第四章环境保护法基本制度

第四章环境保护法的基本制度我国环境保护法的基本制度主要有：（1）环境保护规划制度；（2）环境影响评价制度；（3）“三同时”制度；（4）环境目标责任制和考核评价制度；（5）现场检查制度；（6）重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度；（7）生态红线制度；（8）生态保护补偿制度；（9）征收排污费制度；（10）排污许可证制度；（11）突发事件应急预案制度；（12）环境信息公开制度；（13）环境公益诉讼制度第一节环境保护法的基本制度一、环境保护法的基本制度的概念环境保护法的基本制度，是指为实现环境保护法的目的和任务，依据环境保护法的基本原则制定的，调整某一类或者某一方面环境保护社会关系的，具有重大意义和起主要作用的法律规范的统称。环境保护法的基本制度基本特征：

具体性系统性稳定性二、环境保护法的基本制度意义：1、实现环境保护法目的、任务的重要保障2、有效防治环境污染和生态破坏的重要举措3、实现协调发展原则的有效手段需要关注的问题：·环境保护法的基本制度具体体现环境保护法的基本原则·我国环境保护法基本制度存在的缺陷和不足第二节环境保护规划制度一、环境保护规划制度的概念和意义（一）环境保护规划简称环境规划，是根据国家或者一定地区的环境状况和经济社会发展的需要，对一定时期和一定范围内环境的保护和改善活动所做的总体部署和安排。环境保护规划的基本特征：·综合性·整体性·区域性·动态性·约束性环境规划制度，是指有关环境规划目标、任务、指标体系、编制原则和程序以及规划实施的保障措施等所做规定的总称。（二）环境保护规划制度的意义1、是协调环境保护与经济社会发展的重要手段2、为环境保护纳入国家经济和社会发展规划提供了保障3、是开展环境保护工作的重要依据二环境保护规划的类型1、从时间上来划分，可分为：短期规划、中期规划、长期规划；2、从范围上来划分，可分：全国性环境保护规划，地区性环境保护规划，区域、流域环境保护规划；3、从环境要素上来划分，可分为：大气环境保护规划，水质环境保护规划，噪声环境保护规划，等等；4、从内容上来划分，可分为：污染控制规划、生态保护规划和其他专项环境规划；5、从行政区划类型上来划分，可分为：国家环境保护规划，省、自治区、直辖市环境保护规划，区、县环境保护规划。三、环境规划原则1、以人为本、和谐发展原则2、协调发展、互惠共赢原则3、预防为主、综合治理原则4、污染防治与生态保护并重原则5、依靠科技进步保护环境原则第三节环境影响评价制度2005年中国的“环评风暴”事件

2005年1月18日，国家环境保护总局在京宣布：责令立即停建包括金沙江溪洛渡水电站在内的13个省市的30个违法开工项目，并处以最高20万元的处罚。其中包括：中国长江三峡工程开发总公司负责建设的三峡地下电站项目；三峡工程电源电站项目；金沙江溪洛渡水电站项目等。这30个项目都没有依法经过环保部门批准，在环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开始建设的，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程。此举一度轰动全国，被新闻媒体誉为“环评风暴”。

然而，作为与国家环境保护总局在国务院政府部门中同样具有正部级头衔的中国长江三峡工程开发总公司对于国家环境保护总局的决定不以为然。当国家环境保护总局的决定作出后不到l周的时间内，只有22个项目按规定停建，而包括中国长江三峡工程开发总公司负责兴建的3个工程项目在内的8个项目没有执行停建的决定。

2005年1月24日，国家环境保护总局公布了对8个拒不执行停建决定的企业发出的“行政处罚事先告知书”和“限期改正通知书”。对此，国家环境保护总局环境监察局进而作出表示：若中国长江三峡工程开发总公司等拒不执行决定的话，国家环境保护总局将提请司法机关予以强制执行。

这一决定就连国务院总理温家宝都感到吃惊。在1月下旬召开的国务院全体组成人员会议上，温家宝总理在讨论《政府工作报告》时表示，“环境保护总局现在也动真格了，查处了一批违规上马的项目，非常好!”

正是由于国务院总理此时的表态，才使得中国长江三峡工程开发总公司的态度有所转变。1月26日，国家环境保护总局与国家发改委联合发出《关于加强水电建设环境保护工作的通知》，要求在水电开发规划、建设、运行和管理中严格执行环境影响评价制度，确保水能资源的可持续利用。一环境影响评价的概念环境影响评价(EnvironmentImpactAssessment，英文缩写EIA)，又称环境质量预断评价，是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或正式实施前，就其可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，为项目决策提供科学的依据。我国《环境影响评价法》(2002年10月28日通过)第2条：“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度"。环境影响评价制度广义狭义对开发建设者的具体建设项目的环境影响评价对政府宏观决策活动(主要是法规、政策、计划等)的环境影响评价环境影响评价的特点：

预测性、客观性、综合性、强制性（二）环境影响评价制度的意义1、促进环境保护与经济社会协调发展的有效途径2、贯彻预防为主原则，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响3、是宏观调控的重要手段二环境影响评价制度的发展美国世界上第一个把环境影响评价制度在国家环境政策法中肯定下来的国家瑞典制定以环境影响评价为中心的环境保护法日本1972年开始把环境影响评价作为重要政策来实施

