漳江口保护区公共管理模式的构建,公共管理论文

漳江口保护区公共管理模式的构建,公共管理论文建设自然保卫区是保卫生物多样性、维持生态平衡、促进人与自然协调发展的有效途径[1]。至2018年底，中国已经建立各级湿地类型自然保卫区553个，面积达4780104hm2[2]，但是，湿地自然保卫区建设和管理中面临着管理主体缺位、与社区关系不协调和资金短缺等问题。湿地自然保卫区采取何种管理形式，怎样有效管理自然保卫区，成为湿地自然保卫区资源环境保卫中急需研究并解决的关键问题。本研究以福建省漳江口红树林国家级自然保卫区(下面简称漳江口保卫区)为例，基于利益相关者分析，将漳江口保卫区整体作为公共产品，从公共管理视角，对漳江口保卫区具有的生态价值、经济价值和社会价值进行分类管理，构建合理的公共管理形式，对漳江口保卫区湿地保卫决策提供科学根据，为同类型自然保卫区公共管理研究提供参考思路和方式方法。1数据和方式方法漳江口保卫区(235345N～2356N，117247E～11730E)位于福建省漳州市云霄县漳江口，总面积为2360.0hm2。1992年1月该保卫区成立时为县级自然保卫区；1997年7月，该保卫区成为省级自然保卫区；2003年6月，经批准，该保卫区成为国家级自然保卫区；2008年，其被列入(国际重要湿地名录〕。漳江口保卫区主要保卫对象以红树林生态系统、濒危野生动植物物种和东南沿海水产种质资源为主，主要湿地类型有河口水域、潮间带红树林、滩涂(潮间带泥滩)和盐沼[3]。漳江口保卫区牵涉福建省漳州市云霄县东厦镇的竹塔村和船场村，两村有2681户，约11186人，社区村民主要从事粮食、蔬菜生产、海水养殖和海洋捕捞。1.1资料通过中国期刊网、万方数据库、国家林业部、环境保卫部、福建省环境保卫厅、福建省林业厅和漳江口保卫区管理局门户网站，查阅了相关文献资料，包括自然保卫区管理的相关论文、报道和文件等。1.2问卷调查1.2.1管理人员的调查问卷在专家咨询基础上，经过反复修订，设计了(漳江口保卫区管理的调查问卷〕(下面简称调查问卷)。23位专家对调查问卷进行了内容效度检验，检验结果显示，17位专家以为非常可行，5位专家以为比拟可行，1位专家以为一般可行。该检验结果符合研究要求。选择漳江口保卫区管理局、福建省环境保卫厅、福建省林业厅、漳州市环境保卫局、漳州市林业局、云霄县环境保卫局和云霄县林业局等单位的管理人员开展调查，采取面对面访谈的形式，并对问卷中的疑问给予解答，提高了问卷回答质量和回收率。问卷的调查时间为2020年7～8月。共向81人发放调查问卷81份，回收调查问卷77份，华而不实，有效调查问卷76份。对调查问卷的调查结果进行了内部一致性检验，经检验，调查问卷的信度系数为0.87，表示清楚调查问卷具有可信性。1.2.2专家的调查问卷设计了(漳江口保卫区管理中的利益相关者调查问卷〕(下面简称调查问卷)。23位专家对调查问卷进行了内容效度检验，检验结果显示，16位专家以为非常可行，3位专家以为比拟可行，2位专家以为一般可行。该检验结果符合研究要求。根据具有代表性原则，选择福建省环境保卫厅、福建省林业厅、福建省海洋与渔业厅、福建省国土资源厅、福建省住房和城乡建设厅等相关单位的专家，选择科研院所和高校中主要从事生态建设、环境保卫、资源环境管理等方面的专家。调查问卷的调查时间为2020年9～10月。共向78人发放调查问卷78份，回收调查问卷75份，华而不实，有效调查问卷73份。