上海远郊地区城镇化模式、问题和对策研究-以上海市奉贤区为例

上海远郊地区城镇化模式、问题和对策研究以上海市奉贤区为例

上海奉贤区是传统的远郊地区，城乡二元结构明显，经济社会发展水平也较中心城区和近郊地区有明显的落差，奉贤区的城镇化进程是远郊地区城镇化发展的一个样本。通过深入分析奉贤区城镇化进程中的主要问题和症结，为远郊地区城镇化发展提供化解之策。一上海奉贤区城镇化发展背景与现状清醒认识远郊地区城镇化发展背景，有助于我们把握远郊区县城镇化发展的现实、问题和意义。（一）全球产业梯度转移助推中国远郊地区城镇化30多年来，中国经济的崛起腾飞与全球产业梯度转移有紧密的相关性，不仅传统制造业，而且一些现代服务产业也通过外包形式大量地向新兴国家转移。这种产业转移对新兴国家产生了其内部在地理、区域意义上的产业更替和转移。新兴国家中在全球城市网络中具有节点性质的大都市成为发达国家现代服务业转移的重点区域，而其原有的传统制造业开始大规模外迁。这种外迁具有两种趋势，以我国为例，一种趋势是传统制造业从沿海地区向中西部地区转移；另一种趋势是向大都市周边地区外溢。影响产业转移的客观因素包括商务成本、劳动力成本、市场信息获取成本、运输成本等。总体而言，劳动密集型的制造业基于土地成本、劳动力成本的考虑向中西部地区转移是大势所趋。但是，一些技术要求高、对市场信息依赖强的生产环节，远离大都市将负担较高的信息成本、运输成本，于是，向大都市周边区域转移成为一种可行的选择。在全球产业大挪移的背景下，城镇化特别是农村城镇化发展亟须明确定位和方向，通过合理的城镇化路径提升原有农村地区的产业吸纳功能，以城镇化诱导产业发展，加强产城融合程度，从而进一步促进城镇化步入良性轨道。（二）长三角区域一体化推动上海远郊地区城镇化提速随着长三角区域一体化进程加速，上海远郊的区位优势日趋明显。从地理位置看，上海与长三角其他省市接壤的奉贤、金山、青浦、嘉定、崇明等区县，成为上海连接周边的重要门户地区，上海远郊地区在长三角城市群中的节点性作用日益凸显。上海与长三角其他地区的互动交流必然带动城市远郊地区城镇化的加速发展。第一，长三角区域一体化将加速远郊地区基础设施建设。长三角区域一体化首先体现在交通路网等城市基础功能的协同发展上，上海远郊地区对外通道将进一步打通，特别是部分远郊地区，对外断头路现象将得到彻底改观。同时，通信、能源供给等城市基础设施建设水平也将全面提升，从而适应经济社会发展的要求。第二，长三角区域一体化将给远郊地区产业发展带来重大机遇。除了上海中心城区产业转移导出促进远郊地区工业发展以外，借助上海大市场、大平台优势成为众多长三角地区的成熟企业的共识，不少企业纷纷将企业总部或子公司转移到上海远郊地区。第三，长三角区域一体化为城镇化发展注入文化活力。随着长三角区域在基础设施、市场、产业和信息方面的一体化发展，文化方面的融合也在提速。一方面，时尚流行的现代城市文化将给传统的远郊农村地区注入现代活力；另一方面，长三角区域一体化也给了远郊农村地区展示自身特色民俗文化的充分机会。现代文化的发展将进一步带动农村城镇化各方面的良性发展。（三）上海“四个中心”建设带动远郊地区城镇化发展上海“四个中心”建设是上海城市转型发展的重要抓手和目标。“四个中心”建设涉及的范围不仅仅是上海中心城区城市功能的提升，更是上海全域城市功能的整体更新。在这一视角下，远郊地区的城镇化必须融入上海现代化国际大都市发展的轨道。这一方面体现在远郊地区城镇化发展必须与上海整体发展的要求相一致，另一方面上海远郊地区功能的提升必须配合上海城市经济社会整体发展的需要。明显的城乡发展差异与上海现代化国际大都市的建设不相符合，必须通过城镇化发展提升上海农村地区经济社会的发展水平，提升人民群众的生活幸福感。上海远郊地区必须积极配合“四个中心”建设，既要借助重大项目的导入引领地区经济社会快速发展，也要及时捕捉“四个中心”建设的动向，接受中心城区辐射和带动，促进当地产业经济可持续发展。