农村城市化对农村社会法制秩序的影响,行政法论文

农村城市化对农村社会法制秩序的影响,行政法论文2001年诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授约瑟夫斯蒂格利茨曾将中国的城市化视为21世纪对世界影响最大的两件事之一。当下，我们国家正处于快速发展的城市化阶段，城市化进程必然会对城乡社会秩序产生影响。一、城市房屋拆迁及与房屋被征收所有权人的利益博弈城市化不可避免地牵涉到对城市的规划、改造以及对部分城市居民房屋的征收、补偿和安置。房屋是城市居民重要的财产，假如不能公正、合理地补偿、安置，必然会引发房屋被征收者的不满、抗争。近年来，因城市房屋拆迁引发的房屋被征收居民上访、自焚、被活埋、暴力抵抗等事件屡见报端，这让我们不得不反思我们国家的城市房屋拆迁制度。在城市房屋拆迁方面先后公布了三部行政法规，即1991年通过的(城市房屋拆迁管理条例〕、2001年修订的(城市房屋拆迁管理条例〕以及2018年颁布的(国有土地上房屋征收与补偿条例〕。2001年修订的(城市房屋拆迁管理条例〕和1991年通过的(城市房屋拆迁管理条例〕一脉相承。(城市房屋拆迁管理条例〕没有区分公益拆迁和商业拆迁，单方面制定补偿标准。而实际在商业拆迁中，为了最大化土地使用权转让收益，对房屋被征收所有权人的补偿标准就不会太高。在房屋征收程序方面，这两部拆迁条例都将拆迁设置成行政许可形式，由给拆迁人颁发许可证，由拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议，而躲在幕后。一旦达不成拆迁协议，当事人只能向行政机关请求行政裁决，对行政裁决不服才能够提起行政诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行，而还能够强迫拆迁。这两部先后实行的拆迁条例使得城市房屋拆迁变成了、拆迁人、被拆迁人之间的一场利益博弈。改造城市的任务由开发商的商业行为完成，权利和资本很容易结盟，而房屋被征收者的利益则被漠视，这也是近年城市房屋拆迁引起民众抗争的根本源头。2018年发布的(国有土地上房屋征收与补偿条例〕与先前的(城市房屋拆迁管理条例〕相比，在保卫公民财产权、规范国家权利方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改良之处，如征收城市房屋的同时收回土地使用权，行政机关只对房屋进行补偿，而对未到期的土地使用权不进行补偿，这很有可能使被征收房屋所有权人得不到充分合理的补偿。除此之外，(国有土地上房屋征收与补偿条例〕固然明确规定为了社会公共利益，市、县人民才能作出房屋征收的决定，但我们国家当前对城市房屋商业拆迁怎样运作并没有相关法律规定，而(国有土地上房屋征收与补偿条例〕的落实仍需要不断深切进入理解与把握，难免不会有地方想浑水摸鱼。在宏大的利益面前，现实中有些地方及开发商并不会遵守(国有土地上房屋征收与补偿条例〕的相关规定。而随着民众权利意识的觉悟，由城市房屋征收引起的纠纷即便经过了司法程序，仍有部分房屋被征收权利人对裁判结果不会心悦诚服。实践中，我们也看到，(国有土地上房屋征收与补偿条例〕公布后，拆迁纠纷，甚至血案仍时有发生，并对城市社会秩序产生影响。二、对农村土地征收及与失地农民的博弈随着城市人口的增长、经济社会事务的发展，城市必然会在空间上扩张，这就牵涉到城市对周边农村土地的征收。自1994年我们国家实行分税制以来，在和地方关系上出现了财权上移、事权下移的局面，地方财力缺乏。在这种情况下，征收城市周边农村土地并有偿转让就成为地方的生财之道，土地财政盛行。征收城市周边农村土地自然要对失地农民进行补偿。根据(土地管理法〕的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。很显然，这种以产值定补偿的方式方法并未充分考虑市场因素，补偿标准明显偏低。有些地方为谋求本身利益，甚至会压低对失地农民的补偿标准。土地是农民基本的社会保障，一旦失地农民利益受损，就容易产生纷争。