对西方传媒政策的理念、框架和模式的梳理与研究,广播电视论文

对西方传媒政策的理念、框架和模式的梳理与研究,广播电视论文传媒作为一种深深嵌入社会的特殊产业和部门，其规范与政策问题一直是各界争议和讨论的重点。尤其是在这个充满变动和挑战的时代，全球化进程中的文明冲突与文化互动，传媒新技术的层出不穷，传媒商业化浪潮与消费主义的市场运动，诸如此类的变动与冲击，使传媒的构造和生态不断遭遇挑战甚至是颠覆，传媒政策的变革与重构在世界范围内已日益成为一项重要且迫切的研究课题。我们国家一向重视传媒政策的研究。面对三网融合、传媒低俗化等趋势与挑战，传媒政策的调适也引起政界、学界以及业界共同的高度关注。本着他山之石，能够攻玉的宗旨，我们把目光投向西方国家，希望从欧美等发达国家汲取传媒政策的思想精华要髓与实践经历体验。当然，传媒政策是一个具有历史语境和国情色彩的研究命题，西方各国的传媒政策理念与实践，无论是在历时演变的进程中，还是在多国比拟的视野中，都充满矛盾和冲突。因而，对西方传媒政策的审视有必要跳出详细政策评价和借鉴的思路囿限，对隐藏于其后具有相对共通性的模型或形式进行揭示，以更准确、更深切进入地把握西方传媒政策的内在机理与精神。基于以上认识，本文尝试以范式研究①为理论视阈和分析方式方法，在考察西方传媒政策变迁的历史轨迹以及、市场和传媒等不同政策行动主体角色和边界的基础上，对西方传媒政策的理念、框架和形式等一般性因素进行梳理，并归纳出西方②传媒政策范式迁移的途径和方向，以供参考。一、西方传媒政策的历史变迁库伦伯格(JanvanCuilenburg)与麦奎尔(DenisMcQuail)以为，传媒政策起源于国家利益追求与企业/产业运作之间的互动。在这里意义上，西方传媒政策的构成始于19世纪中期电子传媒技术的出现③以及传媒事业开场成为一种商业以后。这一时期，一方面、电报、无线电等电子传媒技术的出现，让传媒成为国家战略的一部分，带来技术垄断与国家利益、公共利益之间的矛盾;另一方面，19世纪后期报业印花税的取消以及各国教育的普及，推动传媒市场的迅猛发展。面对具有宏大战略意义以及商业价值的新兴传媒事业，和企业共同产生了建立秩序和规范的需求，传媒政策作为管制的手段开场遭到重视。面对蓬勃发展的新传媒技术以及商业化媒体，各国均将私人所有制的管制作为政策的重心，促进竞争，反对垄断。从19世纪中期一直到20世纪二战前后，西方传媒政策都很少牵涉传媒内容的管制。库伦伯格与麦奎尔两位教授将这些政策统称为新兴传播业政策(emergingcommunicationsin-dustrypolicy)以为它们以和企业的经济利益作为管制标准，缺乏社会文化和政治方面的考虑，并不是为公共利益服务的。这种将传媒视为技术和市场问题的政策思路，在二战以后开场发生变化。二战的爆发让西方各国见识了传媒的气力，而广播电视等媒体的出现，使传媒的社会影响力进一步扩大。传媒之于政治与群众民主的重要性获得重新评价，对传媒业的参与有了更多的正当性基础。与此同时，经济恢复、民主发展、社会稳定等一系列战后重建的目的，也提出了发展积极传媒政策的要求。在这种背景下，西方各国均不同程度加大了新闻审查、所有权分化等传媒管制的力度。在欧洲大陆，甚至一度不可侵犯的的印刷媒介也被合法地纳入政策范围与二战前的传媒政策相比拟，这些新的传媒政策表现出强烈的政治性，其关注的焦点不再是经济因素，而是社会政治因素。民主、多元、社会责任、独立成为政策的主要价值标准，而普遍服务和公共利益则是政策的核心内容。