上海城市功能的创新转型必然带动农村地区产业转型，远郊地区服务经济发展势头也逐步显现。首先，中心城区对郊区传统生活服务的要求进一步提高。食品安全问题越来越受到关注，这使郊区农业进一步向现代农业转型的步伐加快。城市居民对郊区生态休闲服务的需求也在快速增长，这也为郊区现代旅游业发展带来机会。其次，中心城区生产性服务业开始逐步向郊区转移。一些科技研发类生产性服务产业对环境要求高，选择一些交通便利的远郊地区集聚成为一种趋势。最后，新兴科技手段和信息通信带来的便利化，加之远郊地区的生态环境优势，使如金融服务业等服务经济向远郊地区布局成为可能。上海远郊地区的产业形态将随着“四个中心”建设的深入彻底改变。二上海远郊奉贤区城镇化发展现状奉贤区是上海传统的远郊农村地区，位于上海市西南，与浙江接壤，是上海连通长三角区域的西南门户。全区面积为687.39平方千米，2012年末，常住人口为112.99万人，户籍人口为52.53万人。2001年，奉贤区成立以来，经济社会取得长足发展，城镇化水平也得到很大提高。（一）人口发展与居民生活1.户籍人口城市化率快速提高改革开放以来，奉贤地区户籍人口城市化率迅速提高。2013年，奉贤区户籍人口城市化率为67.3%，而1986年奉贤区户籍人口城市化率仅为10.9%。从图1可以看出，奉贤区户籍人口快速城市化发生在2001～2005年，这与2001年奉贤撤县建区有直接关系。图11986年以来奉贤地区户籍人口城市化率尽管奉贤区户籍人口的城市化率迅速提高，但是相比较于上海全市89%的平均水平，奉贤区人口城市化率依然偏低，这也体现了远郊地区户籍人口城市化率相对偏低的一般特点。2.外来人口迅速导入1985年，奉贤地区外来人口仅为9243人，而2013年，奉贤区外来人口已达59.62万人，超过当地户籍人口数量。奉贤区外来人口导入自2000年以后迅速增加，2000～2005年，外来人口增加近3倍，这与奉贤撤县建区有关；而2005～2010年，外来人口增长也接近2.5倍，这与上海城市经济整体发展有关（见图2）。图2奉贤地区外来人口数量3.城乡居民生活水平差异收窄2013年，奉贤区城镇居民家庭人均可支配收入为33101元，农村居民家庭人均可支配收入为18602元，城乡居民家庭人均可支配收入比为1.78∶1，城乡居民收入差异小于上海市平均水平，2013年上海全市城乡居民家庭人均可支配收入比为2.28∶1（见表1）。表1上海与奉贤城乡居民家庭人均可支配收入（二）经济与产业发展1.地区经济飞速发展2013年，奉贤全区增加值为644.8亿元，而1985年奉贤地区增加值为8.2亿元。通过图3可以看出，奉贤地区经济的腾飞发生在2000年以后，其中，2005～2010年，经济发展的速度最快。图31985年以来奉贤地区经济增加值2.产业结构逐步优化虽然是一个以农村为主的远郊地区，但上海奉贤地区的工业化水平从改革开放初期看就比较高，1985年奉贤工业增加值占比为63.4%，可以说从改革开放开始，奉贤地区的农业、工业就齐头并进。工业增加值占比始终在55%以上。服务业发展势头自2005年以来越来越明显，目前服务业增加值占比已达到35.9%。图41985年以来奉贤地区三次产业比值3.产业发展形成特色上海奉贤区的机械装备、生物医药等产业形成特色。同时引进和培育了一批知名企业，如机械装备领域的三一重工，生物医药领域的上海莱士、凯托制药等。4.经济发展载体建设成绩突出目前，奉贤区拥有3个市级工业园区，2个区级工业园区，45个镇级工业园区。市级工业园区包括上海工业综合开发区、上海化学工业区奉贤分区等。（三）城市形态变化1.城镇化建设水平逐步提高奉贤区的城镇建成区面积由2005年的63.8平方千米提升至2013年的98.7平方千米。我们以由物业管理的房屋建筑面积作为城镇区域建筑面积的重要指标，2013年这一指标为1427.1万平方米，而2005年则为597.2万平方米。