无废城市建设的主要任务行动计划

无废城市建设的主要任务行动计划无废城市建设的主要任务（一）提升工业固体废物治理水平1、推进工业绿色低碳转型升级推动先进制造业产业集群发展，深化推进铸造、电镀等重点传统制造业绿色低碳改造，实施淘汰落后产能攻坚行动。深入推进强制性和自愿性清洁生产审核，加强绿色示范创建和园区循环化改造，协同绿色工厂、绿色园区与无废工厂、无废园区等建设。到2025年，累计淘汰落后产能企业200家，清洁生产审核企业数量达到100家次，市级及以上绿色园区达到2家，明州经济开发区、鄞州经济开发区实施园区循环化改造，可再生能源发电装机容量达到40万千瓦。2、推进工业固体废物分类收运体系优化升级探索制定符合区域实际的一般工业固体废物管理办法，明确源头分类标准，推进分类贮存。优化升级一般工业固体废物分类收运分拣体系，探索建立市场竞争机制，持续提升一般工业固体废物收运企业水平，提高收运体系覆盖率。建立工业固体废物分类收运工作评价机制，制定收运单位规范化管理与运行考评办法，推动收运体系规范化、专业化、精细化。3、扩宽工业固体废物综合利用途径聚焦粉煤灰等开展大宗工业固体废弃物综合利用示范工程，推进工业固废的资源化利用技术研发与应用示范，培育综合利用骨干企业。（二）提升农业固体废物利用水平1、推进农业绿色循环发展按照现代生态循环农业发展要求，完善农牧对接方案，持续推广绿色发展模式。建设肥药两制改革精准管控系统，建立生产主体的一户一档数据库。到2025年，化肥农药使用量保持零增长。2、完善农业固体废物收储运体系建设遵循分类收运、就地消纳、综合利用、集中处置原则，完善区秸秆打捆收集企业（合作社）秸秆收储运体系。建立健全动物医疗废物统一收运体系，规范动物医疗废物收运。积极引进试验、示范推广加厚地膜和全生物降解膜，建立废旧农膜以旧换新等激励制度。到2025年，农膜回收率达到90%以上，农药包装废弃物回收率达到90%以上。3、提升农业固体废物利用处置水平对标秸秆全量化利用国家重点县工作，完善秸秆资源台账制度。加强规模养殖场粪污处理配套设施建设，规范染疫畜禽以及染疫畜禽排泄物等病害畜禽和废弃物无害化处理。到2025年，秸秆综合利用率达到96．5%以上，畜禽粪污资源化利用和无害化处理率达到98%以上。（三）加快生活垃圾源头分类减量1、生活垃圾源头分类，践行绿色生活方式宣扬无废理念，引导公众在衣食住行等方面践行简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和生活方式。提倡光盘行动，宣传文明餐桌，以单位食堂、学校食堂、大型餐饮企业为重点，深入开展制止餐饮浪费五大行动，促进餐厨垃圾源头减量。开展快递绿色包装标准化试点示范建设，以电商、快递、外卖等领域为重点，提高各类包装材料绿色化、减量化、使用循环化水平，广泛推广订单快递、入厂物流、仓配一体、逆向物流等服务新模式。2、完善生活垃圾分类长效机制进一步规范居住小区生活垃圾分类收运，合理布局便捷回收设施，科学配置社区垃圾收集系统，加强智慧收运管理，推进一体化收运延伸至城乡接合部，实现智慧收运监管平台主城区全覆盖。完善分类投放、分类收集、分类运输和分类处置的生活垃圾处理系统，提升分类精准率。到2025年，城镇生活垃圾回收利用率达35%。持续加强四分四定体系建设，完善农村生活垃圾治理体系，推动城乡环卫制度并轨，推进村级可回收网点与城市回收体系对接，到2025年，农村生活垃圾回收利用率达76%。3、完善生活垃圾废旧物资循环利用体系探索推动一般工业固体废物、生活垃圾和再生资源收运三网融合。以废弃电器电子产品、报废汽车和新能源汽车动力电池等废旧物资为重点，加强线上线下相融合的废旧产品回收体系建设，推进资源循环利用基地建设。