行政行为上教学文稿

行政行为上从依法行政及与民事法律行为相比较的角度看，行政行为的特征在于：

①行政行为的从属法律性

②行政行为的单方性（行政合同例外）

③行政行为的强制性

④行政行为的无偿性

⑤行政行为的服务性

⑥行政行为的自由裁量性

二、行政行为成立要件

（一）三要件说

①主体要件行政主体的存在，或享有行政权能组织的存在。一切具有法律意义的行为，都是法律主体作出的。②客观要件或权力要件，存在行政权的实际运用。③客体要件或功能要件、法律效果，对相对人产生实际影响。

（二）对主观要件——意思表示的质疑

民事行为与行政行为比较

①实体法

民事行为属于私法自治范畴，行政行为属于公法范畴，且行政行为均是要遵循“合法行政”的原则，即大陆法系的法律优先和法律保留，行政主体只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，行政行为从本质上讲，不是法人主体或公务员个人心理性意思的表示，而是执行法律的行为。

②程序法行政行为无效、撤销的事由是无权或者超越职权、缺乏法律根据、违反强制性规定、违反法定程序等，意思表示的欠缺不影响行政行为的效力；而民法却规定了“意思表示”欠缺的法律后果，如重大误解、欺诈、胁迫等可能导致无效或撤销。

③救济法法院决定是否撤销一个行政行为，考虑的是证据是否充分、法律适用是否正确、法定程序是否遵守、是否超越职权或者滥用职权、是否拖延或者不履行法定职责以及行政处罚是否显失公正，只有在行政行为违法

（或显失公正）时才撤销行政行为。综上：虽然行政行为是行政主体意志的体现，但意思表示并非行政行为成立所无需考量的因素。

犯罪行为与行政行为比较①在刑法中，主观因素是一个行为构成犯罪所不可缺少的要件。我国与前苏联刑法学一样，认为犯罪包括客体、客观、主体、主观方面等四要件。主观方面指犯罪人实施犯罪行为时，对其行为引起的危害社会的结果所持的心理态度，包括故意、过失及动机目的。

②在德日大陆法系国家，由弗拉茨·冯·李斯特和恩斯特·贝林创立了构成要件符合性、违法性和罪责三级构造形式的犯罪构成理论。其中的罪责（或称责任），包含责任能力、故意、过失和期待可能性等要素。

③在英美法系国家刑法中，犯罪构成要件包括犯罪本体要件（犯罪行为和犯罪心态）和责任充足要件（排除合法辩护）两个层次。其中，犯罪心态中最核心的是蓄意和疏忽，此外还有明知、希望和允许等，法院只能将触犯刑法并且主观上具有可责难性的人认定为有罪，这是所有文明的刑事司法系统共通的观念，这种观念建立在对个人以及意志自由尊重的基础之上。“没有责任就没有刑罚”，成为近代刑法中的根本原理。

④在行政法中，行政行为一经作出即已成立，即对外部产生影响，作出行政行为的主体即受该行为的制约，就应对因该行为引起的后果承担法律责任，无需考虑行政主体在主观上是否具有故意或过失等主观心态。⑤个例情况下虽涉及主观意思表示，但许可法等已经明确规定了法律后果，故不必把主观意思作为成立要件。69（2）被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

（三）三要件分析

1.主体：行政权能的存在

权能不同于权限，后者职权的限度。

①权能指的是权利能力或资格，与组织的成立同时产生，权能确定权力（利）的性质

②权限确定权力的限度与范围。权能说明行为的性质，权限则说明行为的合法性。具备行政权能的主体并不一定是合法的行政行为主体。

案例1何海波路过别墅被罚款案

1996年12月，何海波穿过北京园明园结冰湖面，进入北京万春园高级别墅区，被公司保安罚款10元。何向法院起诉。法院认为，“万春园公司作为企业，无法律授权范围内的行政处罚权，故该公司仅根据其内部规定对何海波处以罚款的行为，没有法律依据，万春园公司对何海波的罚款应予返还；何海波未经万春园公司许可，擅自进入该公司，影响了该公司正常的工作秩序，亦应予以批评。”法院遂于1997年4月16日判决：北京万春园有限公司返还何海波人民币10元。《四个月官司讨回十元罚款》，《报刊文摘》1997年5月19日