奉贤地区的城镇化发展在土地利用上是挖掘潜力，并不是以牺牲农业用地为代价。从表2可以看出，城镇及工矿用地占比由1996年的12.65%上升至2010年的12.97%，交通用地由3.92%上升至5.2%。但是农副业用地占比并未下降。1996年奉贤地区耕地占总面积的比例为59.2%，而2010年耕地占总面积的比重为60.81%。表21996年、2010年奉贤区各类用地占比2.城市基础设施水平逐步提高以道路为例，奉贤区城镇道路长度从2004年的48.12千米上升至2012年的322.87千米。高等级公路由2004年的1015千米上升至2012年的1296.88千米。目前，轨道交通5号线延伸段也在建设之中，建成后将改变奉贤没有轨道交通的历史。3.城市公共服务供给存在隐忧一方面，公共服务基础设施逐步完善。2005年，奉贤区中小学校占地面积达33.83万平方米，2012年上升至178.7万平方米。2005年，各类卫生机构43个，病床数4302个，2012年，各类卫生机构81个，病床数增加到4835个。另一方面，公共服务供给水平有所提高。2005年，奉贤区中小学专任教师人数为3429人，2012年为4799人。但是，随着外来人口大量导入，外来人口子女就地就学，导致学校在校生人数大量上升，因此，学生教师比例也大幅上升，2005年这一比例为16.1∶1，2012年这一比例为17.0∶1，其中，小学学生教师比从2005年的17.2∶1上升至2012年的19.9∶1，而上海小学的平均学生教师比例为16∶1。每万人医师数也随着外来人口大量导入而下降，2005年这一指标为19.21，2012年为14.54。应该说公共服务水平没有跟上常住人口增长速度。三上海奉贤城镇化发展路径与得失分析通过实地调研和文献分析，我们考察了2001年奉贤撤县建区以后城镇化发展的具体情况，归纳了奉贤城镇化发展的三种路径，并分析了这三种路径对远郊农村地区城镇化发展的影响。这三种路径分别是：工业园区带动型、新城建设带动型、宅基地归并推动型。工业园区带动型以上海工业综合开发区及其对程河浜村的影响为例，新城建设带动型以南桥新城对杨王村的影响为例，宅基地归并推动型以新叶村宅基地归并为例。通过这些分析，旨在总结归纳奉贤作为上海远郊地区，城镇化的具体路径、方式及其利弊。（一）工业园区推动型——以上海工业综合开发区对程河浜村影响为例上海工业综合开发区的前身是上海奉浦工业园区。奉浦工业园区建于1994年，建设目的是改变20世纪90年代奉贤乡村工业布局分散、规模小、技术含量低、设备陈旧等状况。1993年，上海市委市政府提出“东进南下”的战略构想，即在发展浦东的同时，向杭州湾北岸地区发展，当时的奉贤县抓住机遇，提出“在兴建奉浦大桥的同时，抓紧抓好西渡及沿江地区的综合开发”的目标任务。1995年，奉浦开发区成为市级开发区。在奉浦工业园区的发展过程中，奉贤县也积极引入市级资源，2002年，奉贤县人民政府与上海工业投资（集团）有限公司合资组建“上海市工业综合开发区有限公司”，其中，上海工业投资（集团）有限公司控股50.51%，奉贤县国有资产经营有限公司控股49.49%。为了配合上海市工业综合开发区的建设，奉贤对行政区域也做了调整。1995年5月，奉贤县政府决定成立上海市奉贤县奉浦开发区管理委员会，性质为县政府派出机构。1999年12月，奉贤县政府下发《关于奉浦工业区行政区域划定的通知》。明确涉及动拆迁村民小组超过50%的行政村整建制转入开发区。由此在2001年4月、2003年5月以及2005年4月，原江海镇的树园村、九华村和西渡镇的萧塘村、程河浜村，以及南桥镇的吴塘村、灵芝村相继整建制转入开发区，隶属开发区管委会行政管辖。2011年，奉贤区委下发《关于上海市工业综合开发区等单位政企分开的实施意见》，决定对上海市工业综合开发区实行政企分设，于是成立奉浦社区，将开发区的公共服务、社会管理及“三农”工作等功能剥离。