推广搭把手智慧一体化再生资源回收平台，开展互联网+再生资源回收模式建设，增加智能回收柜投放，提升废品回收的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理能力。规范装修（大件）垃圾全链条管理，进一步健全一个平台、双轨运行、全程监管装修（大件）垃圾管理体系，不断优化装修（大件）垃圾绿色智慧平台，严格执行分类投放，推广预约制，规范装修（大件）垃圾暂存点设置，逐年提升暂存点规范化率，消纳场地硬件设施接入率100%，实现线上线下全程监控。到2025年，产品类废物回收体系覆盖率达到100%、生活源再生资源回收量增长率保持正增长。4、推进生活垃圾塑料污染全链条治理加大塑料污染治理力度，深入开展塑料污染全链条治理专项行动，开展江河湖海塑料垃圾清理。推动塑料废弃物资源化、能源化利用，构建城乡一体的多元共治体系。到2025年底，禁止使用不可降解塑料袋、不可降解一次性塑料餐具实施范围覆盖城乡接合部、乡镇和农村地区的农贸市场和餐饮外卖领域。（四）注重全程管理，促进建筑垃圾多维综合利用1、推广建筑垃圾绿色建筑技术全面执行建筑垃圾限额排放标准，严格落实绿色施工标准，推广应用绿色建筑新技术、新材料、新工艺，优化桩基选型，实施泥浆就地固化，加快推进装配式建筑。到2025年，绿色建筑占新建建筑比例达100%，装配式建筑占新建建筑比例达35%。2、建立健全建筑垃圾分类处理制度以建筑垃圾五分类原则为基础，推动建筑垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置。严格落实建筑工程垃圾处理方案备案、建筑垃圾道路运输单位处置核准和事中事后监管制度，全面实行建筑垃圾产生、运输、处置全过程电子联单管理，全方位掌握建筑垃圾源头产生量、清运量、末端处理处置量、资源利用量等数据，强化统计分析，研判建筑垃圾发展趋势，完善全过程管理。3、健全建筑垃圾利用产业链建立健全再生建材推广应用目录制度，加快构建再生建材利用制度体系，逐步完善建筑垃圾综合利用产业链。到2025年，建筑垃圾综合利用率达90%以上。（五）强调风险管控，增强危险废物安全处置能力1、强化危险废物落实源头管控措施健全小微企业危险废物集中收运服务体系，鼓励集中收运服务企业开展延伸服务，帮助、指导小微企业建立完善危险废物源头分类、包装、暂存等规范化管理制度和措施。强化学校、科研机构、医疗卫生机构、检测机构实验室和汽修企业等社会源危险废物收运体系建设。2、提升危险废物环境风险管控水平推进宁波4万吨危险废物综合利用处置技改项目建设。完善危险废物转移管理制度，强化危险废物产生单位和经营单位规范化管理工作。全面推进环境污染责任保险。建立涉疫废物和医疗废物收集、运输、处置平战快速转换机制，提升涉疫废物应急处置能力，保障应急处置需求。到2025年，危险废物规范化管理抽查合格率达到100%，危险废物经营单位环境污染责任保险覆盖率达到100%。（六）深化数字改革，推动固体废物高效智能监管1、强化固废管理数字赋能按照上级无废城市集成场景应用体系建设要求，强化对接，提升统计分析、环境监控、资源交易、市场互动、产业链监督等固体废物管理能力，谋求各固废系统之间的信息共享，有效推进固体废物源头管控精细化、运收过程专业化、处理处置规范化、存量清零动态化，实现固体废物全生命周期服务和闭环管控。2、提升固体废物数字监管服务能力全面应用浙固码，实行产生赋码、转移扫码、处置销码。推进迭代升级机动车维修协同服务场景应用，加强推广智能化储废容器，全面实现机动车维修行业危险废物全过程数字化监管。到2025年，新增浙固码应用覆盖企业不低于100家。3、加强固体废物监管执法建立工业固体废物管理电子台账制度，落实排污许可制度。推进固体废物企业开展环境信用评价，将固体废物作为环境执法双随机、一公开重要内容。深入开展固体废物方面突出问题排查整治行动，推进固体废物规范化管理。