因而，在库伦伯格与麦奎尔的学术话语中，这些积极的传媒政策也被称为公共服务政策(publicservicemediapolicy)到20世纪80年代，在经历70年代的经济衰退之后，西方国家的经济逐步走出低谷，呈现回升与增长趋势，传媒市场的规模与范围随之得到空前扩大。传媒作为一种产业，成为西方各国解决就业、税收、经济增长等社会政治问题的重要依靠气力以及介入全球竞争的重要角力场。在经济效益与利益的目的下，公共服务政策强调参与以及公共利益的形式显然已不合时宜。于是，开场从那些牵涉市场发展的管制领域撤出经济的发展在政策的构建中获得更多的优先权，经济利益被放置到社会文化和政治利益之上，自由化、市场化以及私有化成为传媒政策的主要基调，而市场机制以及竞争法则成为传媒政策的主要手段。即便在传媒的政治性根深蒂固的欧洲，经济目的也在正成为传媒政策的核心。原来被归属为文化范畴的传媒政策，如今已经成为产业政策和贸易政策的一部分。在政策转向经济的同时，互联网、数字化、卫星通讯、光纤通讯等新传媒技术的发展，也对旧的传媒政策体系提出了新的变革要求。一方面，这些新传媒技术互动和混杂的特质，不仅对原来基于单向传播形式的政策提出了挑战，而且逐步模糊了各种传媒之间的界限，使印刷媒介/广播电视/电信分立管制的传媒政策框架变得不再符合逻辑，传媒政策和电信政策开场走向融合;另一方面，这些新的传媒技术使国家干涉的重要性获得重新确认，但它们所带来的传媒资源极大丰富，却动摇了原有传媒政策基于资源稀缺的正当性基础。稀缺论的消失使公共利益再次成为传媒政策的核心，进而赋权对传媒的参与。此时的公共利益已被重新定义，经济和消费主义的价值被包含进来，公共利益的背后往往混杂着商业利益和权利控制的考虑.在经济和技术因素之外，社会文化和国际环境的变化也在进一步推动旧的传媒政策走向瓦解。比方，日渐多样的传媒以及日益分化的社会，使传媒逐步脱离上一阶段政策标准化的意识形态控制。经济和政治全球化对民族国家边界的突破，则在召唤传媒政策超越国家疆域和利益的限制。面对复杂多变的国内和国际环境，政策创新和变革的呼声越来越高，旧的政策形式也逐步从很多领域撤出。不过，直到今天，西方也没能构成一个统一、明确的新传媒政策形式和框架。二、经济自由主义与国家干涉主义:西方传媒政策的两大基本范式沿着上述将传媒政策视为国家与产业互动产物的思路，不难在西方传媒政策的历史进路中觅寻到国家与市场进退攻守、与企业互动博弈的痕迹。国家与市场，或者是与企业，作为利益既相关又对立的两大行动主体，是传媒政策的两端。在过去一百多年里，西方传媒政策的轮回与演进，很大程度上能够归由于对这两大行动主体角色和边界的不同认知和理解。而对这两大主体的不同认知，则造成了西方传媒政策中两个旨趣相异却又互相纠缠的范式:经济自由主义范式和国家干涉主义范式。经济自由主义范式以古典经济学和新古典经济学为根据，以为市场机制足以保证资源的最优配置，不需干涉经济生活。详细到传媒政策的设计，则是一方面把传媒视为经济产物，把传媒资源的分配交给市场决定，强调传媒经济效率和价值的实现;另一方面以为传媒属于公共领域的范畴，唯有言论自由，公民方得以行使民主的权利，因而要将传媒管制的重要议题交由意见的自由市场来处理，而真理在意见的交锋中必定胜出。国家干涉主义范式，主要以凯恩斯主义经济学为根据，以为市场并不能解决所有的资源配置问题，唯有借助国家的气力，才能矫正市场失灵，维持国民经济的稳定增长。因而，国家干涉主义的传媒政策主张扮演积极、主动的角色。