陈振明公共管理学2版知识点

第1章导论

一、公共管理及其相关概念

1.“公共管理”与“公共行政”

(1)公共管理的含义

公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及

内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。

(2)公共行政的含义

公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别

人(政治家)所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关

心机构和人员以及办公室的管理。

(3)“公共管理”与“公共行政”的联系与区别

①“公共管理”除包含“行政”的许多内涵外，还具有以最低的成本达到目标以及管理者为取得结果负责的内

涵。

②"公共管理”是一种以“管理”概念为基础的公共服务，而“公共行政”是一种以传统的“行政”概念为基础

的公共服务。

1“公共部门”和“公共物品”

(1)公共部门

公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者。

①广义上的公共部门，包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公

共层面。

②狭义上的公共部门，仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

(2)公共物品

①公共物品的含义

公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。与公共物品相对应

的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大

的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益，因而一般由政府或其他公共部门提供。

②公共物品的分类

公共物品可以从不同的角度来加以划分，具体有以下几种划分方法：

a.纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品都是纯公共物品；凡是不能

严格满足消费上的非排他性等特征的物品都是准公共物品。

b.有形的公共物品(硬公共物品)和无形的公共物品(软公共物品)。有形的或“硬”的公共物品是指看得

见、摸得着的公共物品，如公共设施；无形的或“软”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一类的服

务。

c.全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务，

如国防、外交、全国性的法规、政策等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务，如城市基础设施、

地方性法规、政策等。

2.“公共管理”与“私人管理”

公共管理与私人管理有许多相似之处，但公共管理在许多重要的方面与私人管理存在着差别，两者的差别主

要表现在：

(1)使命不同。公共管理为公众服务，追求公共利益；而私人管理以营利为目的。

(2)效率意识不同。与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。因为政府部门的资金大部分来自财政拨

款，政府官员不必为利涧担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动机因为它

们必须在市场中靠竞争获得生存与发展的机会。

(3)责任意识不同。与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

(4)人事管理的复杂性不同.公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂

和严格得多。

(5)管理的性质不同。与私人部门的管理不同，公共管理包括了广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的

运作是在政治环境中进行的，因而它具有明显的政治性或公共性的特征。

3.“治理”和“善治”

(1)治理

治理可泛指任何一种活动的协调方式。当涉及国家的发展问题时，治理被等同于单个国家的可统治性，是为

了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。全球治理委员会认为“治理是或公或私的个人和

机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”

（1）善治

善治的基本要素包括合法、法治、负责、透明、有效的政府等几个方面，这几个要素是规范政治权力的主要标

准。

二、西方公共管理学的范式变化

I.传统的公共行政学

在20世纪二三十年代所形成的并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层

制理论和政治一行政二分法的基础上的，其研究对象主要集中于行政组织或官僚体制，注重组织的内部取向，以

及机构、过程和程序和行政原则的研究，并将行政效率作为追求的最高目标。

传统的公共行政学主要以狭义政府（行政机关）及其行政管理活动作为研究对象。公共行政学的传统或“范

式”的特征有以下几个方面：

（1）公共行政学研究对象及主题涉及组织原理、官僚体制、人事行政、财务行政、行政法规、行政职能、

行政原则、行政方法、行政效率等主题。

（2）公共行政学主要采用制度或法理的研究方法或途径，并以正式的政府组织（官僚体制）作为研究的主

要领域。

（3）就其理论基础而言，传统行政学坚持政治一行政二分法观点，国家或政府的职能及过程被一分为二：

①政治领域，即政策和法律的制定；②行政领域，即政策和法律的执行.后者所包含的机构及程序才是行政学研究

的对象.

（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标准。公共行政学学者认为，通过对行政现象的研究，可以推出

的基本原则中最重要的就是效率标准，即以最小的投入获得最大的效果。

2.“新公共行政学”与政策科学范式

>“新公共行政学”

“新公共行政学”是20世纪60年代末70年代初一批青年行政学学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”