严厉打击非法倾倒、处置危险废物等环境违法犯罪行为，强化行政执法与刑事司法、检察公益诉讼有效衔接。无废城市标准体系建设（一）强化固废源头减量化、资源化管理的法律约束力在资源综合利用法、循环经济促进法、清洁生产促进法的制修订中，强化对前端产品设计、材料选择、生产、流通和消费环节的法律规制，明确企业、个人等相关主体的法律责任、义务及奖惩机制；强化固废产生者责任，加快扩展生产者责任延伸制度、押金制度等关键制度的覆盖范围。（二）完善生态设计、轻量化设计相关法规标准体系激励企业从产品设计之初，考虑节材、产品耐用性、易回收性、废弃后的环境影响等；建立典型行业大宗固废规模化清洁高值利用技术标准体系；加快制修订资源回收利用的技术、质量分类和检测标准，解决现行标准间交叉、矛盾问题。（三）加快建立城市资源效率提升统筹《循环经济促进法》《清洁生产促进法》，以及应对气候变化法、节能法、可再生能源法与资源综合利用法等相关法律的制修订，充分考虑发展循环经济、可持续固废管理和碳减排的协同作用并统筹制定相关制度；统筹推动资源综合利用、固废污染防治和节能减排相关标准的制修订，完善核算和统计的标准、方法；打通资源能源、固废、碳排放协同管理的政策壁垒。无废城市科技创新及应用转化概况加强技术创新，突破固废资源化利用关键技术瓶颈。围绕原材料节约、不可再生资源替代、废物再利用、再制造等领域，加速推进资源节约与固废循环利用技术创新、研发及应用，如提升化工、钢铁、有色、建筑等典型行业固废源头减量技术创新等；加强特定种类固废在特定应用场景下的精细化利用技术研发；加强大宗工业固废高值化利用技术研发，并向多资源协同提取、制备复合材料与生态复田等领域拓展；加强跨产业多源固废协同利用与绿色低碳循环链接技术的研发与创新。建立基于全生命周期分析的技术综合评估体系。利用信息化、数字化技术，建立城市固废全生命周期数据统计信息平台，健全固废相关统计制度；开展固废资源化利用全生命周期的资源环境、经济成本、碳减排综合绩效评估，强化对最佳适用技术选择的科学支撑；淘汰循环但高碳的固废循环利用技术和产能，筛选减废、降碳协同效益高的关键与前瞻技术，并加强其技术攻关与推广应用，促进固废综合利用产业高值化、清洁化、低碳化发展。推进科技成果转化，提升固废治理产业的市场化程度。针对固废综合利用行业中部分技术门槛低、技术交易难、对专利使用的界定区分难等特点，探索建立可行的知识产权保护机制，如尝试开展技术授权连锁经营等。重视科技成果转化与企业需求、产业需求、市场需求的匹配，促进形成可持续的商业化模式；完善和细化固废第三方服务产业管理工作指南，促进固废管理规范化、标准化、专业化；规范固废处理项目特许权的授予程序，落实公开招投标制度；积极培育科技研发创新与转化能力强、经营管理规范、市场前景好的固废循环利用、处理处置的骨干企业，充分发挥龙头企业的示范带动作用，壮大固废处理处置产业。无废城市建设过程应关注的问题（一）加强对资源利用企业的支持并且更多地用减税方式代替直接补贴的方式。无废城市的关键在于末端资源化利用，因此，必须大力扶持龙头企业的发展，促进其技术创新，实现固体废物的资源化利用。应尽量减少传统的直接补贴方式，代之以大幅减税。这是因为补贴金额难以精确计算且易带来新的寻租空间，相对而言减税更易操作，而且更好地让市场发挥作用，优胜劣汰。（二）加强对整个产业链的监管保证固体废物的处置过程达到环保要求。固体废物的资源化利用过程是非常复杂的，甚至有可能产生新的污染，尤其是易腐垃圾的处置更容易产生废水、废气，应制定相应的操作标准，加强过程管理。对于各地都在推进的湿垃圾堆肥、黑水虻养殖等处置模式，更需要出台产品标准、加强管控，避免食物中的有害物质进入土壤或者养殖业，造成二次污染。