1976年提出把环境影响评价制度列为国家专门法律英国1970年开始探讨环境影响评价制度新西兰1973年内阁会议通过了“环境保护与改善步骤”捷克20世纪70年代中期进行全国环境质量评价工作1969年，美国《国家环境政策法》（TheNationalEnvironmentalPolicyAct1969，NEPA）把环境影响评价制度作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度，第102条规定“联邦政府的一切机构在对人类环境质量有重大影响的每一项建设报告和其他重大联邦行为中，均应由负责官员提出一份包括拟议定的行为将会对环境产生的影响的详细说明。”我国1、初步尝试阶段（1972~1976）从官厅水库水质调查工作开始到成都区域会议为止2、广泛探索阶段（1977~1979）从成都区域环境会议开始到南京区域环境学术讨论会为止3、全面发展阶段（1979~1981）从南京区域环境学术讨论会开始到第一次全国环境质量评价学术讨论会为止4、环境影响评价阶段1978年，中共中央在批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中首次提出了进行环境影响评价工作的意向1979年《环境保护法（试行）》确立了环评制度1981年《基本建设项目环境保护管理办法》1986年《建设项目环保管理办法》具体规定了该制度1986年《建设项目环评证书管理办法（试行）》，对从事环评工作的单位予以规定（2005年修订，并更名为《建设项目环评资质管理办法》）1989年《环境保护法》再次确立环评制度第6条：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。”1993年《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求确立环评机制，提高环评质量1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》，扩大了环评范围，将“重大决策”纳入环境影响论证1998年《建设项目环境保护管理条例》，完善了环评报告书的申报、批准程序、指出规划环评2002年《环境影响评价法》颁布，2003年10月1日开始实施2006年《环评公众参与暂行办法》2009年《规划环境影响评价条例》三环境影响评价制度的主要内容环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称。（一）环境影响评价的适用范围规划环境影响评价建设项目环境影响评价综合性规划专项规划国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划；放射性固体废物处置场所选址规划等。环境有影响的项目建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。《建设项目环境保护管理条例》(1998年)（三）环境影响评价的分类管理综合性规划的有关环境影响的篇章或者说明专项规划的环境影响报告书建设项目的环境影响报告书建设项目环境影响报告表建设项目环境影响登记表可能造成重大环境影响可能造成轻度环境影响的对环境影响较小，不需要进行环境影响评价的综合规划所需编制的环境影响篇章或者说明文书是由组织编制综合性规划的行政机关依法向规划审批机关提交的对规划进行环境影响评价的书面文件第7条第2款对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估（四）环境影响评价文件的形式和内容1、规划环评制度的主要内容提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施综合指导规划：在规划编制过程中同步组织环境影响评价，并编写该规划有关环境影响的篇章或说明，不必另外单独编写规划的环境影响报告书。专项规划所需编制的环境影响报告书是由组织编制专项规划的行政机关依法向规划审批机关提交的对规划进行环境影响评价的书面文件第10条实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估预防或者减轻不良环境影响的对策和措施环境影响评价的结论专项规划：应当在该专项规划草案上报审批前组织进行环评，并向审批机关提出环境影响报告书（五）环境影响评价的审批程序

（预审、审批、重新审核）（1）预审建设项目有行业主管部门的，其环评文件先由行业主管部门审查海岸工程建设项目，要先经海洋行政主管部门审核26（2）审批申请阶段（报批）一般情况下，建设单位在建设项目可行性阶段报批铁路交通：经环保部门同意，在初步设计完成前报批不需可行性研究的，在项目开工前报批需办理营业执照的，在办理营业执照前报批经批准后发生重大变化的项目，应重新报批审批期限环境影响评价报告书：接到环评文件之日起60日内环境影响评价报告表：接到环评文件之日起30日内环境影响评价登记表：接到环评文件之日起15日内审批机关国家环保总局的权限核设施、绝密工程、军工项目跨省级行政区域的项目国务院审批或者国务院授权有关部门审批的项目总投资在2亿以上的水利、铁路、民用机场等项目其他建设项目的审批，由省级人民政府规定跨区项目，环保部门对结论有争议的由共同的上级环保部门审批审批费用：免费（3）重新审核环评文件经批准后超过5年才开工建设的，报原审机关重新审核原审机关在收到环评文件之日起10日审批建设项目环境影响评价的后评价及跟踪检查（1）后评价建设单位：项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环评文件审批部门和建设项目审批部门备案。（主动的）环保部门：环保部门发现建设单位的项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，应组织环境影响的后评价；也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改正措施。（被动的）建设项目环境影响评价的后评价及跟踪检查（2）跟踪检查环保部门：对项目投产或使用后产生的环境影响跟踪检查目的：对环境污染破坏查明原因、分清责任责任环评文件编制不实的，上级机关给编制机构的责任人员给予行政处罚审批部门工作人员失职、渎职的，由上级机关给予行政处分环评制度在单行法中的规定：《水污染防治法》第17条：新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。《大气污染防治法》第11条：新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施，并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。《环境噪声污染防治法》第13条：新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。

33《固体废物污染环境防治法》第13条：建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

环评制度中涉及的主体：项目审批机关（如：发改委）建设项目的单位环评文件制作机关环评文件审批机关（环保局）34

《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》（2005.10.12）36环评乱象：1、环评经费受制于建设单位；2、环境机构站在建设单位角度乱评价；3、环评机构本身与建设单位属于同一系统；4、地方环保部门为建设单位指定环评机构从中牟利；5、行政干预环评审批。3、环评资格证书管理制度（环评机构）

《建设项目环评资质管理办法》（环保部2005.8.15颁布，2006.1.1实行）环评机构——是指接受委托为建设项目环评提供技术服务的机构。设立由国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后认定，并颁发资质证书等级甲级：可承担各级环保主管部门负责审批的建设项目环评文件的编制工作乙级：可承担省级以下环保主管部门负责审批的建设项目环评文件的编制工作环评机构的选择公开招标，任何单位和个人不得为建设单位指定环评机构环评机构不得与负责审批的环保部门或者其他部门存在利益关系公开数据显示，截至2013年1月29日，全国共有环评机构1170家，其中甲级机构189家、乙级机构981家。从2011年8月起，环保部在全国组织开展了为期3年的以“资质、人员、质量”为重点的环评机构专项执法检查。2012年4—11月，环保部在全国范围内抽查了191家甲级机构和310家重点乙级机构。在这次检查中，88家环评机构被查出问题，并给予了取消资质、通报批评等处理意见。在这被指存在问题的88家机构中，不乏直属于国家部门的机构。比如，直属于环保部的中国环境科学研究院被发现项目承接不规范等多个问题，而北京大学、南开大学等多所高校，交通运输部环境保护中心等多个部委下属院所，以及多家央企下属单位，都被发现不同程度的问题并被点名批评。针对“环评乱象”的对策建议：1、在项目建设单位与环评机构之间引入中立机构；2、环评过程信息更加公开、透明；2013.11《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》2014.3《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》建设项目环评的法律责任◎环评文件未经批准、◎环评文件未经重新审核批准◎未报批环评文件◎发生重大情况未重新报批◎未报请重新审核责令停止建设、限期补办手续可以处5-20万罚款，对直接责任人给予行政处分环保部门逾期擅自开工的擅自开工的审批部门擅自批准项目应环评而未环评环评文件未经批准环保部门责令停止建设；可处5-20万罚款，对直接责任人给予行政处分上级行政机关监察机关责任人：行政处分；构成犯罪的，追究刑事责任《环评法》第31条第1款《环评法》第31条第2款《环评法》第32条环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。环评机构不负责任或者弄虚作假，致使环评文件失实的行政责任降低资质等级或吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款刑事责任构成犯罪的，依法追究刑事责任——“出具证明文件重大失实罪”

秦皇岛西部生活区垃圾焚烧发电项目距离潘官营村村口道路不足1000米，厂址1公里以内有数千人居住，5公里范围内汇聚了20多个集中居民区，近8万人口。当初使这一项目得以上马的重要依据，是一份由中国气象科学研究院于2009年3月做出的长达数百页的环评报告。公众参与部分注明，“通过建设项目环评信息公告、发放调查表、召开公众参与等形式，调查结果表明，100%公众支持本项目的建设和选址。”环评报告后还附上了100份公众意见调查表，人员涉及潘官营、南桃园、小营以及水洋坨4个村，这些调查表的“填写者”几乎全都表达了赞同建设焚烧厂的意见。