理论。该理论以弗雷德里克森等人为代表，强调一种民主取向的公共行政学。主要观点如下：

①强调公共行政学以公平与民主作为目标及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联：

②重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究；

③反对把行政学固定在“预算”“人事管理”“组织与管理”一类的“组织内部”的研究，要求拓展行政学的研

究范围；

④主张采用新的研究方法，从公共组织中存在的分配、整合、边界交换、社会动机四种作用过程来理解和改

善公共行政学。

>政策科学范式

其根源可以追溯到1951年拉斯韦尔等人主编的《政策科学》一书，它在20世纪60年代末70年代初迅速成

长，在七八十年代成为与传统公共行政学相抗衡的学派。

①政策科学力图克服传统行政学的一系列弊端，要求将科学知识、方法与公共决策过程密切联系起来，提倡

一种以政策实践、政策系统及过程作为研究对象，以端正人类社会发展方向、改善公共政策系统、提高政策质量为目

标的公共部门或政府研究领域的新“范式”。

②政策科学提倡跨学科、未来研究，提倡以问题为焦点而不是以学科为焦点的知识产生方式，并以行动为取

向，体现理论与实践、知识与行动的高度统一。

3.“新公共管理”范式

i“新公共管理”范式的形成

①“新公共管理”范式是20世纪70年代开始在美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的，也有学者

将“公共管理”这一新学派的渊源追溯到威尔逊的《行政（学）之研究》一文。政策分析途径和公共管理途径都可

以被看作对传统的公共行政学途径的过时或失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。

②20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波兹曼和凯特尔

等学者对此做了清楚的说明。其中，波兹曼提出，在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的

公共管理途径：一种是来自公共政策学院的“政策途径”，简称“P-途径”；另一种是来自商学院并受传统公共行政

学影响的“商汁屣径”，简称“B■途径”。

③经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。

1991年9月20日至21日，来自全美的73位学者汇集于MPA

项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次全美公共管理研讨会，这可以说是公共管理新范式诞生的

象征性标志。

«“后新公共管理”的时代

在过去的一二十年，全球公共部门尤其是政府改革继续深化的动因，不仅在于全球化、信息化、技术进步、

经济社会的发展、财政危机、传统官僚制的无效率等一类的客观因素，而且在于公民对政府的不满与信任危机以及对

政府与日俱增的期望。公民对政府提出了更高的要求，即要求更好更快的公共服务以及更多的公共事务参与，公共管理

的实践进入了“后新公共管理”的时代。在这种背景下，发端于20世纪末的“公共治理”“新治理”“建各治理”和“新

公共服务”一类的理论及研究视角或途径流行起来，以至于可以说出现了“公共治理”及“公共服务”的新范式。

三、中国公共管理学的研究现状

1.中国公共管理学的发展历史

(1)19世纪末20世纪初，西方行政学诞生之初，该学科就被引进到我国，并逐步生根和发展。

(2)20世纪50年代初到70年代末，该学科作为完整学科专业在大陆曾一度中断。

(3)20世纪80年代初中期，我国恢复了公共行政学的教学与研究。

经过了30多年的发展，公共管理学科逐步成长为一个独立的研究领域，成为我国社会科学及管理科学大家

庭中的重要一员，并成为我国大学教育的热门专业以及党政干部培训的新支柱。

2.中国公共管理学的发展前景

(1)学科发展的机遇

巨大的现实与理论需求促进了我国公共管理学科的迅速发展。我国全面深化改革和经济社会的快速发展，对

公共管理研究提出了更高的要求。与此同时，各项政策的支持也使得公共管理学科的发展面临着前所未有的历史

机遇。

(2)学术研究的进展

对国内外相关重要期刊和思想库在该学科领域所做研究工作的统计分析表明，近10年来，本领域发表的论

文和其他研究成果数量有了显著增加。公共管理与公共政策方向有了大量的译著、论著及教材问世，本学科和其

他学科的人才不断加入本领域，公共管理学科的研究及师资队伍逐渐壮大。

(3)学科社会建制的成熟

学科社会建制即学科的制度化建设。具体表现为教学科研机构与学术组织的建立，专业设置以及教学培训的

普及，基金资助来源的增加，出版渠道的多样化。

(4)成果应用的加强

目前，我国公共管理研究机构以及学者活跃在党和政府决策的各个领域，尤其是公共事务管理以及经济社会发

展的方方面面，充分发挥智囊团和思想库的作用，为我国的改革开放及经济社会发展政策的制定与执行做出了重要的

贡献。

3.中国公共管理学的发展面临的突出问题

(1)学科研究范式的不成熟。

(2)严谨研究方法的缺乏。

(3)理论建构及学术创新不足。

(4)学科的本土化有待加强。

四、为公共管理学的学科划界

1.对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解

(1)将“公共管理学”等同于“公共行政学”。这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公

共行政范式或途径的学者们。他们反对将“公共管理”一词看作新术语的说法，认为公共行政学早就使用“公共管理”一词,

其含义与“公共行政”并无二致。

(2)把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。这是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和

管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。

(3)将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。

2.公共管理学的对象与性质

(1)公共管理学的对象

公共管理学的研究对象是公共事务管理，即国家治理或治国理政的实践，它是一种客观的社会活动及过程。

①与传统公共行政学一脉相承，公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、

功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节(如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等)。

②作为一种有别于公共行政学的新“范式”，公共管理学的研究更注重如何应用人类所创造的各种科学知识及

方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务.