为了寻求国家干涉的正当性，这一政策范式强调传媒的社会价值和公共利益，以为传媒好像交通、能源与钱币，是社会的下层构造，使得社区、社会与国家得以整合运作.在近当代的西方经济发展史上，经济自由主义与国家干涉主义两种思潮此消彼长。与之对应，传媒领域关于自由与干涉的争论也从未停止，西方传媒政策经常在市场与之间游离。市场还是，这是经济自由主义与国家干涉主义分歧的关键(表1)。经济自由主义推崇自由市场，以为市场看不见的手能够自行调节，只需扮演好守夜人的角色，不管的才是最好的。在国家干涉主义的社会价值论之下，市场本身是不完善和非平衡的，国家被当成了社会公共利益的代理人。自由市场政策形塑了西方传媒业的基本构造和形态，新闻自由作为最高价值标准也获得普遍认同。但垄断媒体的出现，毁坏了自由市场的基础，让经济自由主义所标榜的民主自由徒有虚名，使企业和国家的利益都遭到威胁。在这场自由市场所引发的危机中，经济自由主义的消极国家观遭到严重冲击，国家主义的干涉思想上升为政策基础。而广播、电视等电子媒介在20世纪初的大量出现，则进一步强化了这种干涉的思想。从20年代到30年代，美国先后通过(无线电广播法〕(ＲadioActof1927)、(1934年电信法案〕(Commu-nicationActof1934)等一系列传媒法律、法规，欧洲也建立了不同形式的公有制度和控制制度。二战以后，面对复兴经济、重建秩序的社会要求，这种强调国家干涉的思想进一步得到强化，一个近乎全能的大在各国迅速成长。但是，在传媒自由乃民主基础的西方文化传统中，这种积极的传媒政策一直遭到争议。到20世纪六、七十年代，当西方经济陷入滞胀危机而国家干涉主义束手无策之时，新自由主义以及新保守主义席卷而来，市场至上以及管制放松再次成为西方传媒政策的主要思路。各国对媒体所有权和广告的限制、对公共广播的补贴以及美国广播的公平原则(fairnessdoctrine)，在这股市场化的浪潮中都被削弱甚至废止。经济利益超越公共利益，成为传媒政策制定中至关重要的考虑因素，而此后持续20余年的高增长、低通胀的经济周期，也让不少学者为这种市场机制和自由主义高唱赞歌。进入21世纪，随着互联网等新媒体影响的日益扩大以及全球竞争压力的不断增大，十分是金融危机和经济滞胀的直接推动，国家干涉的思想随着新国家主义的抬头又在以美国为代表的西方社会复燃。从无管制到管制，再从放松管制到再管制，西方传媒政策如同一只钟摆在经济自由主义与国家干涉主义之间摇摆。事实上，自由与干涉之间并非总是截然对立。在现代西方经济的发展经过中，经济自由主义与国家干涉主义已渐趋融合:经济自由主义走出无主义的危险，确认了部分干涉的作用;而国家干涉主义在强调干涉的同时，也成认市场的基础作用。这种自由与干涉并存的思潮，对应到西方传媒政策领域，构成了一种基于自由主义的双轨理论(thetwo－tracktheory):一方面，奉行意见的自由市场，最大限度地节制传媒内容管制;另一方面，在传媒构造管制方面赋予较大权限，施行积极的传媒政策。世纪后半期以来，随着西方经济与政治思潮的转向，这种内容与构造分立管制的思路开场发生深奥玄妙变化。一方面，新自由主义及其背后的垄断资本主义回归市场、重建秩序的主张，带来了规制放松(deregulation)运动，进而使得传媒产业构造方面的限制日趋放开;另一方面，面对全球化和网络化的压力和挑战，西方社会对、社会等所谓异端思想的敌意，以及新自由主义重建统治阶级气力的政治保守性，又给西方各国带来思想和内容失控的恐惧。因而在传媒构造去管制的同时，西方不少国家的传媒政策存在内容再管制的现象。