对调查问卷的调查结果进行了内部一致性检验，经检验，调查问卷的信度系数为0.86，表示清楚调查问卷具有可信性。1.3数理统计采用MicrosoftExcel软件对调查数据进行统计处理，根据重要程度给予赋值，分别以5分、4分、3分、2分和1分的赋值，最后用总得分除以选择人数，得到平均分。2漳江口保卫区管理中的利益相关者分析利益相关者指受一件事的原因或者结果影响的人、集团或者组织。利益相关者分析是通过确定基本特征、内在联络等方面来推定关键介入者或利益相关者的工具或方式方法[4]。公共管理中的利益相关者分析，更强调介入者和组织者之间的互相影响，在影响的背后就隐藏着公共管理问题的答案:[5]。运用利益相关者理论分析自然保卫区管理问题，能很好地协调利益相关方，使复杂的管理问题的解决方案趋于理性化。2.1管理中利益相关者的界定利益相关者具有合法性、权利性和紧急性3个特征[6]。根据漳江口保卫区管理中的利益相关者权利和利益关系的定性判定，将漳江口保卫区管理中的利益相关者分为确定型利益相关者(同时具有合法性、权利性和紧急性3个特征〕，包括、当地社区、非组织、企业与旅游公司；预期型利益相关者(具有合法性、权利性和紧急性3个特征中的2个特征)，包括科技工作者和社会公众；潜在型利益相关者(具有合法性、权利性和紧急性3个特征中的1个特征)，包括金融机构、新闻媒体和旅游者。专家的问卷调查结果显示，漳江口保卫区管理利益相关者中的(包括漳江口保卫区管理局)、当地社区、非组织、企业与旅游公司的重要性高，重要程度都大于4.50分(图1)；专家学者和社会公众的重要性较高，重要程度在3.00～3.50分；金融机构、新闻媒体和旅游者的重要性低，重要程度都小于2.50分。【１】根据漳江口保卫区管理中利益相关者权利和利益关系的定性判定，结合专家的问卷调查的结果，界定漳江口保卫区管理中确实定型利益相关者为(包括漳江口保卫区管理局)、当地社区、非组织、企业与旅游公司；预期型利益相关者为科技工作者和社会公众；潜在型利益相关者为金融机构、新闻媒体和旅游者。2.2管理中确定型利益相关者的价值取向在漳江口保卫区管理中，由于确定型利益相关者的角色、责任和任务不同，其价值取向的差异较大，造成利益者相关者之间的冲突。通过专家的问卷调查统计结果，分析漳江口保卫区管理中确定型利益相关者的价值取向。从表1能够看出，有71人(97.26%)以为的价值取向为生态价值，有69人(94.52%)以为当地社区的价值取向为经济价值，有68人(93.15%)以为非组织的价值取向为社会价值，有70人(95.89%)以为企业与旅游公司的价值取向为经济价值。追求的是漳江口保卫区资源环境保卫和生态功能发挥以及生态效益提高，在漳江口保卫区管理中，通过制定法规和政策，调控和规范其他利益相关者的行为，实现漳江口保卫区生物多样性保卫和生态价值管理的目的，所以关注的是生态价值。漳江口保卫区管理局作为为湿地保卫和生态价值管理设立的管理机构，主要职能是保卫湿地生态系统和生物多样性，执行湿地保卫的法规和政策，制定中长期发展规划和年度计划，以生态效益为目的，所以漳江口保卫区管理局关注的是生态价值。【１】漳江口保卫区建立和管理制约了当地社区的发展，限制资源的利用造成漳江口保卫区当地社区经济收入的减少，而当地社区没有得到相应的补偿；漳江口保卫区当地社区为了发展生产，追求经济利益，以经济效益为目的，在漳江口保卫区管理中，当地社区关注的是经济价值。