何认为：判决宣告了私人没有罚款的权力，“违者罚款”的告示没有法律效力。这一结论获得广泛认同，但其理由不能完全令人信服：“万春园公司无法律授权范围内的行政处罚权，故该公司仅根据其内部规定对何海波处以罚款的行为没有法律依据”，故所处罚款应予返还。万春园公司固然没有行政处罚权，其"罚款"也没有法律条文可资依据，但以此推定其无权罚款显得有些轻率、武断；因为，万春园公司的罚款行为本来不属于行政处罚，其权利也不是非得渊源于法律条文。

案例2招商银行没收假币案霍某于2002年2月4日到北京招行东方支行存款，工作人员李某发现一张号码为GB0980301、面额100元的人民币为假币，当即告知霍某并交另一人员复核确认。之后李某分别在该币正面水印窗和背面中间位置处加盖了“假币”印章，出具了“假币收缴凭证”，告知如有异议可在三个工作日内向中国人民银行或中国人民银行授权的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中同建设银行申请鉴定。

2002年2月6日霍某向招行申请鉴定，招行委托有鉴定权的中国建设银行东四支行鉴定，结论为假币。建行东四支行将其予以没收，并出具了建行“发现伪（变）造币没收证明单”。霍不服，认为招行东方支行在收缴时由一名员工办理，送鉴定时没通知自己，收缴及鉴定的程序违法，请求法院撤销收缴及鉴定行为。

分析

人民币管理条例第34条

办理人民币存取款业务的金融机构发现伪造、变造的人民币，数量较多、有新版的伪造人民币或者有其他制造贩卖伪造、变造的人民币线索的，应当立即报告公安机关；

数量较少的，由该金融机构两名以上工作人员当面予以收缴，加盖“假币”字样的戳记，登记造册，向持有人出具中国人民银行统一印制的收缴凭证，并告知持有人可以向中国人民银行或者向中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构申请鉴定。

①四大国有银行股份制改革是从2003年陆续开始至2010年结束。2002年仍称故国有独资。（工农建中）

②《假币收缴鉴定管理办法》是2003年7月1日实施的。当时并无规章规定的“鉴定及没收程序”，只能依据银行法和人民币管理条例。招行无鉴定权。

③招行东方支行在办理人民币存取款发现数量较少的伪造、变造的人民币时，具有对其予以收缴的国家行政职权；工作人员在发现霍持有假币，又经另一工作人员复核后当面予以收缴，加盖“假币”印章，同时向霍某出具由中国人民银行统一印制的收缴凭证，并告知霍某可以向有权机构申请鉴定，该行为符合上述法规规定。

④霍某认为招行东方支行的收缴行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据，法院不予支持。现在国家对假币的鉴定办法尚无明文规定，故霍某认为招行东方支行自行委托有关机构鉴定属鉴定程序违法，缺乏法律依据，其请求撤销被告鉴定行为的诉讼请求不能成立，裁定驳回。

2.客观：行政权的实际运用①行政行为必须是行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为；②行政权的实际运用是通过公务员或委托的人员来实现的。

③行政权运作方式常见的是“作为”，但“不作为”也属于一种方式，即静态的不履行或拖延履行职责。

案例3派出所收取办案费2003年9月6日上午11时,威宁四中教师李宗志停放在校门口的一辆价值6000余元的摩托车被盗。接报后,县局刑侦大队城关刑侦中队通过调查发现,犯罪分子往云南昭通方向逃跑的可能性较大,局指挥中心立即组织堵截。下午4时,当犯罪分子驾车逃至迤那镇街上时,被迤那镇派出所民警截获。李宗志赶到迤那取车时,派出所向李宗志收取了100元的办案费。

下午4时犯罪分子驾车逃至迤那镇街上时，被镇派出所民警截获。李宗志赶到迤那取车，派出所向其收取了100元的办案费。

思考：收费行为是处于刑事侦查过程中，还是侦查终结？收费行为应当适用刑事诉讼法分析，还是行政法分析？人民警察法第22条人民警察不得有下列行为：（八）违法实施处罚或者收取费用；

第48条人民警察有本法第二十二条所列行为之一的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定，可以降低警衔、取消警衔。