（2）公共管理学的性质

作为一门研究公共事务管理活动或公共管理实践的学科，公共管理学可以被界定为综合地运用各种科学知识

和方法来研究公共事务管理，即公共组织和公共管理过程及其规律性的学科。可以说，公共管理学是一门研究公共

组织（主要是政府）如何有效地提供公共服务的学问。

公共管理学的学科性质可以归纳为以下几个方面：

①就研究对象与范围来说，相比传统的公共行政学，公共管理学并不局限于政府行政机关的研究上，而是把研

究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

②公共管理学更具跨学科、综合性的特点。公共管理学的研究者来自广泛的不同的学科，他们充分吸收了当代

各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。它的基础更扎实，

并具有更广泛的学科知识框架。

③公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序

研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得一些在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的

核心主题。

④公共管理学也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委

托一代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管

理网络、管理工具、成本核算、信息管理系统等。

⑤公共管理学既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的

问题，用以规范公共管理行为）。

⑥公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是国家或政府治理变革的实践基础上，是从这种实

践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。与传统行政学相比，它更具现实性。

3.公共管理学的研究途径

公共管理学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，公共管理学可

以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）公共管理学的发展中，形成了较有影响的学科途径,

主要有管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研

究公共管理过程，由此形成的研究途径更是多种多样。

0美国学者戴维・H•罗森布鲁姆认为，公共行政学的研究有三种主要的研究途径，即管理途径（包括

传统管理途径和新公共管理途径）、政治途径和法律途径。罗森布鲁姆对这几种研究途径的内容与特征的归纳如

表1-1所示。

表1-1公共行政的不同视角

视角

特征

传统管理途径新公共管理途径政治途径法律途径

宪法的诚实和公

效率、效能及成本一效益，顾客代表性、回应正，正当法律程

价值

经济（3E）的回应性性及责任性序、实质权利、平

等保护、公平

充满竟争的、企业组织多元主行政裁决制（抗辩

组织结构理想官僚模型

化模型又模式）

完整个体，特定阶

非人性化个

对人的认识顾客群体成员层之组成成员，理

案，理性人

性人

理论推理，经验观归纳性案例分析，

理性一科学主协议，民意，

认知模式察，指标测量，实演绎式的法律分

义的政治争辩

验析，反复箝论程序

渐进主义（福

理性（成本一以绩效为基础，市以权利保护为基

顺算利分配和负

收益）场驱动础

担）

渐进模式，凑

决策观理性一全面分散化，降低成本程序性渐进主义

合着过

政府职能特征执行执行立法司法

2公共管理学更多地以经济学为基础，因此，经济学途径已成为公共管理学研究的一个重要途径。它采

用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。在当代公共管理及公共政策学科中,

最有影响力的经济学途径是公共选择理论和新制度学派。

①公共选择理论

公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后

被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到

政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投

票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

②新制度学派

新制度主义或新制度学派是一种很有影响力的公共管理与公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决

定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因

为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制

（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增

加或减少交易成本，而且也形成偏好。

B治理网络或政策网络是一种新的、影响在不断加强的公共管理与公共政策研究途径。20世纪七八十年

代，西方社会发生深刻变化，私人部门迅速发展，政府角色逐渐减弱，公共部门与私人部门之间相互依赖，国家

机构和社会的不同部门共同参与公共治理过程。治理网络或政策网络被视为一种新的国家治理模式，即一种与科

层制、市场相对应的治理模式。

五、公共管理学科发展前瞻

I.为公共管理学“划界”

（1）为公共管理学“划界”就是要弄清公共管理的学科性质，限定研究范围，梳理核心的研究领域和提炼

重要主题。

（2）公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分散的知识领域，许多学科为其发展做出贡献。必须弄清

公共管理学与相近学科的关系，聚焦本学科的核心问题，梳理出基本的研究领域或分支学科，并提出值得研究的学

科问题。

2.引入多样化的研究方法

针对缺乏严谨研究方法的问题，学界应该加强公共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和分析技术,