（三）对固体废物的制造者征收环境税以及环境附加费在全社会倡导绿色消费，对于固体废物的重要制造者─包装类企业，一方面遵循谁污染、谁付费的原则，通过直接征税征费的方式促进其简化包装、多用绿色包装；另一方面促进这些企业创新销售模式（如采取押金─返还制度回收外包装物）主动回收包装物，减少全社会固体废物的产生量。（四）逐步出台分类难度递增、处罚力度递进的强制措施我国的垃圾分类刚刚起步，对居民垃圾分类习惯的培养是一个循序渐进的过程，应出台难度递增的居民分类标准和相关处罚措施。现阶段普通居民家中的生活垃圾分类还是应以干、湿二分为基础，在一些人员素质较高、垃圾品种相对简单的区域可因地制宜地进一步强制细分，如写字楼、行政事业单位办公大楼区域可以考虑将废纸、一次性纸杯等再分出来。当垃圾分类的新时尚被更多人接受时，再增加难度，升级处罚力度。无废城市建设中长期战略规划结合未来我国经济社会发展、城镇化、人口流动与城市群发展、生产与消费的结构性变化等趋势，充分考虑碳达峰、碳中和（以下简称双碳）目标和全面提高资源利用效率等目标要求，兼顾区域发展不均衡等因素，研究制定我国中长期无废城市建设的战略规划，明确总体目标、路线图、时间表和优先序；坚持合理全面和有差异原则，因地制宜，分地区、分领域选择城市无废转型的实施路径和配套措施；谨防运动式试点创建，避免一刀切。在碳中和转型发展新格局下，进一步扩展和深化无废城市试点工作，突出降碳的引领作用，加强城市固废综合治理与双碳目标行动方案的协同及深度衔接。（一）完善无废城市综合治理体系建设无废城市是一种先进的城市废弃物系统性管理理念，需要统筹的管理模式和综合的治理体系。通过无废城市建设，切实落实新《固废法》要求：地方各级对本行政区域固体废物污染环境防治负责，各级应当加强对固体废物污染环境防治工作的领导，组织、协调、督促有关部门依法履行固体废物污染环境防治监督管理职责。建议无废城市建设应强化各级总体统筹领导，构建起跨部门协同的无废城市综合治理体系，而不是主要依靠生态环境部门。由各级统筹领导无废城市建设工作，统筹城市固废管理、循环经济建设、空间布局规划和产业转型发展等；增强生态环境、发改、工信、住建、商务、财政等各相关部门的协作联动，进一步理顺、衔接好各分管部门的职责和工作。（二）重视资源节约与减废、降碳的协同效应据测算，发展循环经济有助于减少45%的温室气体排放，且这部分靠能源转型是无法解决的。通过循环经济可有效减少原材料和产品在提取、制造、运输、分配和处置过程中的大量间接碳排放，具有提升资源利用效率、降低固废污染和碳减排的协同倍增效应。将发展循环经济作为推进无废城市建设和实现双碳目标的重要手段，并纳入无废城市建设、碳达峰和碳中和及应对气候变化的相关方案、规划和行动计划中。建立资源材料、固废全生命周期管理活动的碳减排核算、评价体系，优化无废城市建设指标体系和评估方法。增加碳减排指标，以表征城市固废管理的碳减排效益；增加原材料使用约束指标，引导原材料使用量与经济增长脱钩，降低价值链上游的间接碳排放；发展碳减排导向的循环经济，提高资源综合利用效率，协同推进城市无废双碳目标。我国无废城市建设面临的主要问题和挑战我国首批无废城市试点建设取得了阶段性成效，但也存在一些现实问题。未来进一步深入系统推进我国无废城市建设，仍面临着缺乏战略规划和顶层设计、管理体制运行不畅、法律法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技术创新不足等诸多挑战。（一）系统性顶层设计不足新加坡等发达国家和地区将零废弃（zero-waste）、循环经济作为国家和地区战略之一，从国家和地区层面制定了中长期规划，明确了未来10—30年的战略目标、实施路线图和具体行动计划。例如：芬兰发布《2018—2023年国家废弃物方案：从回收向循环经济迈进》，计划到2030年，建筑废弃物实现70%的再生利用、城市生活固废回收率达55%、餐厨废弃物减少50%，并将其作为该国2035年实现碳中和的重要路径；荷兰在2016年制定循环经济2050蓝图，提出到2030年主要原材料使用量减少一半、到2050年实现废物100%循环的分阶段目标。