由于征地规模较大，牵涉失地农民的数量较多，一旦纠纷得不到解决，很容易引发失地农民与地方、开发商之间的冲突，失地农民会自发组织维权抗争。据中国社科院长期研究农村问题的学者于建嵘统计，2004年至2018年五年间，每年发生的农地冲突约占全国发生的群体性事件的25％，占农村群体性突发事件的65％左右。很多官员也已经公开成认土地是诱发农村群体性事件的主要因素，乃至认同：50％以上的中国农村地区群体性抗议事件都是由于农地遭到地方强行暴力征占造成的。越来越多的事实和研究都表示清楚，中国的农地冲突已成为当下及今后相当长的一段时间内影响农村社会稳定和发展的首要问题。因征地而失去家园的农民进入城市，他们的身份也将转变为市民。被城市化的他们或许还没有做好充分的准备，就不得不面对进城后谋生方式、生活方式的转变。而失地农民城市生活的状态不仅关涉本身利益，而且会直接影响城市社会秩序。失地农民的适应经过是被动的，的安置保障措施将会直接影响到失地农民进城后的生存状态。对失地农民的征地补偿能否足够？失地农民的住房能否妥善解决？失地农民能否参加城市居民医疗保险、养老保险、享受低保？能否对失地农民进行职业培训或引导自主创业？这些问题的解决与城市秩序的发展走向密切相关。只要失地农民在城里安身立命，这种由失地农民向市民的转变才能够讲是成功的。假如失地农民进城后境遇恶化，沦为城市贫民，这就将成为影响城市管理秩序新的社会问题。三、采取措施引导农民变市民对城市秩序的影响改革开放以来，大量农民自愿进城，做生意或打工，一些成功人士在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工农民像留鸟一样往返于城乡之间，他们脱离农业生产，大部分时间生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。这种现象被一些学者称为半城市化。农民工的半城市化并不是真正的城市化。近年来，一些地方尝试将农民变市民的改革。自2005年开场，天津、重庆、北京、广东、成都、嘉兴、无锡先后开场农民变市民实践。自2018年下半年开场，笔者的家乡---宁夏平罗县采取下面措施，促进农民向城镇有序转移：〔一〕降低农民进城的户籍准入门槛，规定在县城有住房、做生意或就业等相关情况的，能够办理城市户籍；〔二〕保存进城进镇落户农民土地承包经营权和宅基地使用权；〔三〕农民初次进城镇购房享受优惠政策；〔四〕对进城农民就业进行培训、扶持；〔五〕进城农民养老、医疗、子女入学等方面保障到位。宁夏平罗县农民变市民的惠民政策吸引大批农民进城，仅2018年，就有2万农民转变为市民。宁夏平罗县农民变市民的实践为我们国家城市化提供了鲜活的经历体验材料。中国政法大学的学者蒋立山以为：从法学意义上讲，中国的城市化本质上是一场权利运动，即中国公民开场享有迁徙自由权和部分城市居民享有市民权利向惠及包括农村居民的公民权利转化的经过。城市化不仅仅仅是对农民户籍身份的变动，更是身份背后的权益分享，否则城市化后的农民就有被社会边缘化的危险。宁夏平罗县的城市化实践表示清楚，应当做出把农民转变为市民的详细规划，在户籍、住房、就业、养老、医疗、子女教育等方面提供制度设计和保障。农民具有很强的实用理性，他们会在农村务农与进城谋生的期望收益之间理性地做出自个的选择。几亿农民进入城市，这本身就是对城市秩序的挑战。进城农民融入城市社会的程度、在城市境遇的好坏、进城农民与原住居民融合的程度都会对城市秩序产生直接或间接的影响。不仅如此，亿万农民的城市化发展必然产生或伴生众多的社会问题和矛盾，而且还将有一个持续的经过。在高速发展的城市化中，中国的社会在克制旧有社会问题的同时，也必然产生新的社会问题。城市化意味着人口向城市聚集，人口不断膨胀就会影响到城市社会生活的各个方面，催生出一系列的城市社会问题，迫使必须有所作为。以就业为例，城市化并不能自动解决转化为市民的农民的就业问题，要为农民进城就业创造更多的时机。还需要对进城农民进行培训，鼓励进城农民就业或自主创业。为了应对城市化进程中人口、就业、住房、交通、生态、教育、治安等社会问题带来的压力，城市的管理者要以城市资源环境承载力作为城市化发展的重要考量因素，在城市规划、住房建设、公共服务、社区管理上做出通盘、周密的布置。