但调查表涉及几个村的不少村民不认同报告的结论。部分村民将调查表进行核实发现，村委会证明“查无此人”的共计15人；调查表填写时已经死亡的1人；离开村子多年、常年在外的14人；因故意伤害他人已潜逃8年的1人；同一名字重复填写两份调查表的1人；1人在镇政府工作，1人未找到，共有2人未核实。剩余的65份调查表与在村里的实际村民名字相符，但这65位村民都写证词并按手印表示“此前未见过该调查表，调查表不是本人所写，且不同意在该地建设垃圾焚烧项目。”环评信息第一次公示时间是2009年1月5日至16日，第二次为2月20日至3月5日，但多户村民表示从未看到过此公示。

2009年5月19日，该项目获得了河北省环保厅的环评批文。2011年3月，河北省环保厅责令项目建设单位浙江伟明公司立即停止垃圾焚烧厂建设，并要求该公司和评价单位气科院重新组织环评公众参与调查。5月27日，鉴于以上两单位未按要求重新组织环评公众参与调查，河北省环保厅撤销了项目环境影响评价报告书的批复。河北省环保厅宣教中心的一位负责人说，当时他们接到群众举报，该环评项目公众参与部分涉嫌造假，而经调查，此环评报告中确实存在弄虚作假的问题，因此作出了上述决定。秦皇岛西部生活区垃圾焚烧发电项目建设单位：伟明环保能源有限公司

案例某砷制品厂委托环境科学研究所制作了《建设项目环境影响评价报告表》。该表的结论是：1.该评价区域的水环境中各污染因子均未超标；2.由该污染源分析可知，该工程二氧化砷的排放浓度未超标，废水和固体废物如果严格处理，对周围环境影响不会很大。此报告经环保局审批批复同意。不久，与砷制品厂相邻村庄的村民因饮用河水普遍出现了砷中毒的症状。经政府组织调查，发现是砷制品厂的生产线存在重大环境污染缺陷所致。于是村民开始向砷制品厂索赔。砷制品厂认为，生产线的缺陷主要原因在于环境科学研究所的环评报告书结论未明确指出，故损害应由环境科学研究所来承担赔偿责任。问：环境科学研究所是否应当为其环评结果的错误承担民事赔偿责任？《环境影响评价法》第33条：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《环境保护法》修订案草案第六十条规定：接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中弄虚作假，致使环境影响评价报告书严重失实，对建设项目造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律规定予以处罚外，还应当与项目建设单位承担连带责任。（六）环境影响评价中的公众参与

是指除开发单位及审查环境影响评价机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，依照法定程序活或一定方式参与到环境影响报告书的制作、审查、监督等阶段的活动。方式

调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会（适合专家参与）、听证会（适合所有公众参与）参与阶段建设单位在报批项目环评报告书之前受工程影响或怀疑受到影响的群众受影响的群众感兴趣的团体政协、人大、公会、妇联及受工程影响的企业、NGO等新闻媒体相关的报纸、网络、电视、广播、杂志等专家学者环境学、社会经济学、医学、工程学、政治学、生态学、地质学、地理学等专家学者公众参与原则公开、平等、广泛、便利要求对依法应征求公众意见的建设项目，建设单位或其委托的环境影响评价机构应当在环评文件中编制公众参与篇章，否则，环保部门不予受理。环评信息公开的三个阶段环评开始之前：建设单位公告建设项目名称、概要等信息环评进行阶段：建设单位公告环境影响范围、程度、预防措施。征求意见期限不少于10日环评审批阶段：环保部门应公告已经受理的环评文件简要信息、审批结果补充资料：听证会的程序