例如，美国在1996年通过(通信法〕大幅度放松费率、所有权等管制的同时，先后通过(传播净化法案〕(CommunicationDecen-cyAct，CDA)、(儿童色情保卫法〕(ChildPornogra-phyPreventionAct，CPPA)、(儿童网络隐私法〕(ChildOnlinePrivacyProtectionAct，COPPA)、(儿童在线保卫法〕(ChildOnLineProtectionAct，CO-PA)等多部以互联网内容为规制对象的法案。固然这些法案中的大多数都遭到质询、挑战甚至是违宪的判决④，但并没有阻止西方国家对互联网等媒体的内容进行监管的努力。只不过，在传媒自由和表示出自由的压力之下，西方国家开场探寻求索从直接的内容监控转向建立一种基于技术以及行业自律的内容规制体系。例如，在(儿童在线保卫法〕(COPA)被判无效之后，美国国会又于2001年出台(儿童互联网保卫法〕(TheChildrensIn-ternetProtectionAct，CIPA)，强调通过过滤软件来屏蔽属于淫秽或儿童色情的图像，并且防止未成年人获取对其有害的材料.三、范式重建:探寻传媒政策的第三条道路.市场，还是?西方的传媒政策一直希望在这两端间获得平衡，却又经常陷入两难境地。经济自由主义对于所有权集中、接近权、弱势保卫、消费至上等问题的无力性以及其所隐藏的政治风险，备受诟病。批评者以为，传媒是教育、协商、统合机制的重要提供者，而经济自由主义的市场形式忽视了传媒在文化和政治方面的重要性，把人们视为消费者，而不是公民，进而将公民权利窄化为一系列经济的权利。同时，这种将传媒资源的分配交由市场决定的做法，不可避免地将传媒交给少数具有资本实力的利益主体;而所谓的意见自由市场其实是将自由化等同于民主化，也不可避免地将政策制定的权利交给社会上一些充分把握资讯、拥有专业能力及具政治责任感的成员。在经济自由主义陷入窘境的同时，国家干涉主义也经常被敌意所包围。在西方的历史文化中，国家经常被视为言论自由的主要敌人。因而，国家对传媒的参与即便是以公共利益为名经常遭遇敌意的警觉甚至是攻击。在经济自由主义面临市场失灵固疾的同时，国家干涉主义将传媒资源托付给国家机器的做法，也面临管制寻租、管制俘获等众多诘难。而且，不断一体化的全球经济和政治，也在逐步侵蚀国家主义的根基。20世纪后半期，西方经济社会的发展带来中产阶级的崛起以及公民自主、自治意识的觉悟。在随之而来的公民复权运动和结社革命的推动下，公民社会(civilsociety)的概念逐步融入西方的主流话语体系，公民以及作为中间构造的公民社团、NGO等非气力在秩序构建中的作用不断上升。在这种背景下，一场公共行政重构运动在西方展开。经济自由主义和国家干涉主义基于中心－边缘二元框架的单一中心治理构造遭遇普遍抗争，一个市场－国家－社会－媒体合作治理的多中心治理构造成为传媒政策的理想。在这种多中心治理的基本语境下，民族国家开场向治理共同体转型，的角色在相当程度上遭到冲击而弱化，而公民以及公民团体等第三部门的价值获得强调。传媒接近权、传播权、公民的媒介素养等一系列面向公民权利的概念开场进入西方社会的话语场域甚至是政策的议程和实践，而社区广播(communityradio)等另类媒体(alternativemedia)也获得长足发展，并在英美等多个国家获得政策成认。但是，在这场已持续了三分之一世纪的治理革命中，对于公民以及第三部门的角色怎样勘界，国家和社会等不同主体间的关系怎样重建，公民的自治和主权怎样实现等关键问题，西方一直没有构成一条统一而有效的途径。