结论：收费不妥，收费不是刑事侦查范畴，而是违法行使行政权的行为。案例4公安机关在刑事诉讼中查封案外人汇票某公安机关在侦查一起某甲职务侵占犯罪案件时，查封了案外人东方煤炭有限公司（东方公司）持有的汇票，致使东方公司无法向银行承兑汇票，经济损失巨大。公安机关的理由：该汇票系犯罪嫌疑人甲担任北方航运公司（北方公司）财务负责人期间，经手办理的由北方公司背书转让于东方公司的，现甲涉嫌职务侵占，故为保护北方公司的资产，公安即向银行出具了查封令。

律师根据《票据法》、《刑事诉讼法》的相关规定，向公安部门提出了解除查封的申请，但公安部门并未解除。

问题：不予解除查封票据的行为，是行政行为还是刑事侦查行为？该行为应否接受司法审查？

①票据作为支付工具，具有“无因性”，独立于基础法律关系而自由流通。申请人完全按照规定向前手支付了对价，属于合法取得，申请人是以上票据的合法持有人，应享有完全的票据权利，以上票据已经完全属于案外人的合法财产。

②刑事诉讼法第143条：对查封、扣押的财物、文件、邮件、电报或者冻结的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除查封、扣押、冻结，予以退还。公安局将以上已经转让给案外人、已成为案外人的合法财产进行查封，违反了法律规定，侵害了申请人及其他现善意持票人的合法权益。

③公安机关的行为不是刑事侦查行为，而是行政强制措施。首先，行为对象不是嫌疑人而是案外人；其次，行为目的不是为侦查犯罪需要；最后，行为依据不是刑事诉讼法，相反，该法规定公安机关应对案外人的财务解除查封，予以退还；拒不退还的行为是滥用行政权能的错误的行政强制，属于违法的行政行为，侵犯了东方公司的合法权益，应接受司法审查。

④公安机关混淆了甲作为个人实施的犯罪行为与甲作为财务负责人实施的民事行为，前者是自然人实施的，个人负相应刑事责任；后者是法人实施的，法人负相应民事责任。甲个人的刑事责任不应牵连案外法人。案例5蚌埠警察在超市里的行为如何定性

8月18日下午，安徽省蚌埠市禹会区马城镇发生一起命案，一名17岁超市女收银员小胡遭歹徒连捅10多刀身亡。一名白衣男子勒住穿着红色工作服的女孩，不停地往旁边拽。此时，两位身着警服的民警距离歹徒两三米。约5秒后，白衣男子将小胡撂倒在地，拿起刀，疯狂捅向倒地女孩。此时，①一民警将购物筐扔向白衣男子，未击中；②另一民警向歹徒喷射辣椒水，未能制止住白衣男子。

女孩没了反抗，白衣男子用刀自残后倒地。此时，③一民警继续喷辣椒水，④另一个民警走到购物架后面，准备绕到歹徒后面。然而，该男子又爬起来，向女孩身上补了数刀后，再次倒下。视频到30多秒，直到该男子再次倒地不再动弹，⑤民警才跨过女孩身体，将倒地后的男子拉开。超市其他人员将小胡紧急送到医院，但小胡已没有生命气息。

分析

①警察的义务。人民警察法第2条：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。第11条：为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。第21条：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；

②警察的现场作为

30秒内，抛纸箱、扔塑料椅子、喷辣椒水，以及合力制止自残后的犯罪分子，警察采取了行为，不构成“行政不作为”；但对于严重的暴力犯罪，警察的行为措施显然不足以制止犯罪，力度较轻，时机稍显拖延，应属于行为不当或行为不力，而不是不作为。

③措施不力构成玩忽职守，应受警告处分

人民警察使用警械和武器条例第9条：人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器：（六）实施凶杀、劫持人质等暴力行为，危及公民生命安全的；人民警察依照前款规定使用武器，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。

警察法第22条

人民警察不得有下列行为：（十一）玩忽职守，不履行法定义务。48条责任。

3.客体：法律效果的存在

法律效果或法律意义是指主体设定、变更或消灭的某种权利义务关系，及所期望的法律保护，使权利义务关系从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，