（《环境影响评价公众参与暂行办法》2006年3月18日）第三十条听证会按下列程序进行：（一）听证会主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人；（二）建设单位的代表对建设项目概况作介绍和说明；（三）环境影响评价机构的代表对建设项目环境影响报告书做说明；（四）听证会公众代表对建设项目环境影响报告书提出问题和意见；（五）建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和说明；（六）听证会公众代表和建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表进行辩论；（七）听证会公众代表做最后陈述；（八）主持人宣布听证结束。案例：深圳西部通道侧接线工程事件深圳到香港是中国最繁忙的客运通道之一。这个通道连接着作为亚洲航运中心的香港，以及作为全球制造业中心之一的广东珠三角地区；香港每年近2000万个标箱货物，其中约1／6，也就是300多万箱，每天由三四万辆货柜车，穿梭深圳和香港两地来完成。深圳和香港两地只在腰部联结，东西两翼分别是深圳湾和大鹏湾。从东到西分别有沙头角、文锦渡、罗湖、皇岗等4个最主要的陆路口岸，其中以罗湖和皇岗两个规模最大，罗湖以客运为主，皇岗以货运为主，这两个口岸都处于深圳城市的东部地区。而且已经处于饱和状态。深港两地在深圳西部建设西部通道。其中的深圳侧接线工程为深港过境货车专用通道，84%为货车，以集装箱拖车为主。全长约5.32公里，沿线经过的社区多达十几个，涉及二十多万居民。侧接线工程最初的方案是全高架桥，遭到强烈反对，经多次改良，最后方案为全封闭下沉式道路和部分高架桥组合方案。有一个长度为361米的敞开口及一段高架桥。2003年8月，方案公布。敞开口及高架桥附近的居民对工程的环境污染十分不满，使得这项总投资20多亿的重大市政工程，迟迟不能开工。而沿线居民则开始了一场近两年时间的维权运动。公众维权的策略和路径选择：·对环境影响评价报告的技术合理性和合法性进行检视，与政府在决策的技术依据和法律依据上展开较量。·采取司法救济手段。以司法手段为辅助性手段，增加与政府谈判的筹码。·借助互联网的力量进行宣传和组织活动。对环境影响评价报告的技术合理性的质疑居民依靠自己的专业知识和专家的支持，鲜有地对环境影响评价的技术合理性进行多方面挑战。涉及计算公式、评估方法、环评技术导则的遵守、方案的选取、环评的主要参数、评审专家的组织等，表明居民的维权能力大大提高。对环境影响评价报告的合法性的质疑·审批机构的合法性环评技术机构与环评审批机构存在利益关系；工程属于国家批准的西部通道工程的一部分，应由国家环保局审批。·公众参与程序的合法性本项目的公众意见征集是由环评单位向50名居民发放调查问卷的方式完成，不具有代表性；绝大多数被调查居民持反对意见，但是有关部门置之不理，对公众意见处理不当；公众通过各种途径要求有关部门提供信息资料，但是没有得到合理的答复，侵害了公众的知情权。政府的回应·从消极到积极，从被动到主动。反映了公民维权活动对政府执政方式和执政理念的改进的影响。·值得肯定之处：在后期，政府的一系列回应：一在互联网上开始与市民对话；二对居民提出的法律问题进行系统整理及答复；三发布了一系列信息；四根据居民的意见对设计方案进行了一定的调整。·但是仍然可以看到，政府面对公民权利意识提高，维权能力加强的准备和应对能力及手段仍然落后。公众参与的缺陷居民先后采取了几个司法行动、包括行政复议和诉讼，但是基本上以失败而告终，这里暴露出现行立法的许多问题：1、公众参与权利主体范围模糊（1）有关单位和专家是否属于“公众”的范围，他们的参与能否替代公众参与；（2）如何界定“有关”，是指有利害关系，还是有处于项目所在地这个地缘关系，还是指有相关专业知识，或者对项目有兴趣；（3）公众参与人员是否完全由组织者确定，其代表性如何保障。如深圳西部通道侧接线工程一案中受影响人群有十几万，但是环境影响评价单位只向50名公众派发调查问卷，就完成了公众意见调查程序，此举受到沿线居民的广泛质疑。但是广东省环保局在复议决定书中认为；“建议单位在报批环境影响报告书前采取发放调查表问卷的方式征求了公众的意见，并在报审时附具了对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明。建设单位的上述行为符合《环评法》第21条的规定。”2、公众参与制度权利义务内容不清对公众参与过程的信息公开没有具体要求。深圳西部通道侧接线工程一案公众在向广东省环保局提交的复议申请书中提出“被申请人侵犯申请人的合法权益。申请人多次要求查看环境影响评价报告及设计方案，但是被申请人以居民没有权力查看为理由拒绝申请人的合法要求”。而复议决定书却认为“法律法规未规定对建设项目环境影响评价文件进行审批的行政机关应当向公众公开做出审批所依据的环境影响评价文件。被申请人在该方面不存在违法，没有侵犯申请人的合法权益。”3、公众参与的法律地位不明公众参与的定位有公众意见收集、公众评议和公众审查等，有的国家采取其中的一种，有的国家采取其中的多种。主要以公众意见收集和信息沟通为目的的公众参与，政府只与公众分享信息；实行公众评议和公众审查的，政府在不同程度与公众分享决策权。我国的法律没有规定公众意见的法律地位，实践中，评价单位往往采取的是最浅层公众参与模式，将其定位为意见收集和信息交流。公众意见对决策的影响力无法判定。4、公众参与的法律责任和法律救济欠缺如果义务人行为有瑕疵的，公众虽然可向有关部门投诉，但是起诉则会由于法律规定的不健全而缺乏依据。如深圳西部通道侧接线工程，环评单位只向50名居民做了问卷调查，而且问卷只设计了8个简单的问题。沿线居民虽然对这次公众调查非常不满，但是法律并未对公众调查的人数、方式和范围等进行规定，居民无法从他们最不满意的方面找到提起法律救济的理由，只能走曲线救济的路线，但也难以达到目的。我国环境影响评价制度存在的问题及对策1、存在的问题环境影响评价范围狭窄，对政策、法规、战略性的行为缺乏必要的环评环境压力和经济发展方式相互联系（如垦荒、大力发展乡镇企业）环评执行率有待提高省级项目的环评执行率普遍较高，但存在漏报漏批、补办手续的现象，有的造成了严重影响后才亡羊补牢。“先上车后买票”。县区级项目的环评执行率普遍较低，乡镇企业、个体手工作坊就更差。越权审批，扰乱正常审批程序，影响政府形象扰乱了正常管理秩序，造成中小型项目处于无序状态影响企业项目审批进度，使企业受损，影响政府形象损害环评制度的权威和严肃性地方政府干预严重，环保部门怕得罪人，把关不严环保机构不健全，人员不足且素质有待提高环境影响报告书质量不高，环保措施的指导性、实用性不强立法不完善公众参与机制不健全，规定不明确，缺乏保障措施，难以发挥公众参与的作用。环保报告书的评价方案单一，对于可供选择方案的环境影响没有法律上的约束力。可供选择的方案也称为替代方案，是指除了建设活动以外的其他可供选择的方案，也即同样能够实现建设行动目的的方案。法律责任力度不够，缺乏必要的司法保障处罚程度轻对违法审批提起行政赔偿诉讼的法律依据不足，一般法院不予受理法院对行政机关、建设单位的监督缺乏法律依据补充材料：美国环评违法处罚机制对环评制度的违法行为的审查是通过司法判例实现的，法院可对违反《国家环境政策法》的有关单位发布强制令（禁止开发行为）、法律宣告（明确责任、义务）、命令状（强迫行政机关编制报告书）。联邦法院和公众、环保团体有对环保制度实施的监督权联邦法院：有责任监督、审查行政机关执行环评的情况，有权强制行政机关执行环评相关制度公众、环保团体：当行政机关、有关单位违反环评制度时，可以起诉。（美国行政程序法：任何蒙受行政行为损害的人都可以对作出行为的行政机关提起司法审查诉讼。）2、解决对策扩大环评范围借鉴美国、俄罗斯等国的经验，将抽象行政行为纳入环评轨道加强分类指导，严格审批权限，把好审批关，遇到行政干预时注意：

坚持原则

注意化解矛盾与工商等有关部门配合，防止绕过环评拿执照的现象建立专门的环评审批机构

如设立环境影响评价审查委员会，与政府相对独立，避免政府干预建立有效的公众参与机制

知情机制

环境立法参与

环境行政参与

环境司法参与进一步完善配套立法，增强可操作性案例

据中国环境报报道，在2000年南京市环保部门接到的17500件环境投诉中，有相当一部分投诉在处理时让环保执法人员左右为难。某钢铁铸造厂位于南京市迈皋桥工业区，上世纪70年代就在此落户。目前，由于这一地区毗邻市区，许多地块儿逐渐成为开发商们炙手可热的“宝地”。随着居民的陆续入住，针对钢铁铸造厂的污染投诉铺天盖地。该厂已经花费了上千万的资金进行环保设备的改进并于2000年达标排放，但是仍然难以让周围居民满意。等到执法人员调查清楚所有情况却颇感为难。由于居民区紧贴着钢铁铸造厂建造，即便该厂的污染排放全部达到标准，小区居民依然难以享受优美的环境。

要想彻底解决环境污染问题，办法只有一个，那就是该企业搬迁。如果因此让企业搬迁，无疑把企业逼上绝路。因为，动辄上亿的搬迁资金谈何容易，五六千万的生产损失从何而来?