也就是在1999～2011年的12年时间内，开发区既承担了经济发展职能又担负了社会管理功能。在这一时期，开发区管委会管辖的区域为开发区A区一期，管辖面积为20.8平方千米。之后开发区的进一步拓展，包括开发区A区二期和开发区B区都不在开发区管委会管辖范围内。上海市工业综合开发区的建设对奉贤经济发展做出了重要贡献。2012年，工业园区增加值在全区增加值的占比为10.4%，地方财政收入在全区的占比是8.7%，按开发区总面积计算，地均地方财政收入为0.24亿元/平方千米，按工业用地面积计算，地均地方财政收入0.62亿元/平方千米。同奉贤区其他地方比，上海市工业综合开发区的地均财政收入水平是较高的。但是上海市范围内的工业园，并不能体现工业园区土地利用效率的最高水平，甚至距离其他用地效率较高的工业园区依然存在一定差距。另外开发区对地方财政的贡献度这几年也有所下降（见图5）。图52000年以来上海市工业综合开发区增加值、地方财政收入在奉贤区总增加值和地方财政总收入中的占比工业综合开发区的建设对区域内城镇形态的变化产生了积极影响，1995～2005年，开发区共建成主（次）干道路28条，总长度4.38万米，总投资3.11亿元；敷设电力主干管线总长度2.53万米，建成35千伏变电站3座、开关站2座，总投资2.39亿元；敷设通信光缆线30皮长千米；敷设供水主管道3.51万米，投入建设资金5239万元；敷设排污、排水主管道2.58万米，建污水泵站3座，总投入建设资金3358.6万元；敷设燃气主管道1.81万米，总投资3993万元。在城镇环境保护方面，开发区严格实施落户项目环保预审制度、新建企业环保“三同时”制度以及污染物排放许可制度；开展开发区环境影响评价工作，有效治理河道、大气、噪声环境，截至2005年，地面水质量，空气中的二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等含量均符合国家标准。在生态建设方面，开发区开展了全方位植树绿化工作，至2005年，住宅小区、校园、道路等绿化面积共144.81万平方米。但是，在农民身份转型与生活水平提升上，开发区带动城镇化发展却存在一定缺陷，这里以位于开发区内的程河浜村为例，对此进行说明。程河浜村原属西渡镇，2003年5月，由于开发区建设征用农村土地，整建制转入开发区，归属开发区管委会行政管辖，2011年后归奉浦社区管理。开发区建设对程河浜村农民的意义在于农民身份的转变。全村总人口为2216人，非农人口为2009人，户籍城镇化率达90.7%，2008年，户籍人口城镇化率达到95.0%。从表面上看，程河浜村成为奉贤区最早城镇化的地区，农民身份也实现了从农业人口向城镇人口的转变，但是在调研过程中，发现，农民对城镇化后的生活状况并不满意。其主要原因在于征地补偿问题上。开发区征地补偿应该包含对农民的补偿和对农村集体经济的补偿两个方面。在农民身份向城镇居民转变的过程中，一是要对农民土地（包括宅基地、农民承包耕地）出让进行补偿，二是要引导农民适应城镇的工作和生活。在对集体经济补偿上，包括对集体经济建设用地、集体耕地的补偿。从目前开发区公布的补偿办法看，主要是针对农民在原有宅基地上建设自有住房的补偿。在程河浜村并入开发区的2003年，拆迁补偿办法是依据2002年6月制定的《上海市工业综合开发区拆迁房屋补偿安置的暂行办法》，其特点是取消了按被安置人口（即不按人头）计算安置补偿费的结算方法，改用按被拆除房屋有效建筑面积（即按砖头）结算安置补偿费的办法。居住房屋的建筑面积以房地产评估时实地勘查丈量的面积为基础，扣除棚舍面积；凡未经镇以上有关部门批准，擅自扩建、翻建、新建的房屋，经区规划部门查监队核准属违章建筑的，不予认定为有效建筑面积。补偿标准按二类地区（奉浦区域划为二类地区）操作，每平方米为1050元（土地使用权基价+价格补贴）。