→也可以把法律效果称为内容要件，即设定了相对人的权利义务内容；

→也可以称为功能要件或客体要件，此处客体可类比于刑法中的客体。

案例6

美发足浴店4小时内被警察查5次

“短短4个小时，我又没有干违法乱纪的事，警察光顾5次盘查，谁受得了？”邓女士询问后才得知警察是在检查，“你们晓得不，当前的黄、赌、毒例行检查？”警察说。“知道，我们都是做正规足浴按摩。”警察穿着警服，他们在美发店、足浴店四处检查了一番后，把一名正在做足浴的客人的身份证，递给邓女士后便走了。10分钟后，邓女士的店里迎来了第二拨“检查”，正在后面房间做午饭的女老板再次和两名进店检查的警察对上了话，这次，警察告诉了邓女士“说他们是城厢派出所的”。

……邓女士描述，第四拨警察在店里四处检查一番后，走了。“3点左右，警察又来了。”据邓女士介绍，从中午11点半至下午3点之间，不到4个小时，警察对丽萍美发足浴店进行了5次检查警察在4个小时内反复检查，已经对该个体足浴店产生了实际的权利义务影响

分析：

行政调查是行政主体为实现行政目的，掌握实际情况、发现真实，对相对人及其处所或物品实施询问、观察或检验等资料收集活动。行政调查在法律法规规章和行政实践中有各种不同名称，如调查、视察、监察、隔离观察、传唤、检查、检验、检测、勘察、勘验、鉴定、询问和盘查等，是处理决定前的行政预备，通常情况下行政调查不产生对相对人权利义务的实际影响，但本案中反复盘查对相对人造成实际影响。

依据：《治安管理处罚法》第114条公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。第117条公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

不产生实际影响的其他情形

行政主体在作出决定前的受理、要求补充材料、听证和告知等程序处置行为，是行政预备，不具有法律效果。《最高法关于审理行政许可案件若干问题的规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。三、行政行为的合法要件

1.行为主体合法2.行为权限合法3.行为内容合法4.行为程序合法5.行为形式合法

1.行为主体适格、合法

①行为主体应具备行政主体资格；②合议制行政主体应以会议的形式来作出行政行为；③实施行为的公职人员应具有合法的身份。

案例7陕西城管临时工暴力执法

2013年5月31日下午5点，延安市城市管理监察支队凤凰大队几名工作人员，在延安宝塔区党校附近巡逻时，认为美利达自行车店有占道经营的违规行为，便上前执法。在执法过程中，城管执法人员采用暴力手段对店主大打出手。

目击者附近商户：“（执法车）下来一个女的，穿的黄（色）上衣，来就骂这个（自行车店）老板，把人家这里和背上就一拳打了一下，最后这个老板躲了，他们过来一群城管，过来就打，打到对面（人行道）边上以后，旁边的城管一脚把（老板）踢倒，很胖的一个（城管）就跳起来踩到人家头上，踩了几脚。”

频频见诸报端的临时工执法事件，是行政行为主体要素存在的主要问题，同时还有甲部门越权执法，行使本属于乙部门的权力的情形，既是执法主体的错位，也是“超越职权”。

《依法治国决定》：严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动

《依法行政纲要》建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

2.行为权限合法

行政行为必须是在行政主体法定权限内所作的行为，行政主体法定权限包括事务权限、地域权限与级别权限。行政行为的实施没有滥用职权的情形。

☼①事务管辖权指行政主体对行政事务的主管权，是行政权作用对象对行政权行使的一种制约。事务管辖权所解决的是：行政主体同履行其他国家职能的主体和社会组织之间的权限分工问题，尤其是各类行政主体间的权限分工问题。

《依法治国决定》“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”

案例8通山县工商局处罚汽车出租公司案见行政诉讼一审、二审照片。

通山工商局告知汽车出租公司变更经营范围，从汽车出租变更为汽车租赁；公司严词拒绝，后工商局适用《公司法》及其条例，认定出租车公司不予办理变更登记，罚款四万元。

◆工商局行为

①错误定性把汽车出租认定为汽车租赁，——“超越核准的经营范围”。出租汽车客运管理的特定法律法规，它们授权特定的行政许可审批部门对“超越核准的经营范围”予以事实认定和查处，由于工商部门不具有对出租汽车客运的行政许可权，故它无权认定我公司“超越核准的经营范围”并予罚款。