这样让环保、居民、工厂三方为难的事情在中国环保事业已经开创30年后的今天依然屡见不鲜。那么，为什么根本不适合人居住的地方一座座高楼平地而起?环保专家一语道破：规划出错、环评标准对房地产开发太“偏心”。

我国有关法律法规规定，所有的建设项目开发前都要对周围可能造成的环境影响进行评价，以确定该项目能否施行，这就是环评。但是不同建设项目环评的标准相差甚远，如5000平方米房地产开发属对环境影响很小的建设项目，而黑色金属冶炼及压延加工业属可能对环境造成重大影响的项目。据此，前者可以不经过环评，只需填报环境影响登记表，而后者不仅要编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响也要进行全面详细的评价，要求颇为苛刻。专家分析说：照这样的环评标准，如果在一个居民小区周围建一个铸造厂几乎难于登天，而如果在一个铸造厂周边建设居民楼则易如反掌，甚至小区冲进工业区建设也并非难事。正是因为这个原因，许多对已经达标排放的企业仍然不断投诉的人90％都是企业建成之后周边新建小区的居住者。

显而易见的污染为何在购房前如此难以察觉?开发商瞒天过海手法是：利用工业污染通常是间歇性的特点，“精明”的开发商总是挑选污染较弱的时段请居民看房，要不干脆谎称污染企业即将搬迁，如此骗得许多急于购房者轻信上当。另外，政府部门通常最后会以“人”为本，“公家”的企业向居民让步——污染搬迁，但国家或集体的投资可能无法得到合理的收益，企业的合法利益得不到保障与保护。因为，漫长的搬迁过程，庞大的搬迁资金，即使等到污染企业搬走的那一天，居民已久受折磨了。有识之士呼吁：对房地产开发的环评标准“提档升级”已刻不容缓。回顾：1、该建设项目的环境影响评价的内容是什么?2、环境影响评价的程序是什么?第四节“三同时”制度·1972年，国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，首次提出”工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。·1973年，全国第二次环保大会通过的《关于保护和改善环境的若干问题规定（试行草案）》指出》：“一切新建、改建、扩建的企业，防治污染项目必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”·1979年，《环境保护法（试行）》第6条确认了该制度。·1981年，国务院颁布《基本建设项目环保管理办法》（86年修改为《建设项目环保管理办法》，扩大了三同时的适用范围，明确了各部门的职责、审批程序，确立了“以新带老”原则）·1987年《建设项目环保设计规定》，对设计阶段的污染防治、环境管理做了具体规定。·1989年《环境保护法》第26.36.37条规定了三同时制度，此后，《水土保持法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》等法律明确了“三同时”制度。·1990年，环保总局《建设项目环境管理程序》，对项目主要阶段的环境管理、程序做了具体规定。·1996年国务院《关于环境保护若干问题的规定》重申建设项目必须严格执行“三同时”制度·1998年11月，国务院修改《建设项目环保管理办法》为《建设项目环境保护管理条例》重申严格执行“三同时”制度，根据我国环境管理的特点，指出违反“三同时”制度应承担的责任。《环境保护法》第26条第1款规定：“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”（一）适用范围1、基本建设项目（新建、改建、扩建）2、技术改造项目3、区域开发项目4、自然资源开发项目5、其他对环境可能造成损害的建设项目（二）要求同时设计、同时施工、同时投产使用1、设计阶段建设单位在建设项目投入施工前，必须向环境保护行政主管部门提交初步设计中的环保篇章（与环评的程序基本重叠）2、施工阶段建设单位或施工单位应将防止污染项目与主体工程同时施工。3、试运行（试生产）阶段项目需要试运行的，应向行业主管部门和环保行政主管部门申请报告。环保部门自接到申请报告文件之日起30日内做出审查决定：（1）对于环保设施已经建成，防污措施落实的，同意试运行；（2）环保设施和防污措施未按规定落实的，不同意试运行。4、竣工验收阶段项目竣工后，建设单位应当按照规定履行验收程序，经批准后，方可正式投入生产或使用。（《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》）验收程序：（1）试生产项目，自试运行之日起3个月内向其行业主管部门和环境保护性质主管部门提交验收申请（附加运行监测报告）。环保部门在30日内完成验收，并给予批复或签署意见。（2）试生产项目，试运行3个月仍不具备验收条件的，应当向环保部门申请延缓验收，并说明理由。其中，试生产期限最长为1年，核建设项目为2年。对试生产超过1年（核设施建设项目为2年）仍未申请环保设施竣工验收的，可认定为试生产结束投入正式生产。验收条件（《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第16条）（1）环保审查资料和手续（2）环保设施和措施（3）环保设施安装质量要求（4）环保设施正常运转条件（5）污染物排放条件（6）生态保护措施落实情况（7）环境监测要求（8）环境敏感点监测和清洁生产的落实情况（9）排污削减措施落实情况分期建设、分期投入生产的建设项目，环保设施分期验收。环保设施经验收合格方能投入使用，且未经环保部门同意，该设施不得停止运营。已建成投入生产、使用的环保设施，确有必要拆除、闲置的，应经环保部门同意。（三）意义1、“三同时”制度是我国环境管理中独创性的制度，与环评制度相辅相成，共同成为实现预防为主原则的重要途径。2、是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要保证。3、是防治环境质量继续恶化的一种有效措施。思考：三同时制度与环评制度的关系？相同点：体现预防为主原则的环境保护法律制度区别：环评制度主要是决策阶段的管理；三同时制度是项目实施阶段的管理联系：环评制度为三同时提出了防治对策，三同时制度是环评制度的继续。凡需要进行环境影响评价的建设项目，在其环境影响评价报告中都有防治环境污染和破坏的方案，“三同时”制度是对这些方案的具体落实。（四）法律责任1、试生产项目（1）环保设施没有与主体工程同时试运行的：·责令限期改正，逾期不改，责令停止试生产，可处5万以下罚款。（2）超过3个月未申请竣工验收的：·责令限期补办验收手续，逾期不办的，责令停止试生产，可以处5万以下罚款。2、环保设施未建成或未达要求（含未经验收或验收不合格），主体工程即正式投产或使用的·责令停止生产或使用，可并处10万以下罚款罚款的具体数额依照环保单性法的规定·水污染防治法：5-50万以下·大气污染防治法：1-10万·海洋环境保护法：2-10万·水法：5-10万（未建立节水设施的）·固体废物污染防治法：10万以下3、擅自拆除、闲置污染物处理设施，致使污染物超过排放标准的·责令重新安装使用，并处罚款（《环境保护法》第37条）·恢复正常使用、限期重新安装，并处罚款（《水污染防治法》第73条）·责令改正，并处罚款（《噪声污染防治法》第50条）·责令停止违法行为，限期改正，并处罚款（《固体废物污染防治法》和《大气污染防治法》）案例为落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，加大环境违法的查处力度，从源头防止环境污染及生态破坏，国家环境保护总局在2006年对“十五”期间由环保总局审批的2453个建设项目的建设进展及执行“三同时”情况进行了核查。在进行第一阶段检查时发现，有8个项目存在违规问题：山西吕梁焦化厂车年产60万吨机焦项目（一期工程）未申请环保验收，该企业二期工程的两台机焦炉未经环评审批已基本建成；山东沾化电厂热电联产扩建工程至今未申请环保验收，脱硫设施未于主体设备同步建成投运；四川江油电厂2x300MW扩建工程脱硫装置与主题发电设施未能同步建成；山东海化股份有限公司2.4万吨／年三聚氰胺工程未经环保验收擅自投运，自备电厂锅炉二氧化硫排放浓度超标；唐山发电场技术改造项目（1x300MW）和二期改造项目（1x300MW）工程、浙江甬金公路工程、青岛—银川公路冀鲁界至石家庄段工程至今未申请环保验收；上海市外环线一、二期工程未落实总局下达的整改要求，沿线声环境敏感点采取隔声降噪措施。根据我国环境法的规定，违反“三同时”制度规定，试生产建设项目配套建设的环境保护措施未与主体工程同时投入试运行的，由审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停止生产，可以处以罚款。建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令限期该办理环境保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处以罚款。建设项目需要配套设施的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处以罚款。国家环境保护总局在检查发现违法行为后，根据相关法律法规，对这8个违法项目分别给与停止试生产和限期整改等处罚：山西吕梁焦化厂车年产60万吨机焦项目（一期工程）、山东沾化电厂热电联产扩建工程、山东沾化电厂热电联产扩建工程、山东海化股份有限公司2.4万吨／年三聚氰胺工程等4个项目被责令停止试生产，限期改正，预期达不到要求的，进一步处罚。唐山发电场技术改造项目（1x300MW）和唐山发电厂二期改造（1x300MW）工程、上海市外环线一、二期工程、甬金公路（宁波K42+437至嵊州K89+400段）与（嵊州K89+954段至金华K183+974段）、青岛—银川公路冀鲁界至石家庄工程等4个项目被责令限期改正，预期达不到要求的，进一步处罚。2006年10月12日，国家环境保护总局公布了对8个违反“三同时”建设项目的处理情况。原国家环境保护总局有关负责人表示，近几年，一些能耗高、污染严重的项目盲目扩张的势头强劲，未批先建、不执行“三同时”管理制度的问题十分突出，污染了环境，破坏了生态，影响了群众的生活，危害群众的身体健康，有悖科学发展观的要求。分析其原因，仍是一些地方政府重经济增长轻环境保护，为最求短期政绩搞地方保护主义，不支持甚至阻碍环境审批，以及有关部门监管不力造成的。结合上述案例，分析我国“三同时”制度存在的问题。存在的问题：1、建设项目管理存在漏洞（1）企业方面（2）政府方面·政府政绩考核体系不合理·环保部门监督不力（3）体制方面2、在项目建设时执行不到位·建设单位不严格按照环保部门要求落实环保设施·环保部门重审批、轻管理·环境管理与环境监督脱节案例全国第一起环境监管失职刑事案件在山西省晋城市中级人民法院结案。原阳城县环保局局长赵某因犯“环境监管失职罪”，被判了有期徒刑。这是自1997年《刑法》修订后全国第一起关于环境监管失职罪的有罪判决。它不仅为那些不严格依法履行环境监管职责的环保部门及其执法人员敲响了警钟。最重要的是引起人们更多关注到“三同时”制度。东辰公司在公司成立之初曾向阳城县环保局递交了《关于成立中外合资山西新联友化学工业有限公司生产化工产品硫氰化物的可行性报告》，申请对该项目进行选址审批和立项审查，是典型的新建项目。依规定：“三同时”制度的适用范围是技术改造项目及一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目。新联友化工公司项目经批准后，进入建设阶段。法律规定：

