区的残疾人扶贫工作应划入扶贫办。这是扶贫办成立之初被赋予的职能，不能因为群体不同而划入不同的部门，就如妇女儿童的扶贫不能划入妇工委，少数民族的扶贫不能划入民委，同样残疾人的扶贫不能划入残工委或残联。扶贫办有其优势，包括有手段，有经验，有资源；民委也有其优势，熟悉民族政策，了解民族文化等；残联的优势在于，熟悉残疾人政策，了解残疾人需求。在扶贫办成立协调领导小组，可以充分发挥三个部门的优势，克服其不足，从而易形成政策的叠加效应。（二）保障先行，开发跟进目前我国扶贫开发的总体方针是：坚持开发式扶贫为主，辅之以救济式扶贫。站在全国的角度看，这个方针无疑是符合实际情况的。但是针对民族地区的残疾人扶贫，这个方针并不符合现行要求，因为开发式扶贫需要满足一些基本条件才能起到实际效果，如市场发育程度、人力资本条件、自然环境条件等。而民族地区的残疾人扶贫开发恰恰面临上述条件的短缺，很难想象对身处恶劣自然环境的老弱病残实施扶贫开发能取得实效。针对民族地区残疾人的实际情况，民族地区残疾人扶贫政策应调整为：保障先行，开发跟进。应优先建立社会保障体系，保障民族地区残疾人的基本生存，在此基础上完善扶贫开发政策。首先，优先发展救济式扶贫。生存问题仍然是民族地区残疾人面临的首要问题，发展问题并不显得很迫切。因此在民族地区应该优先建立兜底性的社会安全网，保障残疾人的基本生存。这个安全网包括普惠性的社会救助和特惠性的专项救助。普惠性的社会救助包括：农村最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、住房救助、教育救助、受灾救助、临时救助等项目，在民族地区，应提高最低生活保障受助率，提高最低生活保障补助标准。专项救助的受益对象主要是残疾人，包括：困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴、康复服务补助、辅助器具补助。目前，受经费制约，多数民族地区还未建立上述制度，建议由中央拨付专项资金，协助民族地区建立上述制度。其次，加强基本公共服务体系建设。民族地区的基本公共服务与全国平均水平存在差距，更远低于东部地区，尤其在基本医疗和基础教育方面差距更为明显。部分少数民族集中居住地区，初始基本公共服务体系还没有建立起来，而针对残疾人的服务体系则完全是空白。因此，在扶贫过程中，应重点加强基本公共服务体系建设，尤其是要抓紧建立残疾人基本公共服务体系。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出了残疾人基本公共服务目标。从民族地区的发展现状看，要达到这一目标还存在较大困难，尤其是农村地区更是存在相当大的困难。制约残疾人基本公共服务发展的因素主要来自两个方面，即资金和人才。中央财政要给予民族地区基本公共服务体系建设以补贴，同时培训人才，解决编制，提升公共服务人才的专业化水平。（三）把住房和环境改造作为民族地区扶贫的首要任务首先，民族地区残疾人及其家庭面临的首要问题是生存问题，相比于其他地区，其生存问题表现为绝对贫困，如部分残疾人及其家庭缺衣少食，缺乏营养，尤其是住房问题相当突出。对于残疾人的危房问题，中央和地方出台了多项政策，支持残疾人住房改造和改建，但是支持力度较小，贫困程度较深的残疾人家庭难以享受到政策的支持。从现有的补助政策看，扶贫办对国定贫困县农村住房改造提供5000～8000元的补助，民政部门对倒房重建的补助标准也在5000～8000元，残联对困难残疾人家庭住房改造也有5000～10000元的补助。但是即使能从三个部门得到住房补助（事实上，多数地区不允许重复领取住房补助），其额度不会超过20000元。目前，在农村地区建造砖混结构的房子，平原地区成本在1000～1200元/平方米，山区成本在1200～1500元/平方米。建造一栋100平方米的房屋总造价在10万元至15万元。连片特困地区多数交通不便，建筑材料运输成本远高于平原和丘陵地区，每平方米的建造成本更高。而且随着人力资本的快速提升，农村建房成本也在快速增长。所以对于贫困残疾人家庭来说，建造新房基本无望，因而也无法从政府那里得到危房改造补助。针对这种现状，建议在连片特困地区，根据贫困等级、家庭结构和危房等级对残疾人家庭危房改造给予补助，补助标准在现有基础上应得到大幅度提升。其次，加强民族地区环境改造。民族地区多处于自然环境较为恶劣地区，如西南地区多处于喀斯特地区，人多地少，山多平地少，土层瘠薄，目前水土流失严重，土地石漠化速度较快；西北地区生态环境极为脆弱，由于过度开发，造成环境恶化、土地沙漠化、草地破坏、水土流失及沙尘暴肆虐等问题。而残疾人对环境的依赖远高于普通人群。由于环境阻碍，残疾人入学难，康复难，社会参与难，许多残疾人一生生活在一个封闭的小社区里，连县城都没有去过，能够接触外界信息的唯一方法是通过电视或广播。久而久之，不愿与外人接触，不愿改变自身的环境，造成严重的社会退却，加大残疾人扶贫开发难度。因此民族地区扶贫要把环境改造放在优先位置，对交通极为不便、山高路远、高寒荒漠等地区的小村寨，建议实行整村搬迁。对未搬迁的村寨，要改善交通，加强少数民族村民与汉族的交流。根据民族地区的特点，建设适宜的区内和区际交通运输通道，不仅可以方便残疾人日常出行，还可以带动残疾人的就业