在国家－社会关系的重建经过中，面对经济自由主义和国家干涉主义的民主危机以及日趋多元分化的社会，多元主义⑤(pluralism)在二战以后曾盛极一时。在多元主义的政治设计中，公共决策的经过是多重竞争性利益集团无休止地讨价还价的经过，而最终政策的构成是国家试图调和这些利益集团之需要的结果;国家内部的权利中心是分散的、多元的，而与其它利益集团没有本质性的区别，其作用就是接受各种利益集团的压力性要求，并使之转换成政策输出。由于嵌合美国的现实国情，这种强调权利分散的思想对二战以后美国的政治体制和传媒政策形式的构成起了决定性的作用。到20世纪60、70年代，随着经济危机的到来以及依附公司利益的政治丑闻的增加，这种将国家视为中立仲裁者的思想陷入危机。随后出现的新多元主义固然在一定程度上修正了多元主义的缺陷，注意到利益集团在资源上的不平等性，并将国家视为一种特殊利益集团，但仍然没有能赋予国家更积极的角色.面对日益原子化的社会以及日益严峻的全球化挑战，国家权威的重塑以及社会秩序的重组已成为一种必要。在这种背景下，强调以国家为中心建立社会统一有机体的法团主义(corporatism，又译为社团主义、合作主义、统合主义)在20世纪的70年代兴起。作为多元主义的替代理论，法团主义重新强调国家的独立和权威，主张在社会与国家之间建立制度化的沟通渠道，进而使每一种利益都有平等有效的表示出机制。法团主义以控制、统一和稳定为核心的政治布置，由于愈加契合欧洲的社会文化传统，并且符合新欧洲势力崛起后去美国化的政治需要，在80年代以后成为欧洲大陆国家传媒政策经过的主要形式。在这一形式下，传媒的公共服务原则获得确定，传媒行业的自治获得极大发展，但等公共部门对传媒领域的参与也变得越来越普遍。多元主义和法团主义代表着西方社会重组国家－社会关系的两种途径，但无论是哪一种途径，其终极目的都是要冲破国家与社会的二元对立，建立一条超越经济自由主义与国家干涉主义的传媒管制的第三条道路。在第三条道路的政治理想中，民主、责任、多元与对话等理念成为传媒政策的核心精神，而第三领域的介入则成为政策经过的重要内容。因而，在重建国家－社会关系的同时，公民角色和身份的建构与实现也是西方传媒治理革命中范式重建的核心问题。在对公民角色和身份的建构中，新共和主义⑥对公民政治的召唤以及对积极公民(activecitizenship)身份的诉求，奠定了现代西方传媒政策转型与重建的主体性规定。不过，在怎样塑造积极公民、公民身份怎样在现实中落脚等关键问题上，新共和主义并没有拿出有效的解决方案，进而最终难以摆脱自古典共和主义以来的可行性窘境。对公民作为政策主体的实现问题，20世纪80年代以来兴起的协商民主(delibera-tivedemocracy)理论提供了更进一步的方案设想。这种协商民主的形式试图建立一个以多层次对话和介入为核心的政策经过，主张在有效的前提下，让利益分殊的多元主体直接、充分地介入到讨论和决策的经过中来，并在自由、平等的条件下进行对话和协商，进而构成最终的决策。协商民主理论融合并在一定程度上超越了自由主义、多元主义、共和主义等多种理论，为公民身份和国家－社会关系两大核心问题提供了一个新的、也愈加完美的解决方案。但是，这一基于公民自治的理论在现实政策经过中的运用，却不可避免地陷入了公民唯私主义综合症和政治介入冷漠症怎样克制的主体性窘境、公民个体表示出与代理介入之间怎样抉择的构造性窘境，以及在社会资本不平等条件下怎样实现平等对话与协商的机制性窘境。