我国国家层面尚未明确中长期推进无废城市建设的总体目标、时间表和路线图，对处于不同发展阶段的城市开展无废城市建设缺乏分类指导，其与经济社会转型、碳达峰、碳中和等约束性目标协同推进等方面的战略研究和部署不足。（二）城市固废管理与产业发展循环经济发展的融合统筹不足发达国家普遍把减量化、资源化作为城市废弃物管理的优先层级，将发展循环经济作为实现城市零废弃的主要路径。从我国首批试点实践来看，当前无废城市建设更多关注各类固废产生后的处理处置，偏重固废的后端治理。虽然国家层面成立了由生态环境部牵头的无废城市建设试点部际协调小组，但具体到11+5个地方试点工作的组织管理层面，主要是由负责城市固废监督管理工作的各地生态环境、城管、执法等部门推动；受制于当前管理体制和部门责任分工，首批试点建设实践内容更侧重环境监管、污染治理和风险防范等，对固废的源头减量化（避免产生或少产生）、资源化管理的统筹能力不足。由于首批无废城市试点周期仅1年多，加上疫情影响等，成效总结中不少内容是对前期已开展的国家循环经济示范城市试点、生活垃圾分类试点、建筑垃圾治理试点、工业固废综合利用基地建设试点、绿色工厂试点等单项试点工作的材料收集和整合，发改、工信、住建等其他部门对无废城市试点工作的实际参与度不高，试点建设与循环经济、产业发展的融合度仍有待进一步提升。（三）固废减量化和资源化管理的法律法规和标准体系建设短板突出我国固废管理法律体系建设始于20世纪90年代，目前由《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）、《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）和《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）3部核心法律支撑，但配套法律、法规、标准体系尚未健全，尚未涵盖全生命周期各关键环节。已有法规中对固废源头减量、资源循环利用多以鼓励、引导为主，缺少法律强制性要求和管理抓手，对企业、个人等主体的责任规制及激励作用不足；生产者责任延伸制度等关键制度不完善，涵盖领域较窄；资源回收及综合利用的技术标准、质量分类标准和检测标准缺乏，且现行标准之间存在交叉矛盾之处。这些管理制度障碍很难靠地方试点去解决，因而极大阻碍了长效机制的形成。（四）缺乏有效的经济手段和市场化措施发达国家和地区普遍采用灵活多样的经济政策和市场手段，激励废弃物产生者改变行为，同时也将其作为财政收入的来源。但我国当前固废管理相关经济政策的引导、调节作用十分有限，市场培育、扶持力度不够。在资源利用的客观约束、自然资源的生态价值等方面规定欠缺。现行资源税对资源的稀缺性体现不足，自然资源价值被低估。综合利用财税激励力度不足。例如，现行《资源综合利用企业所得税优惠目录》覆盖类别有限，仅占全部类别的16%左右，且对生产原料的使用限制过多。固废处理处置产业体系市场化程度低，地方垄断问题普遍存在。试点城市垃圾分类回收、危险废物处理等通常由1—2家国有企业负责，民营企业很难参与；且存在垄断定价、处置能力不足等问题。部分《固废法》新规执行困难。例如：缺乏落实差别化生活垃圾收费制度的具体办法；推动固废跨行政区协同处置的价格机制等配套措施尚未建立等。（五）固废的循环利用等关键技术创新及转化不足技术创新不足。近年来，虽然我国从事固废综合利用的企业越来越多（据统计，2019年全国从事大宗工业固废综合利用企业有3万多家，比2018年增长25%），但所采用的综合利用技术大多为制烧结砖、加气块等低值化利用技术，大宗工业固废的高值化利用技术、创新性技术及应用不足；固废资源化利用与其他产业链衔接