第十三章 行政诉讼法

行政诉讼法第十三讲一、行政诉讼法的概述1.行政诉讼的概念诉讼就是老百姓常说的“打官司”，它分为民事、刑事诉讼和行政诉讼。行政诉讼就是公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院依法作出裁判的法律制度。其特点是：行政诉讼双方当事人的原告和被告是恒定不变的。原告必是公民、法人或其他组织、被告必是行政机关，不能倒置。(1)行政诉讼的双方当事人有一方必须是行政机关(2)行政诉讼的客体，是被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的行政机关的具体行政行为。行政行为抽象行政行为具体行政行为抽象行政行为是指行政机关在其法定的职权范围内，依照法定程序制定具有普遍约束力的行为规则的行为。例：国务院制定颁发行政法规，湖南省人民政府制定颁布有关地方规章等。具体行政行为则是行政机关依法行使职权，针对特定的人就特定事件所作的直接影响其权利义务的行为。行政诉讼的客体是具体行政行为，与之相对的抽象行政行为不在行政诉讼范围之内。例：长沙县工商局向个体户甲征税就是具体行政行为。公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政争议，一般有两条解决途径。(3)行政诉讼是向法院提起，由法院依法作出裁判的诉讼制度。一是公民、法人或其他组织向作出具体行政行为的行政机关或其上级行政机关提出申诉，进行行政复议；二是向人民法院起诉，这就是行政诉讼。例：

对法院或其审判人员可否提起行政诉讼？问：刘某与他人发生纠纷，诉至法院后，法院经审理作出判决，要求刘某赔偿对方当事人经济损失。刘某不服，提出上诉，二审法院维持了一审判决。刘认为法院处理有错误，拒不履行法院的判决，被法院拘留15日。现刘欲对法院或其审判人员提起行政诉讼，请问是否可以？答：所谓行政诉讼是基于公民法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，不服行政机关的处理决定而引起的诉讼。行政诉讼的被告只能是作出具体行政行为的行政机关。这就是说：首先，只有行政机关才能作为被告，法院是国家的审判机关，不在行政机关的范围之内；第二，法院对案件依法做出裁判，不是具体行政行为，而是行使国家审判权的行为；第三，作为行政诉讼的被告是机关而不是个人。所以说，任何人都不能对法院或其审判人员提起行政诉讼。如果刘某认为法院的处理不当，则可以依法向法院提出再审申请，在法院决定进行再审之前，必须履行法院的判决。2.行政诉讼法行政诉讼法是调整行政诉讼活动和行政诉讼关系的法律规范的总称。行政诉讼法有广义和狭义之分。狭义的行政诉讼法专指《中华人民共和国行政诉讼法》，该法较为完整、集中地对行政诉讼活动作了规定，是我国行政诉讼最主要的基本准则。广义的行政诉讼法是指有关行政诉讼的一切法律规范。二、行政诉讼的特有原则(一)人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查的原则这是行政诉讼的特有原则，又称合法性审查原则。基本含义是：

对具体行政行为是否合法进行审查的主体是人民法院。

合法性审查只是对具体行政行为的审查，不审查抽象行政行为。即人民法院不能受理对抽象行为的控告，更不能审理和判决。

调解是我国民事诉讼的突出特点和必经程序，但在行政案件的审理中却不适用调解。这是因为：民事权利具有可以自由处分的性质，因而具备调解的基础；行政诉讼是行政权力之争，而行政权力是不能自由处分的，行政机关随意处分权力，可能意味着失职，因而行政诉讼不具备调解的基础。但赔偿诉讼可以调解，涉及到民事争议的部分也可以调解。(二)不适用调解的原则《行政诉讼法》第44条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但下列三种情形应停止进行。(三)起诉不停止执行原则第一，被告认为需要停止执行的，可以停止具体行政行为的执行。第二，原告申请而由人民法院裁定停止执行。其一，必须由原告主动提出申请，如无原告申请，人民法院不得主动以职权决定停止具体行政行为的执行。其二，必须是该行政行为的执行会造成难以弥补的损失。其三，停止执行不会损害社会公共利益。人民法院裁定停止执行具体行政行为必须符合下列条件：例如，某城建部门，认为某单位的房屋是违章建筑，要求该单位予以拆除。该单位不服城建部门的处罚，而申请行政复议，并申请停止执行拆除房屋的处罚决定。行政复议机关经审查认为，如果拆除房屋将会给该单位造成很大的损失，暂不拆除房屋尚不影响周围居民或者正常的交通、环境等，因而裁定暂停执行城建部门的决定。第三，法律、法规规定停止执行的，应当停止执行。例如，治安管理处罚条例第四十条规定：“对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申请和诉讼期间，原裁决（定）暂缓执行。”根据这一规定，只要被裁决的人提供了担保，公安部门就不能在终局裁决或者判决前对被裁决人实行拘留。