②错误处理工商局根据《公司登记管理条例》第33条公司变更经营范围的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记；变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当自国家有关部门批准之日起30日内申请变更登记。

③错误处罚工商局根据《登记管理条例》第七十三条公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。其中，变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定须经批准的项目而未取得批准，擅自从事相关经营活动，情节严重的，吊销营业执照。

◆一审法院判决（在上诉状中详述）

①一审认定事实不清、证据不足，应予撤销被上诉人工商处字[2007]175号行政处罚决定书（下称原处罚决定）认为我公司擅自改变登记事项、超越核准的经营范围，属事实认定错误，且超越法定职权。一审法院采信被告的辩解，属事实不清、证据不足。

ⓐ事实2006年12月12日市道路运输为我公司出具了“经营范围审查结论决定书”；2006年12月19日，交运部门为我公司颁发了交运许可L字421224800003号道路运输经营许可证，核准我公司的经营范围是“出租汽车客运”。上述两项行政审查和行政许可行为是合法有效的行为，证明我公司具有从事出租汽车客运的法定资质。

ⓑ法律根据国务院颁布的《城市出租汽车管理办法》、《湖北省出租汽车客运管理办法》的相关规定……（条文引述略）对于前置许可审批事项，经营者是否“超出核准登记的经营范围”以及如何处罚，系特定的行政许可审批部门的法定职权。工商部门无权查处。其对我公司的罚款处罚是越权行为。

②一审错误地理解和适用了法律法规一审法院错误地沿循被上诉人的违法逻辑，进而错误地理解和适用了《公司登记管理条例》。

《公司登记管理条例》对于变更登记和变更经营范围的事项，严格地区分了须前置行政许可的特殊事项和不须前置行政许可的一般事项。对于须前置行政许可的特殊事项，若经营者要办理变更经营范围，则首先要到许可审批部门办理批准手续，然后再到工商部门办理登记手续。

结合本案，我公司处于正常的汽车出租客运的经营业务过程中，我们从没有想过要改行从事其他行业，也从没有过实际上的改行行为，而被上诉人却丝毫不区分须前置行政许可的特殊事项和不须前置行政许可的一般事项，于2007年4月17日对我公司下发责令限期变更登记通知书，强令我公司变更经营范围，干扰我公司的正常营运行为，严重侵犯了我公司法定的经营权，构成违法越权。

③关于我公司从事出租汽车客运经营活动的说明

ⓐ根据《行政诉讼法》第五条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”法院应对作出具体行政行为的机关是否具备符合行政主体资格、法律依据、管辖权限、法定程序、法定形式等予以审查；

ⓑ一审判决对我公司的内部承包经营管理行为予以审查，认为我公司与司机之间不具有劳动合同关系，上诉人认为这是对民事行为的审理，与其职能不符；

ⓒ对于出租汽车客运和汽车租赁两种不同性质的行为，我公司将在二审法庭调查和辩论中予以阐明。

◆二审法庭发言（法庭调查与辩论）

①被上诉人不具备执法主体资格，系越权违法处罚

《行政许可法》第80条第二款规定：“被许可人有超越行政许可范围进行活动的行为，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”即使万通公司有“超越经营范围”的行为，也应当由“咸宁交通运输管理部门”进行行政处罚。②被上诉人提供证据不具备真实性合法性

→对合同证据的重新质证

《最高法关于行政诉讼证据若干问题的规定》第50条：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。”

30多份合同书上的签名，对方当庭无法辨认。证据的主体？证据的关联性？证据的合法性？

③汽车出租与汽车租赁的区别

第一，法律依据第二，法律性质第三，法律关系主体第四，法律关系客体运输V交付第五，法律关系内容运营权V所有权第六，标的物第七，配备设施与人员第八，监管部门

☼②级别管辖权

指上下级行政主体间处理某一行政事务上的权限分工。行政主体的级别管辖权分别由法律、法规和规章及行政规范确定。行政法规范和行政规范在确定级别管辖权时，主要是以行政主体的法律地位或级别、对公共利益的影响程度、对相对人权利义务的影响程度、标的物的价值以及涉外因素为标准。