漳江口保卫区及其周边地区的加工企业利用保卫区的自然资源获得经济收入，企业追求的是经济效益，在漳江口保卫区管理中，企业关注的是经济价值。漳江口保卫区及其周边地区的旅游公司利用保卫区内的资源环境发展旅游，其主要目的是以营利为主，追求利润最大化，以经济效益为目的，在漳江口保卫区管理中，旅游公司关注的是经济价值。非组织通过培训漳江口保卫区的社区居民，提高了社区居民的文化水平，为漳江口保卫区管理提供了社会支撑；另外，非组织通过湿地保卫和发展生态环境项目、推广科学管理技术，提高了当地社区和社区居民的经济收入，实现非组织在漳江口保卫区管理中的责任，以社会效益为目的，在漳江口保卫区管理中，非组织关注的是社会价值。3漳江口保卫区公共管理形式的构建公共管理是以为核心的各种社会公共组织以有效提供公共物品和公共服务、促进公共利益最大化为宗旨，运用政治、经济和管理的理论和方式方法，依法制定与执行公共政策，管理社会公共事务，提供公共物品和公共服务的活动。公共管理需要整合以为核心的各种社会公共组织的气力，公共管理的主体不仅有，还有社会中为追求公共利益服务的非组织等[7,8]。漳江口保卫区提供的产品及服务具有公共物品的特点，在管理中会造成搭便车、市场失灵和失灵等[9]，需要、当地社区、非组织、企业与旅游公司之间的配合与互动，所以作为公共管理对象的漳江口保卫区管理主体应该多元化。3.1漳江口保卫区管理中面临问题的分析管理人员的问卷调查结果显示，漳江口保卫区管理中面临的问题分别为缺乏分类管理、缺乏社区共管、缺少管理经费和缺少管理编制，其重要程度分别为3.95分、3.57分、3.03分和2.29分(图2)。管理中缺乏对漳江口保卫区具有的生态价值、经济价值和社会价值进行分类管理，在管理政策上没有具体表现出生态价值、经济价值和社会价值之间的差异不同，影响了漳江口保卫区生态、经济和社会功能的发挥。在漳江口保卫区管理中，注重当地社区生产、生活对保卫区湿地资源环境的负面影响，而忽视了建立保卫区给当地社区居民带来的社会经济影响，在禁止当地社区居民不合理利用资源的同时，没有为其寻找可持续生计的发展途径，使当地社区居民从保卫区中所得的收入减少，当地社区居民缺乏介入漳江口保卫区的管理，造成当地社区居民对漳江口保卫区管理工作的消极抵抗，影响漳江口保卫区管理工作的顺利进行。上级财政拨款是当下漳江口保卫区管理经费的主要来源，上级财政拨款只能基本知足职工的工资，缺少基础设施的维护与运转、宣传等管理费用，由于管理经费匮乏，致使湿地保卫管理的技术手段还停留在粗放的管理阶段，对保卫区管理造成了很大困难。当前漳江口保卫区管理局为副县(处)级建制级别，而管理人员编制维持在建立省级自然保卫区时的人员编制，影响了漳江口保卫区管理工作的开展。【２】漳江口保卫区管理中面临问题的主要原因是实行单一的管理，漳江口保卫区管理工作要到达生物多样性保卫、湿地生态系统完好、当地社区需要和社会公众期望相一致的综合目的，而机构难以单独解决面临的所有问题，因而，漳江口保卫区需要推行管理主体多元化的公共管理，以促进该保卫区的可持续发展。3.2漳江口自然保卫区管理形式的选择漳江口保卫区红树林湿地生态系统功能主要具体表现出在防灾护堤、保持土壤、气体调节、环境净化和生物多样性保卫等生态效益功能，提供生产有机物产品(包括木材、凋落物、渔业)、科学研究和科普教育、游憩等经济效益功能，发展当地社区经济、增加社区居民经济收入、提高社区居民健康和文化水平等社会效益功能[10]，具有重要的生态价值、经济价值和社会价值。