在建设项目正式施工前，建设单位必须向环保部门提交初步设计中的环境保护措施报告，经审查批准后，才能纳入建设计划，并投入施工。否则，建设部门和其他有关部门不办理施工执照，物资部门不供应材料、设备。以此来保证环境保护措施与主体工程同时设计。

在建设项目正式投产和使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护行政主管部门提交环境保护设施“验收申请报告”，说明环境保护措施运行的情况、治理效果、达到的标准。经环保部门验收合格后，才能正式投入生产和使用。以此来保证环保措施与主体工程同时施工、同时投入。该公司在合成车间与结晶车间内建成一条纵贯两车间的下水道，直通史山河。1999年12月，该公司主体工程建设完成时，按该项目设计要求应当同时建成的尾气焚烧炉、事故应急处理池，均未按照环境保护“三同时”制度要求同时建成；对车间通向史山河的废水管道，该公司也未采取防渗漏措施。如果违反了“三同时”制度的要求，就要承担相应的法律后果。对建设单位来讲，环境保护措施的初步设计未经环保部门审查批准，擅自施工的，环保部门除责令其停止施工，补办审批手续外，还可以对建设单位及其负责人处以罚款；建设项目的环保设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投人生产使用的，由环保部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款；因违反“三同时”制度而造成环境污染破坏和其他公害的，除承担赔偿责任外，环保部门还可以对其给予行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》规定了“三同时”制度，并对违反该制度的行为规定了严格的处罚条款，同时也赋予了环保部门相应的处罚权限。本案中，该项目进入建设阶段后，按规定环保部门应当进行现场检查以确保环保“三同时”制度落实。但赵局长未尽职责，既未具体安排，也未过问落实。由于阳城市环境保护局监管不力，在发现新联友化工公司建设项目未经环境保护设施竣工验收就开始试生产，并将有毒废水从下水道直排当地饮用水源史山河时，没有做过任何处理，从而导致了79人出现中毒症状，49人住院诊治，直接经济损失达100多万元。根据《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》的规定，已经能够构成了重大环境污染事故，赵局长也锒铛人狱，付出了惨痛的代价。对环境保护行政主管部门来讲，不认真履行法定权力，意味着违背法定义务，就要承担相应行政责任，甚至是刑事责任。当新联友化工公司违规进入试生产阶段时，阳城环保部门本应依法责令其办理竣工验收手续，如逾期未办理，可以责令其停止生产和处以罚款。遗憾的是，环保部门没有切实加强环境监管，造成了重大环境污染，按照环境保护法的有关规定，对责任人员可由所在单位或上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任。“三同时”制度不但要求建设项目的环保措施和主体工程同时设计、同时施工、同时投产，它也要求环保部门和建设单位同时遵守。应对措施：1、完善政府环境绩效考核体系，将地方环境质量指标纳入政府考核体系。2、完善建设项目环保分级审批、全面监督体系。3、增加环保部门的执法手段，加大对建设项目违法环境法律的处罚力度。4、强化公众参与和社会监督。（1）建立“政府执法部门——企业——公众”的三元执法监督体制，调动公众参与的积极性；（2）在建设项目环境保护设施验收时，邀请群众代表参加；（3）实施企业环境信息公开制度，促进企业自觉守法。案例某化工总厂（甲）建于2015年1月。东临海滩，厂外是环乡河，有水产养殖场（乙）的几千亩鱼塘，是渔业养殖密集区。甲厂建厂设计中有一个排污口，但在施工时设置了3个排污口，1个排向东海，2个排向环乡河。农民丙承包了养殖场200亩鱼塘。养鱼用水除雨水外，全部从环乡河中抽取。2015年3月初，丙投入鱼苗1万多公斤，几天内发现鱼苗相继大量死亡，损失计10万元。丙立即向环保部门报告。环保部门在调查中发现，甲厂在环保设施没有验收的情况下，于2015年2月进行生产，致使带有毒性物质硝基苯流入河中。经测定，环乡河及某丙承包的鱼塘里，硝基苯含量超过渔业标准5-7倍。从环境法律要求看，本案有哪些违法之处,各违反了哪种基本制度？1、化工厂建在渔业密集区——环评2、多建设排污口——环评制度3、环保设施未经验收即进行生产——“三同时”制度4、超标排放污染物第五节环境保护目标责任制建立与发展第3次全国环境保护会议，将环境目标责任制确立为八项环境管理制度之一。随后，在1989年12月正式颁布的《环保法》第16条中明确规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》在第1项中强调，“明确目标，实行环境质量行政领导负责制”。并规定：地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护职责，并将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。概念环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，推动环境保工作的全面、深入发展，是责、权、利、义的有机结合。每届政府，在其任期内，都要采取措施，使环境质量达到某一预定的目标。环境目标是根据环境质量状况及经济技术条件，在经过充分研究的基础上确定的。目标责任制通常是由上一级政府对下一级政府签订环境目标责任书体现的，下一级政府在任期内完成了目标任务，上一级政府给予鼓励，没有完成任务的则给予处罚。工作程序责任书的制定责任书的下达责任书的实施责任书的考核环境质量目标用大气．水体、城市或小区在一定时间内必须达到的各项环境质量标准程度作目标用某些环境质量要素的目标值作环境质量目标．如用降尘，林格曼等级或根据实际情况确定的某些污物含量的目标值作目标——这通常用于达到环境，质量标准有困难的地方。