此外，对在规定期内签订协议搬迁者，按签订协议的居住建筑面积每平方米奖励50元。搬家补助费发放，同样以被拆迁人在规定拆迁期限内搬迁为条件，发放标准按签订协议的居住建筑面积每平方米10元进行补助。也就是如果按时搬迁，每平方米得到最终补偿每平方米为1110元。2003年开发区在征用集体土地的过程中，拆迁662户，拆迁面积17.84万平方米，补偿金额一共是23162万元，户均补偿34.99万元，应该说这一补偿程度相对偏低（见表3）。表32002年6月至2005年12月上海市工业综合开发区拆迁安置补偿情况对程河浜村农民而言，按面积征地补偿的方法显然远逊于按人头补偿的办法。根据《奉贤年鉴2004》，奉贤区2003年第四季度商品房平均单价3417元/平方米。由于2003年商品房竣工面积33.71万平方米，住宅竣工面积31.26万平方米，说明商品房主要以住宅为主，我们基本上可以粗略地按照商品房平均价格比照住宅价格，那么根据当时的补偿办法，每户居民可以购买100平方米左右的住房一套。被征地农民转非农户口，自然也应该享受与城镇户口相关的社会保障。从2001年3月开始，开发区对征地农业人员农转非开始办理城镇社会养老保险，但是2003年起停止农转非人口进入城镇社会养老保险序列，而是根据市、区政府有关文件精神，征地农转非人员一律按小城镇社会保险待遇办理。2000～2005年，开发区办理的农转非人口为10201人，而在2003年以后办理的为8311人，也就说2000～2005年，农转非人口中的81.5%的人口只能办理标准较低的小城镇社会保险。另外，对男性满55周岁不满60周岁、女性满45周岁不满55周岁的被征地人员，开发区一次性缴纳不低于15年的基本养老、医疗保险和补充医疗保险费，并按当年度上海市居民最低生活保障标准，为其缴纳24个月的生活补贴费。总体而言，程河浜村农民农转非以后享受的社会保障程度也偏低。除了对原有宅基地上自建住房的补偿，据程河浜村村民反映，还应该有对耕地的补偿款，其补偿办法是每亩补偿12600元。但是，一直以来，程河浜村并没有拿到这笔补偿款。实际上，在程河浜村城镇化的过程中，就村民而言，除了要失去原有住宅以外，还失去了作为最重要生产资料的土地，村民的生产技能也失去用武之地。就补偿安置方法而言，程河浜村征地补偿只是满足了村民的居住需要，征地实际上剥夺了农民按照原有生活方式生活、按照原有生产方式发展的可能，作为弥补手段，应该积极促进农民在城镇化地区就业，包括提升农转非居民的职业能力，对丧失生产资料——土地的补偿以及充分的社会保障。但是，由于土地开发和经济建设成本的原因，这些问题在农民向城镇居民转变的过程中都没有得到充分解决。程河浜村村民现在面临的最大问题是自身发展能力和机会缺失，这导致被征地农民生活状况堪忧，特别是表现在居住困难上。由于奉贤区房价已经大幅上涨，新一代程河浜村的年轻村民在结婚时，住房都成为困难。同时，由于缺乏职业教育培训，年轻人实现就业的压力较大。2011年，随着工业综合开发区政企分设，开发区的社会管理职能和公共服务职能由奉浦社区负责，开发区的社会管理责任和义务完全剥离。而奉浦社区在处理社会问题上缺乏必要的资金扶持，导致无法妥善处理因征地而引起的各种遗留问题。应该说，工业园区建设在推动农村地区城镇化的过程中起到了重要的作用，但是由于这一路径过于强调城镇化过程中经济功能的建设和实现，而忽视对农民转型后整体工作、生活、就业、保障等问题的前瞻性关怀和规划，村民除了名义身份的转变外所得无几，村民的利益受到了较大影响。而匆忙地实施政企分离，抽去了资金的来源基础，导致解决各种问题特别是城镇化进一步完善的投入严重不足。（二）新城带动型——南桥新城开发对杨王村发展的带动上海奉贤南桥新城建设始于“十一五”期间，它是上海“1966”整体城市构架中9个郊区新城之一。对地处上海远郊的奉贤区而言，南桥新城建设可以提高全区经济社会发展水平，缓解城乡二元结构矛盾，改变农村地区落后的面貌。