托克维尔在(旧制度与大革命〕中分析法国大革命时以为，很多国家发生大革命，发生秩序的混乱，不是由于不改革，恰恰是由于改革。城市化对我们国家当下社会来讲是一场深入的变革，更需要周密的考虑，做出理性的布置，才不致于引发因变革而导致的秩序动乱。四、城市化对农村社会秩序的影响城市化不仅对城市产生影响，而且对传统的农村社会秩序也产生了冲击。一些农民进城打工，一些农民在引导下转变为市民，他们保存在农村的土地经营权的流转就不可避免了。一些进城打工农民或转变为市民的农民将其保存在农村的土地交给其他村民耕种，收取报酬或不收取。当然，在农村土地经营权流转方面，一些地方也出现了制度创新。2006年，在宁夏平罗县兴起了土地信誉合作社。土地信誉合作社是一种农村土地经营权流转中介组织，这种土地流转的成功形式实际上已在全国推广。随着在城市站稳脚跟，一些进城农民会选择放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权而获得补偿，这就需要建立农村土地承包经营权、宅基地使用权退出机制。随着土地流转规模不断扩大，土地集约经营就具有了现实可能性，家庭农场、股份制农场等新兴事物在农村出现也不再是痴人讲梦。宁夏平罗县已在探寻求索农村土地承包经营权和宅基地使用权退出机制，设立了土地承包经营权、农民宅基地和房屋产权退出收储基金，并已实践操作。家庭农场也成为重点培育形式，截止2020年4月，宁夏平罗县已成立家庭农场107个，流转土地5.57万亩。以上农村改革实践已让我们看到了城市化对农村经济生活产生的连锁反响。随着城市化的发展，农村会因人烟稀少、空房增加而显得有些凋敝，甚至一些地方还出现了村落的终结。中国传统的农村秩序似乎已衰落，但我们并不是看不到希望，一种新兴的当代农村秩序即将产生。为了开发进城农民放弃的分散各处的宅基地，农村原有寓居格局就会改变，为了生产生活的方便，必然会构成统一、当代的农村新社区。这种农村新社区或许与城市的设施并无太大区别。随着土地承包经营权在农村大规模流转、集约化经营的发展，留在农村的农民就会逐步转变为家庭农场主或当代农业工人，他们的生产方式、生活方式、价值观念都会发生变化，一种基于市场经济和合同规则基础上的新型人际关系就会构成，这不是预言，而是现实生活中已发生的真实的改变。但是，以为乡村社会和乡下人将来变得和大城市的情况一样，这是一种过于简单化的梦幻想象。这种新型的农村社会秩序仍然有别于城市秩序，有其独特的田园色彩。五、余论城市化是人类社会发展的必然趋势，但不可否认的是城市化也不可避免地伴随着一些社会矛盾、社会冲突。在法律层面上，城市化中出现的社会冲突大多最终会归结为权利和权利的冲突。工人、农民、市民等群体为了本身利益采取集体上访、游行示威等方式表示出自个的诉求和意愿，本来应该被看作是在行使公民正常的利益表示出权利，却被当成了影响稳定的群体性事件。稳定的社会秩序是我们追求的目的，但不要将民众的利益表示出与社会稳定对立起来，不要将公民正当的利益诉求与表示出视为不稳定因素。只要维护了民众的基本权利，才能最终维护社会的稳定。我们国家历史上治乱循环的规律表示清楚，社会秩序恶化的主要责任承当者往往是，是的恣意妄为导致民众不满进而引发社会矛盾尖锐。英国的霍布斯曾将比作(〕上的海怪---利维坦，它的强大既能够保卫民众的利益，当然可以能会损害民众的利益，所以才有了将权利关进制度的笼子里之类的讲法。在城市化进程中，要约束自个的行为，不能以维稳为借口，损害民众的合法利益。当下，我们国家正处在社会转型期，社会构造和利益格局都在发生深入变化，所以产生各种利益矛盾和社会冲突是很正常的，也是不可避免的。社会冲突具有双重功能。社会冲突一方面会产生社会问题，消耗损费社会资源，毁坏社会秩序；但另一方面，不牵涉社会基本矛盾、不冲击核心价值的社会冲突也具有促进社会发展的功能。美国社会学家科赛就强调过冲突在社会系统中的正面功能。所以，应以平常心对待城市化进程中的社会冲突与秩序问题，将社会冲突纳入法律框架，理性地加以解决。以下为参考文献：〔1〕于建嵘．底层立场[M]．上海：上海三联书店，2018．45．〔2〕蒋立山．中国的城市化与法律问题：从