这包括从问题或假说的提出到理论的形成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及技术。当前，要特别关

注大数据和智能化时代来临及其所引起的思维方式与认知方式的革命性变化。

3.推动公共管理的理论创新

（1）中国公共管理的学科发展及理论构建需要世界眼光，既要突出本土化及其传统，采取中国立场，解决

中国问题，发出中国声音；又要具有全球视野，面向世界、开放包容、兼容并蓄、海纳百川，彰显中国特色。

（2）公共管理的知识和理论发展应该以多种方式进行，包括假设检验、案例研究、比较分析、行政和政策

过程分析、资料（内容）分析以及对该领域的整体或部分的历史诠释（历史研究）、演绎论证、哲学批判和对行

政经验的个人反思。

（3）公共管理是一个典型的跨学科、交叉学科和综合性的专业领域，必须关注后学科时代的人文社会科学

发展的新趋势。

4.促进公共管理的知识应用

处于国家治理转型时代的中国公共管理学科有大量的理论与实践问题需要研究与解决。我国改革开放和现代

化建设尤其是国家治理转型急需公共管理的创新研究。因此，必须顺应当代社会科学及管理科学的发展趋势和我国

经济社会发展的现实需要，推动我国公共管理学科的进一步发展。

第2章公共组织

一、了解公共组织

1.公共组织的特征

（1）组织与公共组织的内涵

①组织

组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按

一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征，尤其是组织目标往往被许多学者作为对组织

进行系统研究的逻辑起点。

②公共组织

公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，主要指国家或政府组织

（广义的公共组织包含第三部门组织）。广义上的公共组织是所有不以营利为目的，服务社会大众，以提高

公共利益为宗旨的组织；狭义上的公共组织是行使行政权，达成公共目的的组织。

公共组织的基本特征具体如下：

a.公共组织以追求公共利益为其价值取向。

b.公共组织的活动受法律法规的限制并具有强制性。

c.公共组织受到高度的公共监督。

d.公共组织具有明显的政治性。

e.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。

f.公共组织具有独占性或非竞争性。

（2）公共组织与私人组织的关系

①瑞尼认为，要对公共和私人领域进行清楚地分界是不可能的，简单机械地将组织区别为公共和私人组织有可

能造成思维混乱的危险。他指出，公共组织不同于私人组织的特点为：不存在产品市场。他认为，公共组织的产品和服

务不存在市场价格，对责任、公平和公开化、诚实和工作表现的评估都受到价值观的影响。

②纳特和巴可夫将公共组织、第三部门与私人组织的差异做了归纳，具体如表2-1所示。

表2-1公共组织、第三部门与私人组织的差异

部门

因素

公共组织第三部门私人组织

市场由监督机构和委托人的人们的购买行为决定了

市场由监督机构构成

购买行为构成市场

相互默认或谈判而达成各自

提供同一服务的组织相互为提供某项服务相互竞

只为某一特定市场区域提供

合作争

服务的协议

环境市场资金来源依赖预算拨款资金来源既依赖预算拨款，

资金来源依赖收费

（免费服者）又依赖服务收费和税金

合作以提供数据并且共享数

缺乏数据数据充分可用

据

有的市场信号清晰，有的模

市场信号弱市场信号清晰

糊

部门

因素

公共组织第三部门私人组织

签约限制了自主权和灵活性自主板和灵活性只受到

指令和义务限制了自主权

制约（例如，医院的医生，表演法律和内部多数人意见

和灵活性

艺术中心的用户）的限制

环境需要缓冲装置以应对外部政治影响被当作例外处

需要缓冲装置以应对签约方

政治影响和帮助谈判理，没有特别的安排

影响政治影响源于权威网络和政治影响源于权威网络和签

政治影响是间接的

用户约方

强制人们必须资助和消费组组对服务的奥助和使用依赖于消费是自愿的，依据斫用

力的服务对此做出规定的合同及安排情况付费

影响具有较大社会影响的大范协议的指令限制了社会关注具有较小社会影响的窄

范国国问题的范围，不受立法干预范围的关注

交易不能将计划保密或暗地里定期检查计划及其活动，并可以隐藏地制定计划并

制定计划将此作为一项任务将计划保密

公众

公民经常以所有者的身份所有权属于股东，他们的

审查所有权属于促进了他们利益

向组织活动及其执行提出利益可以用财务指标来

的使用者（如医院的医生）

期望和要求衡里

续表

所有除了股东之外，几乎没有

交易无所不在的利益相关者计多利益相关者

权利益相关者

长期和短期目标不断变多重长期目标，很难将它们

化、复杂、相互冲突且难按照优先顺序排列，使得短清楚的、大家认同的目标

目标

以界定期目标不清

最关注公平既关注公平，又关注效率最关注效率

执行依不受校威领导控制执行依赖于获得关键的签约执行被授权给有权力行

的利益相关者而定方（如医院的医生）的同意动的权威人物

权力

组织基本不受外界影响的机

限制政府控制下的机构管理权威结构下的机构管理