对上海市的城市发展来说，南桥地区是国家沿海大通道上的重要一环，它东靠浦东新区，南临杭州湾。南桥新城建设，可以加强与长三角城市的联系，提升上海对长三角的辐射和带动功能。南桥新城建设对推动南桥镇经济发展和城镇面貌改善起到了重要作用。2012年，南桥镇经济增加值达85.1亿元，占奉贤区增加值的18.89%。从图6中可知，2005～2012年，南桥镇地区经济增加值持续增长，年均增长率近20%，而同期奉贤区增加值年均增速为16.58%。图62005～2012年南桥镇增加值及增加值全区占比城市形态方面，南桥新城注重合理布局。在新城“一核四片”的布局中，中央生态林地和“上海之鱼”景观工程成为生态核心，向四周辐射，突出新城“低碳、生态、智慧、宜居”的发展理念。产业片区在原有上海工业综合开发区的基础上，引导工业向生产性服务业转型，并成立科技创新园区，逐步推动科技创新功能的提升。城南片区突出综合商务功能，吸引中小企业总部，集聚现代服务业发展，形成城市综合功能的一个小CBD。城北片区，在原有现代农业园区的基础上，发展农产品深加工和生物制药产业，同时利用片区内生态景观多的特点，建设大型居住社区，突出高品质宜居功能。老城片区，通过新城建设逐步缓解自身承载压力的同时，为新城保留传统奉贤文化气息。城市建设方面，南桥新城注重城市综合环境的打造。道路交通、轨道交通建设保障了新城内部和外部的通达性，特别是轨道交通5号线延伸段建设，将大大加强奉贤地区和中心城区的联系。中央生态林地和“上海之鱼”将原有水系和生态绿地结合，成为南桥新城景观的核心和新城天然“绿肺”。社会公共服务建设方面，则积极引入优质教育资源，提升医疗卫生设施建设水平。新城整体功能提升带动奉贤产业结构调整的步伐逐步加快。三一重工、徐工机械等众多大型先进制造企业把一批重大项目相继引入奉贤。南桥新城内原现代农业园区积极转型，引入上海莱士等知名企业，形成生物制药产业集聚。新城商务区以重点商务楼宇为重心，形成了现代商业、金融业集聚的局面。南桥新城建设也带动了周边地区发展，南桥镇杨王村就是一个现实案例。杨王村位于南桥镇东南部，村域面积为5.61平方千米，其中，耕地面积约2.7平方千米，全村人口约10000人，全村总户数1216户，户籍总人口3204人，外来务工者约7000人。2006年，伴随着南桥新城起动开发，杨王村出资聘请规划部门对杨王中心村经济社会发展、功能定位和发展规模、村域发展和建设空间布局等做了详尽的规划。将全村面积划分为现代农业区、工业园区、商贸区、村民住宅区。由于临近南桥新城，杨王村充分享受新城开发带来的便捷交通和高能级基础建设，同时由于集体建设用地性质，杨王村的工业园区商务成本较低，工业园区在招商引资过程中具有突出的吸引力。杨王村在招商引资过程中，以土地亩产出率作为对企业考评的标准，对产出率低的企业，则不继续续约，使其自动退出，将土地让给技术要求高的环境友好型企业。每年以此方式“腾笼换鸟”就达2～3家，这样保证了杨王村村级园区企业的质量。杨王村每年还投入2500万元，用于科技创新和技术改造。在园区服务方面，杨王村成立了工业园区主任咨询会，充分完善民主管理。并出台了16项菜单式服务，以留住优质企业。在发展工业园区的同时，杨王村还注重农业园区发展，并对村域内耕地就地开发，建设“杨王现代农业种源创意园”，将果林种源、果林生产、果林文化、旅游休闲等结合在一起。在建设经济强村的同时，杨王村加大投入，改善农民的居住条件，使村民住进了环境优美、配套齐全、安全有序的住宅小区，杨王村村容、村貌和居民生活水平大为改观。为了解决村民就业问题，杨王村充分发挥园区企业数量多、类型广、劳动力需求大的优势，不断增加就业岗位，提升村民就业的水平和质量。一方面，杨王村通过同用地企业签订优先录用本村劳动力协议书和加强农民工培训这两个环节入手，保证劳动力的有效转移。另一方面，着手加强村民职业技能培训，并成立杨王劳务派遣公司，为各类企业开展人才订单式培养和输送服务，使村民就业走上规范化、科学化之路。