污染治理目标污染物总量控制指标，即在一定时阅内污染物的削减量与排放量主要染物（包括汽车尾气、噪声）排放达标率锅炉改造率与除尘率污染治理项目、擐模、投资．效果指标企业7％更改奖金使用率；．城市现代化目标城市集中供热，联片采暖率城市气化率城市上下水普及率城市垃城无毒化处理率城市绿化覆盖率及人均绿地面积环境管理工作目标环境影响报告书制度执行率“三同时”制度执行率限期治理项目完成率排污收缴额与收缴率环保设施运行率环保助奖金使用率污染综合防治小区(包括烟尘、控制区、安静小区)建设完成率强化了环保部门的监督管理职能责任书签定以后，环境保护任务虽然已转移到责任者身上．但环保部门的监督管理职能非但不能弱化反而必须加强。原因如下：第一，由于自身利益原则的驱动．责任单位难免采取从局部利益、近期利益看是可取的．而对全局利益、长远利益看是并不可取的短期行为甚至是非法行为。环保部门应及时给予纠正和指导。第二．环保部门有义务帮助责任单位建立实现环境保护目标的支持和保证系统．对企业加强咨询服务．信息服务和宣传教育。第三．责任单位在实施环保目标责任书过程中经常需要环保部门帮助解决一些实际问题。因此．在实擅环境保护目标责任制过程中，环保部门的监督、管理职能非但不能减弱而且要更加具体化。第六节现场检查制度概念：县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境监察管理职责的部门，对其管辖范围内排放污染物的企事业单位和其他经营者遵守环境保护法而直接进入现场进行检查的一种行政执法活动。二、现场检查制度的主要内容1、主体县级以上环保主管部门委托的环境监察机构其他2、对象现场检查主体依法排放污染物的企事业单位等。3、程序检查前——现场检查——总结归纳4、义务检查部门：依法检查。保密义务被检查者：如实反映情况。第七节总量控制制度1、概念：就是在规定时间内,对某一区域或某一企业在生产过程中所产生的污染物最终排入环境的数量的限制。2、内容排放污染物的时间跨度

排放污染物总量的地域范围排放污染物的总量3、总量控制原则国家提出“总量控制”实际上是区域性的，也就是说，当局部不可避免的增加污染物排放时，应对同行业或区域内进行污染物排放量削减，使区域内污染源的污染物排放负荷控制在一定数量内，使污染物的受纳水体、空气等的环境质量可达到规定的环境目标。4、总量控制的作用和影响实施污染物总量控制，将促进结构优化、技术进步和资源节约,有利于实现环境资源的合理配置，有利于贯彻国家产业政策,有利于提高治理污染的积极性，有利于推动经济增长方式的根本转变。

一个地区、一个企业如不能腾出减排总量，就不可能再上新项目，总量做为环境资源的价值得到了充分的体现。

未完成总量削减任务的地区，可能会遭到“区域限批”的惩罚，未完成总量削减的企业，可能会遭到“项目限批”的惩罚。

因此，企业搞好总量控制即是地区发展的需要，也是企业自身发展的需要。第八节生态保护红线制度概念：国家在重点生态保护区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，划定生态保护红线，实行严格保护省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制主要内容：1、生态保护红线划定对象重点生态功能区生态环境敏感区和脆弱区2、划定原则生态重要性原则、分类划定原则、现实性原则、动态性原则3、主要制度差异化管理、监测与监察、统一监管、责任追究、公众参与

第九节生态保护补偿制度

概念：生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的

生态补偿机制是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。性质根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策手段对象主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域为什么建立补偿机制第一，环境正义是作为公平的正义，包括了环境的代内公平、代际公平和权利公平；第二，环境正义的核心是公平地分配环境成本和费用；第三，环境正义体现了发展权和发展机会的均等；第四，环境正义必须体现差别对待原则，优先考虑最不利地区和成员的利益问题补偿机制社会学的理论基础

公平说生态系统可恢复原理从生态系统整体来讲，生态因子是不可替代的，但是局部是能补偿的。如以植物的光合作用来说，如果光照不足，可以增加二氧化碳的量来补足。环境资源稀缺理论“人的欲望要用各种物质产品(或劳务)来满足，物质产品(或劳务)要用各种资源来生产，但谁都知道，自然赋于人们的资源是有限的。”补偿机制有哪些特点