程序构管理

公共行动所带来的限制传统所带来的限制没有限制

模糊并处于不断变化中，

绩效在共同的看法出现之前，对清楚，在长时间内稳定不

随选举和政治任命的变化

期望紧迫感有多种解释变，因而使人产生紧迫感

而变化，鼓励无斫事事

稳定的工作、赞同、任务专业标准创造了对工作的期

激励金钱

和角色望值

（3）公共组织的构成因素

①组织人员。任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。

②组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织

成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。

③职能范围。它是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。

④机构设置。指承载组织权力的一系列特定的机构的确定。它是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机

构体现出来。

⑤职位设置。指机构内职位（包括职级、职数、职责等）的确定。职位是公共组织运行最基本的要素之一，

职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。

⑥权力与职权。权力是指影响他人的能力；职权是指被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职

位密切相关。

⑦权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组

织角色明晰化的基本手段。

⑧规章制度。指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等方面的严格规范。规章制度需要足够

的相容性，以与其他组织和社会规则相适应。

⑨团体意识。团体意识是形成组织目标的共同心理基础。缺乏团体意识，难以组织集体行动。公共组织往往需

要比私人组织的统一程度更高的团体意识。

⑩组织设计。主要指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。组织是一个开放系统，因而必须依靠组织设计

来进行调整，以适应客观环境的变化。

⑪支持硬件。组织离不开物质硬件的支持，硬件包括公共组织赖以存在的载体，如场地、房屋、办公设备、经

费等。

⑫技术和信息。这里的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的

“政治技术”。信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也是组织各部分相互协调的途径和方式，

组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。

2.公共组织的类型

（1）按财务一会计标准分类

总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

（2）按公共权力标准分类

按照公共权力的强制性大小，公共组织可分为三种类型：

①强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门，其主要特点之一是根据宪法和法律的授权，依靠公共

权力对公共事务实行强制性管理。强制型公共组织对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到

惩罚。

②半强制型公共组织。这些公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，其管理行为对当事人有

一定的强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。

③非强制型公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事务管理任务。它们的最大特点

是非强制性和服务性，其中多数是非营利组织。非强制型公共组织主要是各类院校、社区学校、研究所、基金会、医

疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。

(1)按权威与等级结构标准分类

组织理论的发展直接推动了组织结构的选择及组织形式的变化。这些理论成果将公共组织划分为三种模型：

古典模型、官僚模型和第三部门行政模型。这三种模型的共同点在于它们都涉及组织的权威与等级结构，只是各自的

着重点不太一致。

①古典模型的特点

a.组织具有目标、过程、顾客、地域四个基础。

b.对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。

c.行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。

d.任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”»

