案例五浙江省宁波市海曙区政府政府购买居家养老服务

案例五浙江省宁波市海曙区政府政府购买居家养老服务

“未富先老”是21世纪中国面临的重要国情。如何破解中国人口老龄化难题、提供相应养老服务成为解决民生问题、建构和谐社会的迫切需要。2004年3月以来，宁波市海曙区在所辖社区内推行了政府为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务的政策，采用“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的运作机制，试图通过社会力量动员、政府与社区及民间组织合作的方式，建立起一种新型的社会化养老服务体系，具有重要的创新意义。宁波海曙区探索的“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的居家养老服务模式的主要做法是：由海曙区政府出资向非营利组织——星光敬老协会——购买居家养老服务；星光敬老协会负责项目运作，承担审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员、检查和监督服务质量等工作；整合和利用社会资源，积极推行个人购买服务、企业认购服务、社会认养服务等，积极开展社会动员，扩大和完善义工队伍。这一政策使服务人员走入了高龄、独居的困难老人家中，使行动方便的老年人走出了自己的小家，走进社区的大家，来到社区居家养老服务中心或日托中心，构建起了以社区为依托的“两走”（走进去、走出来）模式的社会化居家养老体系。具体来说，有以下几点。第一，政府扶持。在这种新型的社会化居家养老服务体系中，政府是规划者和政策制定者，政府扶持是决定性因素。海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。海曙区政府购买居家养老服务的资金列入了政府财政预算，年度财政预算的长效机制保障了这一政策的持久性。政府的主导作用还表现在对星光敬老协会的扶持上，每年财政预算用于支持其运作和开展社会动员工作。另外，政府还投资硬件设施建设，帮助其开展老年人的专业照护工作和老年大学的研究工作。政府还投资建设区、街道、社区的居家养老服务中心，每年要补贴一定的运作经费。第二，非营利组织运作。宁波市海曙区星光敬老协会于2003年6月成立，是自愿结成的、从事为老龄人群服务的地方性群众团体，属非营利性社会组织。在海曙区社会化居家养老体系中，敬老协会是个中心环节，是连接政府与社会的纽带。协会利用自身的优势，发挥其社会联系的广泛性作用，与社区实现联动，运作政府为全区高龄、独居、困难老人购买服务的活动，大胆探索养老服务队伍建设的新路，引导老年人个人购买服务，开辟发展老年产业的有效途径，最大限度整合社会养老资源，达到社会广泛参与的目的。海曙区星光敬老协会是在国内较早开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会运作，敬老协会下属分支机构“居家养老服务社”具体承担了购买服务的运作工作，这些工作包括：——审定需要提供居家养老服务的对象。海曙区政府制定政策时，确定服务对象应该是“高龄、独居的困难老人”，这三个方面缺一不可。但是在实际操作中发现，有的社区没有上门去实地摸查情况，只是把已有的往年数据提交给敬老协会，这样的信息就不能保证政府的钱花在最需要花的地方。为此，敬老协会经过逐户上门审核、摸查情况，最后确定近600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务，为政府的政策增加了公信力。——确定居家养老的服务内容。服务的内容包括生活照料、医疗康复、精神慰藉，每一个老人的具体服务内容由服务员和老人根据需要来确定。敬老协会将居家养老服务定位为“关爱、真诚、沟通、服务”。其中，“关爱老人”是出发点，实施“优质服务”是落脚点，“真诚、沟通”是关联点也是核心。——对居家养老的服务质量进行检查和监督。居家养老服务社每天都有两名工作人员深入各社区，到老人家中对服务员的服务质量进行追踪，听取老人的意见，以保证服务质量。服务员每天要将服务的内容记录到“服务手册”中，老人还要认可评定。——培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。服务员是依托社区确定的，是一些下岗、失业的困难人员。人员均须经过培训，取得上岗证后才能上岗。敬老协会专门组织培训5天，培训内容包括：思想道德教育、基础知识（老年人生理、心理特点等）、基本技能（老年常见病的发现、护理等）、宁波地方习俗及方言、家政服务等方面内容。敬老协会特别强调服务员要掌握老人的心理规律，建立起亲情服务理念。政府购买居家养老服务的经费，在政府预算拨给敬老协会之后，敬老协会依托于社区来组织运作，敬老协会每两个月一次，提前把居家养老服务员的工资划拨到社区，在服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况，如果发现服务没有到位，下一次再拨经费的时候，敬老协会从经费中扣除相应的部分。作为居家养老服务的运作单位，海曙区星光敬老协会不断扩展居家养老服务的边界，深化服务的内容。为了满足24小时托老护理需求，2006年成立了全天候专业护理机构——居家养老照护院。为了动员社会参与，弥补政府购买1小时服务的不足，2007年还成立了全国首家区级“义工招募服务中心”。第三，社会参与。围绕居家养老工作，星光敬老协会有效地整合各种社会资源。充分挖掘、整合和利用社区现有资源，不仅大大节省了政府的支出，而且提高了社区资源的利用率。