生态补偿具有生态和法学双重目的性

生态补偿在实质上是对物的补偿在法律形式上表现为对人的补偿生态补偿机制

生态补偿具有广泛性生态补偿具有工具性

生态补偿具有经济补偿性

生态补偿的形式具有多样性补偿机制产生及发展

美国是世界上生态补偿制度比较成熟的国家日本的生态补偿制度也是较为完善的，芬兰政府规定在私有林地上建立保护区须得到林主的许可，林主损失可得到各级政府的经济补偿；从19世纪末开始，一些两方国家如德围、瑞士、美国、日本等就通过宪法、资源保护法、环境保全法等有关立法，对保护环境和维护生态平衡进行法律规划，确立了生态补偿制度。我国从20世纪50年代就开始重视生态补偿问题。为了筹集生态补偿基金，我国还建立了环境税费制度，制定了如《矿产资源补偿费征收管理规定》(1993)等一系列关于自然资源费征收的法规和规章生态补偿的原则（1）受益者、破坏者付费，保护者、受害者受偿的原则；（2）统筹协调、共同发展的原则；（3）生态效益与经济效益相结合的原则。生态补偿的主体付费主体：生态环境的破坏者和生态效益的受益者受偿主体：生态建设保护者和其中的受害者，以及因生态建设保护而丧失发展机会者生态补偿的方式（1）资金补偿——补偿金、补贴、贴息、减免税收、财政转移支付等（2）实物补偿——粮食补助、种苗补助、生产生活资料补助等（3）政策补偿（4）智力补偿生态补偿的标准核算法协商法（二）生态补偿制度生态补偿，是指生态服务功能受益者向生态服务功能提供者支付费用的行为，是对恢复生态系统、保护生态环境、防治生态破坏污染综合治理中产生的成本费用的补偿。新安江首个跨省流域生态补偿机制启动我国的退耕还林政策

退耕还林是指从保护和改善西部生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有计划、分步骤地停止耕种；本着宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草结合的原则，因地制宜地造林种草，恢复林草植被。国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金（生活费）补助。黄河流域以及北方地区，每亩退耕地每年补助原粮100公斤、现金20元，还生态林的至少补助8年，还经济林的补助5年，还草的补助2年。每亩退耕地和宜林荒山荒地补助种苗造林费50元。概况退耕还林遵循原则1.统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；2.谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；3.遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草4.建设与保护并重，防止边治理边破坏；5.逐步改善退耕还林者的生活条件。政策介绍退耕还林是我国实施西部开发战略的重要政策之一，其基本政策措施是“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包。优惠政策补助政策免征农业税、退耕地造林后，禁止间作粮食和蔬菜退耕还林粮款补助对象为实施退耕还林的个体农户成就2008年—2011年，中央财政累计安排专项资金462亿元巩固退耕还林成果。各项建设任务进展良好，促进了生态效益、经济效益和社会效益的统一，取得了明显成效据发展改革委介绍，巩固退耕还林成果项目取得了明显成效，主要表现在5个方面：林木保存率保持在较高水平；退耕农户口粮自给能力进一步增强；退耕农户收入快速增长；退耕农户生活方式发生可喜变化；退耕农户长远生计有了基本保障困难与思考退耕还林农民生计成为退耕还林工程面临的主要问题存在复耕问题部分地块成活率、保存率低补助资金兑现不规范继续对退耕农户直接补助建立巩固退耕还林成果专项资金继续实施退耕还林工程继第十节征收排污费制度费是指一方当事人向另一方当事人提供某种劳务或某种资源的使用权，而向受益人收取的代价。（1）经济活动中，由于相互交换劳动而向受益人收取的费用；（2）国家机关为单位和居民提供特定服务或覆行特定职能而收取的费用，属于国家财政收入的一种形式。事业费，如养路费、排污费等；规费，如公安、民政、卫生、工商部门收取的手续费、工本费、市场管理费等；资源管理费，如矿区使用费、矿山管理费等。税与费的区别·是否具有无偿性；·征收主体；·用途。环境保护费政府为了维护、治理和保护人类社会的自然环境而对有污染、损害、侵蚀环境行为的单位和个人所取的费用。环境税也称为生态税、绿色税，是20世纪末国际税收学界兴起的概念，是把环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。“雾霾罚单”环保费改税一征收排污费制度征收排污费，亦称排污收费，是指国家环境保护行政主管部门根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物的排污者征收一定数额的费用。·排污者包括单位、个体工商户·秉承的是“损害者付费”原则·体现的是外部不经济性的内部化1、特征（1）主体的特定性·代表国家行使环境管理权的机关·向环境排放污染物的特定主体（2）用途的特定性用于以环境保护为目的的相关领域2、目的主要是促进企业·加强经营管理·节约、综合利用资源·治理污染、改善环境3、意义·利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系·促使排污者进行技术改造、开展资源综合利用（包含污染防治费的产品市场竞争力弱，只有最有效的利用稀缺资源的企业才能生存）·排污费专款专用，为污染防治积累资金二、发展历程（1）国外概况·水污染收费日本1940年开始收取下水道水费法国1969年在全国实行水污染收费德国1976年制定了世界上第一部《污水收费法》·大气污染收费原东德1973年建立计划对113种大气污染物收费·固体废物收费荷兰1981年实行工业、城市垃圾收费·噪声收费法国1973年实行飞机噪声收费（2）中国概况·“超标排污收费”阶段1979年《环境保护法（试行）》1982年国务院《征收排污费暂行办法》对排污费的目的、范围、标准、费用的管理使用做了具体规定。1988年国务院《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》对排污费的使用进行调整，将部分改拨款为贷款，建立了排污费有偿使用机制。1989年《环境保护法》第28条：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”《水污染防治法》规定“双收费制度”，即向水体排放污染物要缴纳达标排污费和超标排污费。·“达标排污收费、超标排污违法”阶段1999年修订《海洋环境保护法》第73条：“不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准排放污染物的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款。”2000年修订《大气污染防治法》第48条：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。”2002年国务院颁布《排污费征收使用管理条例》废止了1982年的《征收排污费暂行办法》此外，国家环保总局还颁布了相配套的适用规章。2008年修订《水污染防治法》第八条：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”三、征收排污费制度的主要内容1、排污费的征收·征收对象《排污费征收使用管理条例》第2条：直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者）·收费项目针对污染行为收费2、征收排污费的范围和依据污水排污费废气排污费危险废物排污费-以填埋方式处置，不符合规定的，按每次、每吨1000元收取。噪音超标排污费-超标且干扰他人正常生活、工作学习的，按超标分贝数征收-机动车、飞机、船舶等流动污染源暂时不收排污费5、征收排污费的程序：

申报——审核——核定——公告、缴费-申报登记每年