☼③地域管辖权

指享有事务管辖权的同级行政主体在行政权限上的分工，是地域对行政主体行使行政权的制约。一般说来，每一行政主体都只能在一定地域范围内行使其事务管辖权。08-39个体户华某在某市A区取得经营许可证，在B区违法经营。下列哪一选项是正确的？

A.B区行政机关应当在得到A区作出行政许可决定的行政机关委托后依法对华某的违法行为予以处理

B.B区行政机关应当依法将案件移送A区作出行政许可决定的行政机关处理

C.此案应由A、B区有关行政机关共同处理

D.B区行政机关应当依法将华某的违法事实和处理结果抄告A区作出行政许可决定的机关。

《行政许可法》第64条规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

☼④时间管辖权

行政主体对某项行政事务在什么时间范围内具有管辖权的问题，是法定时间对行政主体行使行政权的制约。包含以下内容：行政主体仅在其主体资格存续期间享有管辖权；公务员只有在获得合法任命并就职后、离职前，才代表行政主体行使管辖权。行政主体只有在法律、法规和规章有效期间才享有管辖权。行政主体只有在法定期间内才享有管辖权。

3.行为内容合法（即事实认定与法律适用）

①行政行为具有事实根据，处理内容完整、明确、具体；②正确地适用法律法规，符合法定幅度范围③行政行为目的符合立法本意，符合法律法规规定。行政行为赋予权益或科以义务、剥夺权益或免除义务、变更法律地位、确认法律事实与法律地位要做到事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。

案例9

罗伦富不服道路交通事故责任认定案

“交警队作出此次道路交通事故责任认定，适用的法律依据是道路交通事故处理办法第十九条。该条规定有三款，分别规定了在有一方、两方、三方或多方当事人的情况下责任如何认定。交警队只笼统适用道路交通事故处理办法第十九条，没有指出具体适用哪一款，属适用法律错误。”

案例10

宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案法院认为：“被告国土局因建设银行衢州分行需要扩大营业用房，决定收回各原告住宅楼的国有土地使用权，国土局在有关该决定的书面通知中，仅说明该决定是依照土地管理法及浙江省的有关规定作出的，但却没有说明决定收回各原告住宅国有土地使用权的具体法律依据。国土局依照土地管理法对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，属于其行政职权的范围。但在决定收回各原告住宅国有土地使用权时，对所依据的法律条款应当予以具体说明而没有说明，属于适用法律错误。”

4.行为程序合法

行政行为既要符合行政程序的具体要求，也要符合行政行为的基本原则，还要符合行政程序的制度，遵循法定的方式、步骤、顺序和期间。在《行政程序法》出台之前，应当根据单行法规定及实体法中的程序规范作出处理。山东省行政程序规定（地方性规章）行政主体决策程序文件制定执法程序▪一般规定

▪程序启动

▪调查和证据

▪听证

▪决定

▪期间和送达

▪费用

特别行为▪行政合同

▪行政指导

▪行政裁决

案例11上海钓鱼执法事件

2009年10月14日，孙中界送完工友，把车开到附近的鲁汇加油站加油，接到公司电话，要去附近的航头镇接人。“兄弟，我被冻了一个多小时了，公交没了，又打不到车，带我一程吧，到航头有急事。”……

坐在车上的黑衣人，从裤子口袋掏出一张10块钱往车上一扔，孙中界还没来得及说“不要钱”，那人右手已伸过来拔车钥匙、左脚猛踩刹车。孙欲掏出手机报警，手机又被抢走，紧跟着被拖出面包车按进了另一边停着的依维柯。坐在前面靠窗位子上的男人拿着孙中界的驾驶证写着什么，一会儿功夫，他将写好的几张单子折叠起来，仅仅留下签名处，叫孙中界过来签字。晚9点孙中界才看到自己所签的两张单子，分别是扣车凭证和调查通知书，至于所签名的第三张单子他却始终没有看到。

上海某公司工作人员孙中界被浦东新区城市管理行政执法局认定为“无运营证擅自从事出租汽车经营”，当晚他用菜刀自伤小指，上海“钓鱼执法”事件迅速升温。

①违反了行政处罚的证据收集规则

→A以利诱、欺诈、暴