迄今为止，民主协商理论仍然无法祛除其政治乌托邦的理想色彩，暂时还无力成为一种替代性的政策方案或范式。结束语.后经济自由主义与国家干涉主义的时代，是一个思想喧哗的时代。从新自由主义到新保守主义，从多元主义到法团主义，从新共和主义到协商民主理论，再从社会、民主社会到市场社会各种主义话语在西方政治经济的思想漩涡中陆续出场、相互激荡，冲涮并形塑着西方的传媒政策。今天的西方国家在全球化、科技进步、公民崛起等众多因素的冲击下，早已超出经济自由主义和国家干涉主义的范畴，而传媒政策经过的机制也由原来国家－传媒－市场的三角框架过渡到市场－国家－社会－媒体的四维构造。在这种新的政策构造中，不但国家、市场、传媒等政策主体的角色和身份发生了转移，而且主体间的互动和关系也由于这个快速变化的世界而日益多元和复杂。各种新的主义话语都在一定程度上修正甚至超越旧的传媒政策范式。然而，由于或是无法完全包容新政策经过的开放性和复杂性，或是陷入可欲性和可行性的窘境，终究没有能积聚起足够的理论资源与实践资本来实现政策范式的重建。事实上，这些新的主义话语仍然深深扎根于经济自由主义与国家干涉主义的政治哲学之中，自由的市场与身份是其理论的应有之义，而国家的有效性也最终获得确认。考虑到当下政策环境的挑战性以及传媒与民主政治的严密关系，简单地回到经济自由主义或是国家干涉主义的传统已不合时宜，而且太多地偏向国家干涉主义可以能带来政治和社会风险。因而，当下更为紧迫的任务，是将自由主义丰富的思想传统从意识形态的枷锁里解放出来，在创造性的发展中为其注入公民政治的活力。由于，新范式的重建是长期的、不可控的，而传媒政策的改革与重构却是现实的、紧迫的。注释:①传媒政策的最终构成是政治、文化、经济以及多方利益集团博弈、协商的结果。因而，对传媒政策范式的抽象概括是一项带有幼稚普遍主义(naiveuniversalism)危险的工作。在阅读此文时，需要注意厘清政策范式和详细政策布置之间的关系和区分。②西方是一个笼统的概念，需要注意到在同一范式下西方各国传媒政策的国情规定与多元途径。③库伦伯格与麦奎尔以为，在19世纪中期发明以来的一系列电子媒介出现之前没有传媒政策。本文在对西方传媒政策历史变迁途径的梳理上，参照了库麦两位教授的研究。④CDA于1996年出台，后于1997年6月26日被美国最高法院以违宪为由而否决;CPPA于1996年出台，也因其对传播内容的限制而被裁定为违宪;COPA是一部直接针对CDA的失败而于1998年1月出台的法案，它固然将限制内容缩减到商业网站并只限于美国地区的内容供给商，但仍在2004年被裁定为违宪;COP-PA于1998年5月出台，并于2000年4月21日正式生效，是这几部法律中唯一没有被裁定为违宪且与内容监管有关的法律。⑤多元主义至少有两种含义:一种是近代在西方发展起来的、尊重社会意识和政治文化多样性的观念和学讲，即一般意义上的多元主义;另一种是二战以后在以美国为代表的西方国家发展起来的多元主义民主理论。这里指涉的是后一种概念，即多元主义的民主理论。⑥在西方社会，共和主义是与自由主义相并列的一种政治传统，以强调平等、政治介入和公共精神为特征。所谓新共和主义是指20世纪50、60年代以来兴起的、以复兴古典共和主义为理念的政治思潮。其思想主要是针对现代自由主义在理论和现实中的众多弊端，从自由观、美德观、国家观、公民观等角度提出自个的看法和主张。以下为参考文献:［1］JanvanCuilenburg，DenisM