发动社会参与包括利用老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。敬老协会的志愿者、义工和老年问题的研究员基本上是老年人，他们一方面在帮助别人养老，另一方面，他们通过帮助别人实现自我养老。2005年3月7日，海曙区的义工开始上门为老人服务。通过敬老协会这个平台，社区中的低龄老人先报名登记，由星光敬老协会进行培训，培训合格者发给“居家养老义工服务卡”，持卡者方可上岗从事为老服务。2007年6月，全国首家区级“居家养老义工招募服务中心”在海曙区成立，义工招募中心作为区敬老协会的分支机构，在协会指导下独立开展工作。义工招募中心是为广大公民提供参与为老服务的载体，它的成立提高了海曙区居家养老的社会化程度。中心向全社会招募义工后进行培训，实行的是区、街道、社区三级网络的互动运作。截至2008年元月，海曙区有1085名义工获得“居家养老义工服务卡”，共为800余位独居、困难老人服务，基本上解决了海曙区全区的所有高龄老人的护理问题，从而也带动了“义工银行”的兴起。“义工银行”制度是按“服务今天、享受明天”的思路来制定的，敬老协会将义工的服务时间、服务质量存档，当该义工本人有需求时，可提出申请，由协会统一调度其他义工为其提供相应的服务。区敬老协会会同社区居委会，在听取服务对象及有关方面意见的基础上，按A、B、C、D四个档次评定其服务质量，逐一记录义工服务时间和服务质量，统一入档。若干年后，当义工本人需要服务时，可提出申请，由协会统一调度其他义工为其提供相应的养老服务。星光敬老协会在发动义工的基础上，还积极动员企业和个人为老人购买服务。第四，“两走”的服务方式。所谓“走进去”就是对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务。“走进去”服务的各类主体包括：政府购买居家养老服务，社区居家养老服务员每天1小时的上门服务；社区义工上门服务，通过低龄义工走进高龄独居困难老人的家中服务，基本上解决了海曙区全区的所有高龄老人的护理问题；老人个人购买服务，从2005年10月起，海曙区在继政府购买养老服务之后，又在全区范围内推出自费购买养老服务，为广大老年人提供低偿、优质的养老服务；企业购买服务和社会认养服务，通过企业购买居家养老服务来弥补政府的资金不足；全天候照护员，海曙区于2006年成立了居家养老照护院，培训照护员，照护员可以上门到老人家中进行24小时的全天候服务；“81890”紧急服务热线解决了居家老人的紧急救助问题。所谓的“走出来”就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭。老人“走出来”的载体有：居家养老服务中心（日托中心）。“日托”中心为老人提供日间的各种服务，包括日托、就餐、康复、休闲娱乐、学习等，许多社区通过创造条件，整合社会资源，拓展老人的日常活动空间；义工银行，低龄老人可以参与社区的义工组织，通过义工银行为将来的居家养老提供保障；各种老年民间组织，许多社区成立了“独居老人联谊会”、“高血压保健交友俱乐部”、“糖尿病保健交友俱乐部”等组织，为老人之间的沟通和交流提供平台；社区卫生服务站也提供测量血压等免费的老年医疗服务。点评海曙区“购买居家养老服务”的探索体现了三个方面的创新：（1）政府职能履行方式新。在养老问题上，海曙区政府不再直接介入、大包大揽，而是采取政府购买服务的方式，寻求与公民社会进行合作，政府在只扮演居家养老服务的规划者和购买者的角色的情况下，有效地履行了政府职能。（2）运作载体新。海曙区人民政府并未涉入居家养老服务的具体管理工作，而是通过一个新的载体——非营利组织“星光敬老协会”——来进行运作，有效地发挥了民间组织在社会管理、社会服务中的生力军作用，同时在政府与社会之间设立了一个中间环节，在一定程度上起到了缓冲器的作用。（3）社会动员、社会参与方式新。此项目实行“义工银行”的激励机制，倡导服务今天、享受明天的“以老养老”服务方式，吸引了广大公民特别是低龄老人的参与。海曙区“购买居家养老服务”的探索具有三个特点：（1）社会参与度高。有能力的个人、企业可以以购买服务、认购服务的方式参与进来；生活、就业困难的人员可以成为居家养老服务员；社会上的其他人士可以以义工的方式参与进来，最大限度地整合和利用了社会资源。（2）覆盖面广。这一政策几乎覆盖了老人群体的方方面面。符合政府购买服务条件的高龄、独居老人可以享受每天1小时的政府购买服务；每天1小时服务时间不够的老人可以通过企业和个人认购服务等方式享受更多的服务；大量独居、困难但又不够政府购买服务条件的老人可以享受义工上门服务；条件好的有购买能力的老人可以选择个人购买服务。行动方便的老人可以到日托中心活动；行动不便的老人可以入住全托性质的居家养老照护院。独居老人遇紧急情况可拨打“81890”一键通电话机求助，等等。（3）以社区为依托，提倡亲情化服务。以社区为依托是海曙区“购买居家养老”项目的一大特色，社区为“星光敬老协会”提供符合政府购买服务条件的老年人对象名单，在下岗失业困难人员中推荐、落实上门服务人员，提供居家养老中心场地、设施、服务等。同时，提倡亲情化服务是海曙区政府“购买居家养老”项目的又一特色。服务员与老人同住一个社区，服务内容不仅包括生活照料、医疗康复，更重要的是包括精神、情感方面的服务，从而极大地提升了服务效果。海曙区“购买居家养老服务”的探索在实践中取得了良好效果：（1）海曙区的老人真正实现了老有所养、老有所乐、老有所医、老有所学、老有所为，老年人的生活品质极大提高，幸福感普遍增强，特别是那些最难发出声音、可能为人们所忽视的高龄、独居、困难的老年人得到了实惠。（2）政府养老成本显著下降，政府公信力极大提高。通过这项制度创新，海曙区政府每年只需支出一二百万元，就