此外，杨王村还创设了公益性岗位。在加大企业消化劳动力的基础上，还从村自身发展中创设就业机会，解决村民就业问题。杨王村的发展充分利用了距离南桥新城较近的区位优势，对村域内土地资源以对接南桥新城为目标进行了合理规划，并加以高效利用。在经济发展取得丰硕成果的同时，加强村民社会建设，不是简单地增强村民社会福利，而是培养村民劳动能力，使其获得发展技能，以实现普通农民向技术工人的转变，从而适应生活方式和生产方式的转变，成为城镇化发展的真正主人。（三）宅基地归并推动型——新叶村就地城镇化近年来，奉贤区在一些传统的农业乡镇开展了宅基地归并试点，并逐步在距离南桥较远的村镇开始推广。宅基地归并是远郊农村地区就地实现城镇化、改变农村面貌向城镇形态发展的一种有效途径。新叶村位于奉贤区西北角，由原新光、叶家两村合并而成，地处上海闵行、松江、奉贤三区交界处，属黄浦江上游水资源保护区，全村面积为5.31平方千米，耕地面积约2.7平方千米，户籍总数1232户，总人口3278人，外来人口1535人。最初在新叶村试点宅基地归并是基于以下几点考虑：首先，新叶村原有宅基证户数844户，宅基地面积约0.28平方千米。宅基地大部分为散居的自然村落，未经过统一规划布局，集约利用程度低，且2/3以上的农宅建于20世纪七八十年代。破旧不堪的危房、凌乱布局的环境，既严重影响村民的生活质量，又造成土地资源的大量浪费。其次，随着农村劳动力的转移，村内80%的农户已把土地转包给外来人员，这样就产生了许多问题。诸如，外来农户乱抛生产垃圾；转包合同时间长但土地费收入较低，有的甚至无法得到任何土地收益；外来农户遇到项目征地时漫天要价等。这些问题成为农村经济发展、生态环境改善的障碍。最后，由于大量村民外出打工，许多土地闲置，一方面造成了不必要的资源浪费，另一方面集体经济也蒙受损失。新叶村推动宅基地归并的原则是充分尊重农民权益，在补助合理的基础上，发挥村民的主体地位，公开公平地推进宅基地归并。第一，在探索试点前，村委会先后召开各类座谈会，提高村民知晓率。在出台实施意见后，印制了《新叶村宅基地归并宣传手册》，挨家挨户向村民解释说明，并充分尊重民意，不逼迫、不强拆。截至2011年10月底，有94.6%的农户自愿申请拆旧翻新。第二，对宅基地归并资金进行预算，平均新造一幢房屋建安费需20万元，考虑到大部分村民经济仍较拮据，最后确定村民家庭平均自付3万元左右，仅占建安费的15%。同时分四类补助，切实减轻农民负担：一是拆老屋补助，平均每平方米楼房补540元，小屋补240元；二是有宅基证的每户改造补2万元；三是农业户籍人口每人补0.5万元；四是建新房差价每平方米补200元。这些补助政策得到了村民的认同和拥护。第三，在宅基地推进过程中，每一个步骤都遵循公开透明的原则。把老屋测算面积、补助金额，新房宅基地面积、建筑面积、人口计算的各种要素全部公开上墙，主动接受全村村民监督。宅基地分配时，村干部与村民一起抽签，现场公布。在新叶村宅基地归并推进过程中，没有发生村民异议情况。第四，积极发挥农民在推动宅基地归并中的主体作用。居住区内实行“四统一、一自主”的原则，即统一规划、统一设计、统一外立面、统一屋顶、自主建房。在宅基地归并和土地整治过程中，无论是对宅基地归并政策的宣传发动，还是对新建房的规划选址，老屋补助测算，宅基地分配、施工和监理队伍选择等工作，无一不经过党员大会、生产队长会议、村民代表会议、老干部会议等的讨论、决策、表决，充分发挥了村民自治的作用。建房合同也由村民与施工、监理企业签订，村委会作为第三方起到协调、监督的作用。此外，新叶村宅基地归并坚持三个“不变”原则，即农民新房的性质不变，农民的土地承包权益不变，农民的身份不变。建造新家园使用的土地问题，也用承包地土地流转形式予以解决。宅基地归并最大的优势在于在短时期内改变农村面貌，节约用地。但是对农村地区城镇化而言，宅基地归并尚未