e.行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。

f.垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

②官僚模型的特点

总体上，纯粹官僚模型具有以下特点：

a.基于职能专业化的劳动分工。

b.有明确的职权等级制。

c.有与任职者和职责相关的规章制度。

d.有处理工作的程序系统。

e.人与人之间关系的非人格化。

f.雇员的选择与职位晋升以其技术能力为基础。

③第三部门行政模型的特点

a.公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中。

b.在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事

务时再也用不上自己的等级权力。

c.政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意

利用等级命令来取消与代理商之间的合同。

d.行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

3.公共组织理论概观

目前，公共组织领域需要研究的若干理论问题包括以下几个方面：

(1)公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系。

(2)公共部门战略管理研究。

(3)公共部门人力资源管理研究。

(4)公共部门的绩效管理研究。

(5)公共组织的变异和权力制约研究。

(6)公共组织领导行为的研究。

此外，需要研究公共部门改革的系统配套，特别是研究构建和谐社会和建设创新型国家视野中的公共组织(主要是

政府)改革的系统战略设计，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关

系的调整有机地结合起来，以全方位推进我国的公共组织变革。

二、公共组织的结构与体制

1.公共组织结构的复杂性

组织结构的复杂性指的是公共组织中的差异性，即横向差异性和纵向差异性。

(1)横向差异：部门化和专业化

组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程度，专业方向和技能、工作的性质和任

务等方面的差异程度，以及由此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。组织成员间的上

述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部门化和专业化。

①部门化指的是按照工作的性质分设部门，从而将繁杂的工作分别归类到各个部门，并使各部门皆有明确的

职责及权限关系。部门化由古利克和厄威克提出，并一直在组织中得到广泛采用。

②专业化指的是一个组织把它的总任务分成最小而又有机相连的部分，并据此形成专业化系统或部门。

部门化与专业化之间的关系密切。劳动分工必然导致专业化，而专业化又必然产生对从事某一专门或相类似工

作的人的活动和行为进行协调或管理的部门，即部门化。在高度复杂的组织中，高度部门化与专业化是一个必然趋势。

(1)纵向差异：管理层次和管理幅度

组织结构的纵向差异是指组织结构中纵向垂直管理的层级数及层级之间的差异程度，这就是管理层次和管理

幅度及其关系。

①管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次，目的在于区分工作任务和职权的轻重。一

般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用。

②管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员单位或部门的数量。管理幅度是衡量管理工作

复杂性的重要标志，一项工作愈复杂，管理幅度一般也愈宽。管理幅度多宽为宜并没有一个普遍适用的标准，只

能因人、因事而定。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管

理幅度越大。

2.公共组织的结构形式

(1)直线结构

①特点：单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，

不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。

②优点：信息传递途径单一，传递速度快。

③缺点：基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。

④适用对象：规模不大、工作较为简单的公共组织。

(2)职能结构

职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。

①特点：每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。

②优点：依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围。

③缺点：下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，会造成执行混乱

的局面。

④适用对象：相对较复杂的管理工作。

(3)直线一职能结构

直线一职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关

系，又有水平领导关系。

①优点：加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确

上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。

②缺点：垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。

(4)矩阵结构

矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。

①特点：在矩阵结构中，垂直领导与水平领导并重。

②优点：a.矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率

相对较高。b.与其他结构形式相比，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强，因此又称适应性组织。

3.我国政府组织的结构

(1)纵向结构

纵向结构又称层次结构，它反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。纵向结构有

宏观和微观之分。

①宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两

大层次。中央层次即指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有三种类型：两级制、三级制和四级制。

②微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系，如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，

省(自治区、直辖市)人民政府的厅局下设处级、科级等层次.

(2)横向结构

横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向

结构中的各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。

我国的行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。但是，行政组织活动的复杂性决定了仅仅按职

能方式划分设置部门是不够的，还应结合其他方式来进行划分。主要有：按地区划分、按服务对象划分、按行

业与产品类型划分。

（1）我国行政组织中纵向结构与横向结构的关系

行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组

织中的横向结构服从于纵向结构。

4.行政组织体制的基本类型

（1）首长制与委员制

①首长制

首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

a.优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任

务。

b.缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人

牵制监督；首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

②委员制

委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

a.优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全；委员互相牵制，有利于权力监督。

b.缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端；委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且

容易泄露决策机密。

（2）层级制与职能制

①层级制

层级制又称分级制，是指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上

至下逐层缩小的组织体制。

a.优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。

b.缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下

级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

②职能制

职能制又称分职制，是指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内

容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

a.优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。

b.缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部

门无所适从。

（3）集权制与分权制

①集权制

集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

a.优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。

b.缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，也

容易导致机关及个人的独裁和长官意志。

②分权制

分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。

a.优点：各级行政组织可以因地制宜，发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的

变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；可防止上级组织和个人的独断专行。

b.缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；下级组织机关彼此分离，

中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

（4）完整制与分离制

①完整制

完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监

督的组织体制。

a.优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命

令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

b.缺点：行政首长权力过分集中，下属单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。

②分离制

分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组

织体制。

a.优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。

b.缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政

效率。

三、公共组织的过程与行为

I.组织权力及其运作

(1)权力的来源

权力是指一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。权力的来源可分为纵向来源与横向来源。

纵向权力体现了组织层级制的特征，因而权力来源因所处职位高低而不同。

①组织高层管理者的权力来源，主要有四个方面：a.正式的职位：b.所控制的资源；c.对决策前提和信

息的控制；d.居于组织中心位置。

②组织中层领导的权力来源，主要取决于组织设计时对他们的定位。在有些情况下，中层领导只被当作一种

过渡环节，并没有被赋予特定的权力。影响中层领导力的主要因素是具体任务和组织网络的相互作用。