三、人民法院受理行政案件的范围1.受案范围概述行政诉讼的受案范围，是指根据法律规定，人民法院可以受理哪些行政案件。从公民、法人或其他组织来说，就是对行政机关的哪些具体行政行为可以向人民法院提起行政诉讼。从行政机关说，则是哪些行政行为可能被起诉。2.人民法院受理的案件《行政诉讼法》第11条先作了内容列举，共7项。(3)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。(2)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。(1)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发，或者不予答复的。例：北京大学博士生刘燕文诉母校北京大学拒颁学位证书案。例：北京科技大学本科生田泳诉母校北京科技大学拒颁学位证毕业证案。(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。例：四个无赖青年在张山开的个体饭店吃饭不仅不给钱，反而寻衅闹事，砸坏柜台和桌椅，张山向当地公安局报案，请求保护其人身权和财产权。公安局以工作忙为由拒绝前去制止不法行为。事后，张山向人民法院提起公安局不作为的行政诉讼。(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。(7)认为行政机关违法要求履行义务的。(8)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。(1)国防外交等国家行为国防、外交等行为不可诉，是世界各国通例。因国家行为具有高度的政治性。法院无权对涉及国家主权的不针对公民、法人或其他组织的权利义务的行为进行审查。3.人民法院不受理的案件行政法规、规章、具有普遍约束力的决定、命令等，概括称为抽象行政行为。对抽象行政行为，人民法院没有审查权，既不能受理，也不能审理、判决。(2)行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令。行政机关对其工作人员的奖惩、任免行为，很多也涉及到人身权、财产权，但根据我国体制，因奖惩、任免等行为引起行政争议，属于行政机关系统内部的争议，法律、法规规定由行政机关系统内的人事部门或监察部门受理，人民法院不予受理。(3)行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定。(4)

法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。如《集会游行示威法》规定，当事人对公安机关不批准的集会、游行、示威，只能向同级政府申请复议，复议决定即为终局裁决。级别管辖是指划分由哪一级人民法院审理第一审行政案件。划分级别管辖的标准，是行政案件的性质及其重大、复杂程度。1.级别管辖四、行政诉讼的管辖基层人民法院：除中院、高院、最高人民法院受理之外的所有其它案件。中级人民法院高级人民法院：本辖区内重大、复杂的行政案件。最高人民法院：全国范围内重大、复杂的行政案件。确认发明专利权的案件，海关处理的案件。对国务院部、委和省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。本辖区内重大、复杂的案件。地域管辖是确定第一审行政案件在同级人民法院中，由哪一个人民法院管辖。可分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖。2.地域管辖(1)一般地域管辖

没有经过行政复议的行政案件，由作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

经过行政复议的行政案件，行政复议机关的复议裁决维持最初具体行政行为，当事人不服，应由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。(2)特殊地域管辖(选择管辖、共同管辖)

经过复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，原告选择由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院，或者由复议机关所在地人民法院管辖。也就是说，最初作出具体行政行为的行政机关与复议机关不在一地的情况下，原告向这两地人民法院中的任何一个人民法院均可提起诉讼，接到起诉的人民法院就具有了对该案件的管辖权。对限制人身自由的强制措施决定不服，如对拘留不服而提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。“原告所在地”，是指原告住所地、经常居住地或者被限制人身自由所在地。究竟由哪一人民法院管辖，取决于原告向何地人民法院提起诉讼。这样规定便于公民进行诉讼。上述两种管辖，因由原告选择确定，故又称为选择管辖。(3)专属管辖因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。五、行政诉讼参加人1.原告和被告(1)原告------依法向法院提起诉讼的公民、法人和其他组织。第一，必须是行政机关具体行政行为的管理相对人。第二，必须是引起行政诉讼开始的公民、法人和组织，且对行政诉讼的继续和结束有重大影响。原告资格，即作为原告必须具备的条件。原告资格的转移第一，有原告资格的公民死亡，原告资格转移至其近亲属。第二，有原告资格的法人或其他组织终止，原告资格可由承受其权利与义务的法人或其他组织享有。(2)被告

行政诉讼被告，即被原告起诉指控侵犯其合法权益，而由人民法院通知其应诉的行政机关或组织。行政诉讼被告主要是行政机关，但并不限于行政机关；法律、法规授权的组织也可以成为行政诉讼的被告。不同情况下“被告”的确认。第一，未经行政复议的被告。“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。第二，经过行政复议程序的被告。“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”；“复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。第三，共同被告。“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”。第四，授权与委托。“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”。“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。第五，行政机关被撤销时的被告。“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”。但如果被撤销的行政机关没有继续行使职权的行政机关，可以由作出撤销决定的行政机关当被告。2.共同诉讼人根据《行政诉讼法》第26条的规定：“当事人一方或者双方为2人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件或者因同样的具体行政行为发生的案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼”，如原告是两个以上的公民、法人或者其他组织的，称为共同原告；被告是两个以上的行政机关，称为共同被告。指当事人一方或者双方为2人以上，其诉讼标的是同一的且人民法院必须合并审理的诉讼。(1)因作出同一具体行政行为而产生的共同诉讼，又称必要的共同诉讼。指当事人一方或双方为2人以上，其诉讼标的是同一种类(同样的)，人民法院认为可以合并审理的诉讼。其特点是共同诉讼人对诉讼标的的权利或义务没有共同的利害关系，是由人民法院将其合并审理而形成的。(2)因作出同样具体行政行为而发生的共同诉讼，又称普通的共同诉讼。指同被诉的具体行政行为有利害关系，申请参加或者由人民法院通知其参加诉讼的其他公民、法人或者其他组织。第三人的特点是：3.第三人(1)同提起诉讼的具体行政行为有利害关系。(2)有着与其他当事人不同的利害关系。第三人既不是原告也不是被告，而是具有独立诉讼地位的诉讼参加人。(3)参加已经开始但未终结的诉讼。从审判实践看，第三人可能是公民、法人或者其他组织，也可能是行政机关。我国《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其它公民、法人或者其它组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第二，第三人是为维护自己的合法权益而参加诉讼的。这一规定包括了四个方面的内容：