通过漳江口保卫区利益相关者价值取向和管理中面临问题的分析，对漳江口保卫区具有的生态价值、经济价值和社会价值进行分类管理[11]，构建合理的公共管理形式(图3)，实现生态、经济、社会效益的最大化，到达漳江口保卫区有效管理的目的。【３】3.2.1主导的管理型漳江口保卫区生态价值指保卫区内各种生态服务价值，包括防灾护堤、保持土壤、气体调节、环境净化和生物多样性保卫等，具有宏大的生态效益功能。而作为正外部性的公共物品，漳江口保卫区具有非排他性，会产生搭便车现象，私人从利润最大化角度不会提供此类物品。通过漳江口保卫区管理中确实定型利益相关者价值取向分析能够看出，在漳江口保卫区管理中，(包括漳江口保卫区管理局)关注的是生态价值，因而，采取主导的管理型对漳江口保卫区生态价值进行管理。作为公共经济主体具有强迫性和普遍性，作为漳江口保卫区管理的主体，通过立法和制定政策，协调各利益相关者之间矛盾，向介入漳江口保卫区管理的其他主体提供经费，通过制定法律、法规、政策等对介入漳江口保卫区管理的其他主体进行规制和监督。3.2.2指导下的社区共同管理型漳江口保卫区经济效益指通过保卫区的建设和管理，使保卫区当地社区、加工企业和旅游公司获得经济收入，包括提供红树林木材、红树林凋落物、滩涂海水养殖和景观资源等。漳江口保卫区的建立对湿地生态保卫、生态系统功能恢复和改善区域生态环境具有重要意义，但是漳江口保卫区的建立和管理在一定程度上制约社区发展，限制资源的利用造成漳江口保卫区社区居民经济利益的下降，而社区居民没有得到相应的补偿。社区共管指社区居民共同介入保卫区管理方案的决策、施行和评估的经过，目的是湿地生物多样性保卫和社区可持续发展。从漳江口保卫区管理中确实定型利益相关者价值取向分析中可知，在漳江口保卫区管理中，当地社区居民关注的是经济价值，因而，采取指导下的社区共同管理型对漳江口保卫区经济价值进行管理。作为漳江口保卫区社区共同管理的启动者、组织者、鼓励者和施行保证者，为当地社区提供政策和法律支持，补充当地社区在管理漳江口保卫区公共资源上的需求；当地社区组织在提供市场信息、推广先进技术、项目示范、宣传和落实政策等方面起到了承上启下的作用；社区居民作为社区共同管理的直接受益者和主要施行者，依法享有规定的产权，以决策者的身份介入社区资源利用规划，以个人及其家庭成员的气力介入施行和管理。3.2.3指导下的企业与旅游公司管理型漳江口保卫区相关企业利用保卫区的自然资源，发展养殖业和加工业获取经济效益，旅游公司利用保卫区内优越的自然环境和景观资源，在实验区开展生态旅游项目及相关服务业，获得经济效益。通过漳江口保卫区管理中确实定型利益相关者价值取向分析能够看出，在漳江口保卫区管理中，企业与旅游公司关注的是经济价值，因而，采取指导下的企业与旅游公司管理型对漳江口保卫区经济价值进行管理。作为公共利益的代表，为企业与旅游公司提供制度的保障和鼓励，为消费者提供信息，并给予必要的支持，在指导下让企业与旅游公司通过市场竞争，以到达最佳的经济效益。3.2.4指导下的非组织管理型漳江口保卫区社会价值指保卫区社会效益的价值，表现为当地社区居民经济收入的增加和社区居民科学、教育、文化、卫生水平的提高以及物质生活条件的改善等。漳江口保卫区作为向公众介绍、传播和展示自然保卫事业的良好场所，有着广泛的社会影响和感染力；非组织作为公益服务的社会群体，致力于各种社会公益事业。从漳江口保卫区管理中确实定型利益相关者价值取向分析中可知，在漳江口保卫区管理中，非组织关注的是社会效益；作为公益性事业的