第一，第三人同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系。这是行政诉讼第三人参加诉讼的根据。所谓利害关系是指法院的处理结果在法律上将对第三人的权利产生影响。第三，行政诉讼第三人必须是参加已经进行的行政诉讼中，如果他人之诉还没有开始，那么就不存在第三人了。第四，第三人是否参加诉讼是由人民法院决定的。根据上述情况可以看出，城建部门决定拆除、而王某不同意拆除的这两间房屋，其产权虽然属于王某，但是目前正在居住的是甲本人，人民法院最终的判决结果将直接影响到甲的合法居住权，尽管甲本人没有申请，但是人民法院决定让甲参加本案的诉讼活动，这样做符合行政诉讼程序，保护了甲作为第三人的合法权益，既合法又合理。诉讼代理人是指依据法律规定、或由法院指定或当事人委托，以当事人名义代理当事人进行诉讼的人。4.诉讼代理人(1)概念(2)种类法定代理人

指定代理人委托代理人六行政诉讼中的举证责任《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。根据这一规定：第一，在行政诉讼中，举证责任由被告一方承担。第二，行政机关举证责任的内容包括提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。(3)在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。自行政诉讼开始以后，未经法院同意，行政机关不得自行向原告或证人收集证据。如果行政机关不按此规定而继续收集，其所收集的证据法院将不予采纳。七、行政诉讼程序(一)起诉和受理1.起诉(1)起诉的条件根据《行政诉讼法》第41条的规定，提起行政诉讼应符合以下条件：

原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。有明确的被告。有具体的诉讼请求和事实根据。属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。(2)起诉程序原告对符合起诉条件行政争议，应当在法定期限内遵照法律规定的程序提起诉讼。起诉与行政复议的关系：以当事人选择为原则，以复议前置为例外。行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政机关的行政行为，而提起申诉，由上一级行政机关或者法律、法规规定的其他机关、组织依法对该具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。在复议与起诉的关系上，我国《行政诉讼法》规定以自由选择为原则、以复议前置为例外。即当事人对具体行政行为经复议不服时再向法院起诉，也可以直接向人民法院起诉。但法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，依法律、法规规定。起诉期限一般期限特殊期限—–由其他特别法规定的期限。经过复议的—–自收到复议决定书之日起15日内。直接向法院起诉的—–自知道作出具体行政行为之日起3个月内。起诉期限。起诉方式应以书面形式有困难者，也可口头起诉

起诉的效果——不停止具体行政行为的执行(但有特别规定的除外)2.受理受理是人民法院对公民、法人或者其他组织的起诉进行审查，认为符合法律规定的起诉条件而决定立案审理的诉讼行为。对符合受理条件的，人民法院应在接到起诉状之日起7日内立案。对于不予受理的案件，应在接到起诉状7日内作出不予受理的裁定，该裁定可以上诉。(二)审理与判决1.行政诉讼的第一审程序第一审程序包括：开庭前的准备开庭法院调查法庭辩论评议与宣判组成合议庭，不能实行独任制

通知被告应诉

审查诉讼文书和证据材料

审查具体行政行为是否有停止执行的条件

审查是否有先行给付的情况存在

审查有无不公开审理的条件2.第二审程序第二审程序又叫上诉审程序，是上级人民法院对下级人民法院就第一审案件所作的判决、裁定，在发生法律效力以前，基于当事人的上诉，依据事实和法律，对案件进行审理的程序。(1)第二审程序的概念第二审程序是独立的审判程序，但并非是每一个行政诉讼案件都必须经过的程序。只有当事人不服一审判决、裁定，有法定期间内，以合法的形式提出上诉的案件，才经过第二审程序。提起上诉的条件：上诉主体资格合法：只有法律规定享有上诉权的当事人才能提起上诉，包括原告、被告、第三人。上诉对象符合法律规定：只能是第一审人民法院所作的尚未发生法律效力的判决和裁定。上诉时间符合法律规定：对判决不服的上诉期限为15日；对裁定不服的上诉期限为10日；(均从判决书、裁定书送达当事人之日起计算。)上诉方式：原则应以书面方式进行。上诉的途径既可通过原审人民法院提出也可直接向二审人民法院提出(2)第二审程序的审理公式

审理组织：必须由审判员组成合议庭。审结期限：应自收到上诉状之日起2个月内作出终审判决。有特殊困难需要延长，由最高人民法院批准。